山地城鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中“三線”劃定與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思考
——以汶川臥龍鎮(zhèn)、耿達(dá)鎮(zhèn)為例

張 珣,王 婷,胡曉雙,張曉婷,張展豪,黃 平,付成平,任國(guó)業(yè),李源洪,劉鵬昆,楊健*

(1.四川省農(nóng)業(yè)科學(xué)院遙感與數(shù)字農(nóng)業(yè)研究所，四川 成都 610066；2.四川省安岳縣自然資源與規(guī)劃局，四川 資陽(yáng) 642350)

1 研究背景

為落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2019〕18號(hào))、《中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》(廳字〔2019〕48號(hào))和《四川省建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施方案》(川委廳〔2020〕8號(hào))精神，研究如何結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制，研究統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

2 研究區(qū)簡(jiǎn)介

臥龍鎮(zhèn)、耿達(dá)鎮(zhèn)(以下簡(jiǎn)稱：研究區(qū))總面積約1672km2，其中臥龍鎮(zhèn)轄腳木山村、臥龍關(guān)村、轉(zhuǎn)經(jīng)樓村，面積約823km2；耿達(dá)鎮(zhèn)轄耿達(dá)村、幸福村、龍?zhí)洞澹娣e約849km2。截止2019年末，臥龍鎮(zhèn)人口2448人，耿達(dá)鎮(zhèn)人口2088人。研究區(qū)產(chǎn)業(yè)主要以第三產(chǎn)業(yè)旅游業(yè)為主，占總收入40%～60%。研究區(qū)位于臥龍自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。臥龍自然保護(hù)區(qū)位于四川省阿壩藏族羌族自治州汶川縣西南部，邛崍山脈東南坡，距四川省會(huì)成都130km，橫跨臥龍、耿達(dá)兩鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，東西長(zhǎng)52km、南北寬62km，總面積約70萬(wàn)hm2，是國(guó)家級(jí)第三大自然保護(hù)區(qū)，是四川省面積最大、自然條件最復(fù)雜、珍稀動(dòng)植物最多的自然保護(hù)區(qū)[1]。該保護(hù)區(qū)始建于1963年，是中國(guó)最早建立的綜合性國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)之一，是國(guó)家和四川省命名的“科普教育基地”“愛(ài)國(guó)主義教育基地”，主要保護(hù)西南高山林區(qū)自然生態(tài)系統(tǒng)及大熊貓等珍稀動(dòng)植物[2]。

1983年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，將臥龍自然保護(hù)區(qū)內(nèi)汶川縣的臥龍、耿達(dá)2個(gè)公社劃定為汶川縣臥龍?zhí)貏e行政區(qū)。該特區(qū)實(shí)行部、省雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，由省林業(yè)廳代管。同年7月，省政府、原林業(yè)部聯(lián)合作出了將四川省汶川縣臥龍?zhí)貏e行政區(qū)改為四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)的決定，該行政區(qū)實(shí)行與臥龍自然保護(hù)區(qū)管理局合署辦公的綜合管理體制[3]。

3 研究區(qū)問(wèn)題分析

3.1 體制管理問(wèn)題

研究區(qū)管理多頭、職能部門交叉。臥龍、耿達(dá)鎮(zhèn)屬于四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)，管理上是由四川省林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)，很多管理工作是由部分省級(jí)部門直接指導(dǎo)。四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)承擔(dān)的不僅是林業(yè)、大熊貓保護(hù)工作，還要負(fù)責(zé)研究區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展任務(wù)。同時(shí)，研究區(qū)在行政區(qū)劃上屬于阿壩州汶川縣，然而經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃未列入阿壩州及汶川縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃之中，但生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)等管理工作均由阿壩州、汶川縣層層向下傳導(dǎo)。

在臥龍鎮(zhèn)、耿達(dá)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作中需要協(xié)調(diào)部門多且繁瑣，主要有四川省林業(yè)和草原局、四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)管理局、汶川縣人民政府、汶川縣自然資源管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等。由于各部門職能職責(zé)交叉或不明確，其規(guī)劃目標(biāo)、思路多難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，給國(guó)土空間規(guī)劃編制工作造成一定的困難。

3.2 生態(tài)保護(hù)紅線問(wèn)題

3.2.1 生態(tài)保護(hù)紅線范圍基本全覆蓋 根據(jù)2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際劃定生態(tài)保護(hù)紅線。2019年7月自然資源部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作的函》，安排部署生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作。按照四川省委省政府工作部署，四川省自然資源廳和生態(tài)環(huán)境廳、省林草局高度重視，把生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作作為一項(xiàng)重大政治任務(wù)，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定工作方案和細(xì)化調(diào)整規(guī)則，組建工作專班和技術(shù)團(tuán)隊(duì)，扎實(shí)有序推進(jìn)四川省生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作。近2年來(lái)，經(jīng)過(guò)省市縣“六上六下”溝通銜接，省級(jí)相關(guān)部門、單位反復(fù)研究會(huì)商，并通過(guò)自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家林草局多次聯(lián)合審查，目前形成了四川省相對(duì)成熟的生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整成果方案，并于2021年4月底上報(bào)自然資源部鎖定，待國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。根據(jù)2021年最新生態(tài)保護(hù)紅線初步成果，研究區(qū)初步劃定1669.5km2生態(tài)保護(hù)紅線，占全域99.74%，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域外僅剩余443hm2，僅占全域0.26%，再結(jié)合“資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)”和“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)”分析，研究區(qū)能夠作為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)的空間更是極其緊缺。

3.2.2 生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則十分嚴(yán)格 針對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)實(shí)行差別化管控措施。自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)僅允許部分對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，如：管護(hù)巡護(hù)、保護(hù)執(zhí)法等管理活動(dòng)，或者經(jīng)批準(zhǔn)的科學(xué)研究、資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急搶險(xiǎn)救援等活動(dòng)。生態(tài)保護(hù)紅線一般控制區(qū)內(nèi)的原住居民和其他合法權(quán)益主體僅可以在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下進(jìn)行基本生產(chǎn)、生活等活動(dòng)。

根據(jù)調(diào)查，研究區(qū)有27.43hm2宅基地位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，占全域宅基地面積48%(其中26.1hm2位于生態(tài)保護(hù)紅線一般控制區(qū)域內(nèi)，占全域宅基地面積46%；1.33hm2位于生態(tài)紅線核心保護(hù)區(qū)域內(nèi),占全域宅基地面積2%)。部分原住民有新建宅基地需求，但由于地方風(fēng)俗、生活習(xí)慣等原因，原住民建房選址地點(diǎn)基本位于生態(tài)紅線范圍內(nèi)，與現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則沖突，對(duì)原住民的生產(chǎn)、生活和生態(tài)保護(hù)紅線的管控帶來(lái)一定影響。

3.3 永久基本農(nóng)田核實(shí)整改補(bǔ)足現(xiàn)狀問(wèn)題

3.3.1 永久基本農(nóng)田核實(shí)整改補(bǔ)足規(guī)則 根據(jù)《自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局 耕地保護(hù)監(jiān)督司關(guān)于加快推進(jìn)永久基本農(nóng)田核實(shí)整改補(bǔ)足和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定工作的函》，應(yīng)當(dāng)將三調(diào)成果耕地圖斑中現(xiàn)狀為非耕地、25°以上坡耕地、河道耕地等不穩(wěn)定利用的耕地，以及位于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)等情形的永久基本農(nóng)田調(diào)出。

3.3.2 永久基本農(nóng)田核實(shí)整改補(bǔ)足的現(xiàn)狀問(wèn)題 根據(jù)文件調(diào)出規(guī)則和現(xiàn)狀分析，研究區(qū)需調(diào)出位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)88.95hm2永久基本農(nóng)田，包括13.24hm2坡度為0～25°相對(duì)較適宜耕作的永久基本農(nóng)田；在生態(tài)保護(hù)紅線范圍外，能夠符合調(diào)入穩(wěn)定耕地的面積僅為15.22hm2，且全部分布于河谷地帶，處于未來(lái)發(fā)展建設(shè)區(qū)內(nèi)。該區(qū)域由于受高山峽谷地形地貌、地質(zhì)災(zāi)害的嚴(yán)重影響，原住民生產(chǎn)生活所必須的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施僅能布局于相對(duì)平坦的河谷地帶，但適宜建設(shè)的范圍極小。因此，本輪永久基本農(nóng)田核實(shí)整改補(bǔ)足后，將會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定、城鎮(zhèn)空間的布局帶來(lái)明顯影響，適宜城鎮(zhèn)建設(shè)的范圍將更小。

3.4 自然地貌導(dǎo)致的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界問(wèn)題

該區(qū)域?qū)儆诘湫透呱綅{谷地形，地處四川盆地西緣山地、龍門山脈褶斷層帶上，整體海拔分布于1200～6000m間，海拔高差達(dá)到4800m，平均坡度33.19%，地勢(shì)由西向東遞減，境內(nèi)被河流(皮條河)從西南向東北侵蝕切割，河的西北部山大峰高，且受地質(zhì)構(gòu)造的影響，形成境內(nèi)擁有震后遺跡等特殊地質(zhì)景觀。因此，該區(qū)域受自然環(huán)境、地形地貌、地質(zhì)災(zāi)害等情況影響，能夠劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的區(qū)域較為分散，呈現(xiàn)“條形”“組團(tuán)狀”，難以集中成片。

4 “三線”劃定的技術(shù)路線

在生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)研究區(qū)資源稟賦、“雙評(píng)價(jià)”成果、自然保護(hù)區(qū)功能定位、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況統(tǒng)籌劃定“三線”。山地城鎮(zhèn)更應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保障糧食安全、用地集約高效的原則，對(duì)空間用途進(jìn)行管控，按照永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的先后時(shí)序開(kāi)展“三線”劃定工作。“三線”初步劃定后，針對(duì)“三線”突出矛盾，再“回頭”進(jìn)行綜合調(diào)整完善，特別是針對(duì)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)空間重疊的部分，通過(guò)舉證的方式，結(jié)合發(fā)展實(shí)際進(jìn)行調(diào)整完善，最終形成與山地城鎮(zhèn)生態(tài)約束、發(fā)展需求相適應(yīng)的空間布局(圖1)。

圖1 “三線”劃定技術(shù)路線

5 “三線”劃定與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思考

5.1 管理體制改革的思考

探索四川省汶川臥龍?zhí)貏e行政區(qū)管理體制改革。根據(jù)特區(qū)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民族狀況、自然資源及地理歷史條件，探索特區(qū)作為獨(dú)立的行政區(qū)域，政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、金融、文化、教育、自然資源管理等方面享有自治的權(quán)力，依法處理有關(guān)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、金融、貿(mào)易、工商、土地、教育、文化等方面的行政事務(wù)。例如：規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等約束性指標(biāo)由省單列，直接下達(dá)至特區(qū)。

5.2 生態(tài)保護(hù)紅線管控規(guī)則的思考

宅基地原址恢復(fù)生態(tài)用地面積與新建房屋面積掛鉤。針對(duì)西部山地地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)原宅基地因管控規(guī)則退出、災(zāi)毀、年久失修等原因，需新選址建宅基地的情況，可按照中辦、國(guó)辦《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》“零星的原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施”的要求，探索參照宅基地制度改革中宅基地騰退、集中建新的模式，原宅基地拆除并修復(fù)成生態(tài)用地的，可在生態(tài)保護(hù)紅線核心控制區(qū)范圍外進(jìn)行重新選址新建宅基地，或者統(tǒng)一進(jìn)行集中建新，并對(duì)宅基地面積進(jìn)行控制。

5.3 山地城鎮(zhèn)“三線”劃定的思路

5.3.1 “三線”不重疊 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定應(yīng)協(xié)調(diào)好與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田以及現(xiàn)有國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的矛盾沖突，確保三條控制線不交叉不重受不沖突。

5.3.2 不限制比例 劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界不預(yù)設(shè)比例，不與城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)掛鉤。根據(jù)城鎮(zhèn)“資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)”和“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)”，結(jié)合地方實(shí)際及發(fā)展訴求，科學(xué)合理劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，在生態(tài)保護(hù)的前提下，進(jìn)行適度開(kāi)發(fā)。

5.3.3 核減永久基本農(nóng)田保有量 研究區(qū)位于四川省主體功能區(qū)中限制開(kāi)發(fā)區(qū)域(重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū))，承擔(dān)了重要的生態(tài)功能，關(guān)系較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全。根據(jù)2021年四川省生態(tài)保護(hù)紅線初步成果，初步劃定生態(tài)保護(hù)紅線面積占全域99.74%，因此建議核減研究區(qū)永久基本農(nóng)田保有量，或者不在該區(qū)域劃定永久基本農(nóng)田。

5.4 山地城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方式

在劃定山地城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界時(shí)應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、地形地貌、地質(zhì)災(zāi)害等因素，不一味追求面積大、集中成片、形狀規(guī)整，邊界劃定時(shí)應(yīng)充分利用河流、峽谷、山川邊界，形成分散的“條帶”“組團(tuán)”式圍合的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

5.5 綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式

該區(qū)域地理?xiàng)l件獨(dú)特、地貌類型復(fù)雜，風(fēng)景秀麗、景觀多樣、氣候宜人，還有濃郁的藏、羌民族文化，區(qū)內(nèi)建有相當(dāng)規(guī)模的大熊貓、小熊貓、金絲猴等國(guó)家保護(hù)動(dòng)物繁殖場(chǎng)，具有生態(tài)涵養(yǎng)功能、旅游觀光功能和文化教育功能?？稍谧匀毁Y源保護(hù)的基礎(chǔ)上，因地制宜賦能，通過(guò)“休閑農(nóng)業(yè)+觀光、體驗(yàn)、科考、文化等”模式，推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)與休閑旅游、文化教育交叉融合、互促互融。結(jié)合當(dāng)?shù)鬲?dú)特的生態(tài)資源，可建設(shè)野生動(dòng)物、藏羌文化研學(xué)基地，合理規(guī)劃峽谷營(yíng)地戶外運(yùn)動(dòng)、旅游徒步路線、發(fā)展民宿等。發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，穩(wěn)定發(fā)展茵紅李、羊肚菌、林下中藥材等區(qū)域性特色種植業(yè)，發(fā)揮當(dāng)?shù)仄放苾?yōu)勢(shì)，促進(jìn)周邊農(nóng)產(chǎn)品、林下產(chǎn)品等銷售。

以“村集體平臺(tái)為載體，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)共融、產(chǎn)權(quán)共有、村民共治、發(fā)展共享的村莊集體經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式。將規(guī)劃區(qū)內(nèi)村集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改造，全民參與、自愿入股，樹(shù)立村民的主人翁意識(shí)，使村民積極參與當(dāng)?shù)靥厣N植、餐飲、研學(xué)、休閑旅游、自然保護(hù)區(qū)管理等經(jīng)營(yíng)管理工作中，確保村民的根本利益。