民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的演進邏輯
——基于“間斷-均衡”理論的視角

李政蓉 郭 喜

[提要]為研究民族地區(qū)基本公共教育政策變遷，揭示其變遷歷程、表現特征、作用機制和驅動因素等方面的演進邏輯，本文借鑒“間斷-均衡”理論，構建了民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的理論分析框架，并運用文本分析法對民族地區(qū)2006-2020年基本公共教育政策進行了系統(tǒng)分析與細致梳理。研究發(fā)現，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷過程經歷了逐步覆蓋階段(2006-2010年)、適度調整階段(2011-2013年)、穩(wěn)步提升階段(2014-2017年)和2017年以后的優(yōu)質發(fā)展階段。政策變遷體現出“間斷—均衡”與延續(xù)性并存、地方政策耦合協(xié)同中央政策、注意力驅動政策選擇等邏輯規(guī)律，體現出一定的中國特色。在此基礎上，對“間斷-均衡”理論分析框架進行了一定程度的修繕，對增強“間斷—均衡”理論解釋力以及結合民族地區(qū)實際加以實踐有一定的啟示意義。

一、問題的提出

研究公共政策變遷，在政策研究領域占據重要位置，它不僅能展現某一政策領域的歷史過程，也有助于在政策變遷歷程中把握公共政策的演進邏輯，推進國家治理體系和治理能力的現代化，提升地方政府的治理能力和治理水平。民族地區(qū)基本公共教育一直以來受到黨和國家的高度重視，在各大政策方針中均體現了對民族地區(qū)教育事業(yè)的大力支持，使得民族地區(qū)基本公共教育取得了顯著成效。

基于此，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷相關研究成為學界熱點，但已有研究大多數從民族教育范疇入手。如李祥等人以教育部1987—2018年《工作要點》為文本，研究發(fā)現民族教育政策變遷經歷了“追趕”(1987—2001年)、“跨越”(2002—2013年)、內生力培育(2014年至今)三個發(fā)展階段[1]；龍立軍基于“間斷-均衡”理論視角，分析發(fā)現中華人民共和國成立70年來少數民族教育政策變遷符合“間斷-均衡”變遷規(guī)律，并在變遷歷程中充分體現了教育、人與社會發(fā)展之間的緊密聯(lián)系[2]；袁梅等人則認為建國70年來民族基礎教育政策大體經歷了普及初等教育、健全民族基礎教育、實現“兩基”、推動民族團結進步教育和特色發(fā)展為重點的五個階段[3]。這些研究從民族教育政策的維度出發(fā)，將民族學視角同教育政策相結合，雖然也體現出民族地區(qū)基本公共教育某一領域的變遷規(guī)律，但并未包括基本公共教育政策的全部內容。同時，已有相關研究缺少必要的政策變遷分析理論框架，抑或未將理論分析同政策變遷的內在邏輯相聯(lián)系，使得對政策變遷的演進邏輯分析還不夠深入和到位。這便有必要構建科學、合理的理論分析框架，對上述政策變遷問題進行深入研究。

進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，民族地區(qū)基本公共教育政策需要不斷完善。一方面，基本公共教育事關人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益，是實現人可持續(xù)和長遠發(fā)展的重要前提。在實踐中，民族地區(qū)各族人民對基本公共教育的需求愈加多樣化和個性化，使得供給側不僅需要多元化，還需要精準化和動態(tài)化，這便對相關政策的制定和完善提出了更高要求。另一方面，公共政策已經超出了解決具體問題和本身具有的公共價值意義，而是政治主體可以利用并實現利益、目標和價值的工具或載體[4]。因此，關注民族地區(qū)基本公共教育政策變遷，不僅能夠反應政策本身的變遷邏輯，還能夠深刻理解黨和國家對民族地區(qū)基本公共教育的深切關懷與治理邏輯，并在治理實踐中不斷完善民族地區(qū)基本公共教育政策。從這一角度而言，有必要分析民族地區(qū)基本公共教育政策的變遷歷程，在變遷歷程中理解政策的演進邏輯，在把握演進邏輯理論中指導具體實踐。

基于以上背景，本研究嘗試回答以下幾個核心問題：

構建何種理論分析框架能科學揭示民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的演進邏輯？在該分析框架下，民族地區(qū)基本公共教育政策呈現出怎樣的變遷歷程和邏輯特征？源起西方的政策變遷理論在民族地區(qū)公共政策的實際運用中能否進行修繕？為此，本文試圖以“間斷-均衡”理論為主要分析框架，研究民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程，闡述民族地區(qū)基本公共教育政策演進邏輯，并在實踐和驗證的基礎上對“間斷-均衡”理論分析框架進行民族地區(qū)情景下的修繕。

二、理論框架與研究方法

(一)分析框架

在眾多政策過程理論中，“間斷-均衡”理論實現了對“漸進式”政策變遷解釋的重大突破，在政策變遷研究中占據重要地位[5]。盡管也有政策模型用來解釋政策變遷歷程中的穩(wěn)定或者間斷，但“間斷-均衡”理論可以同時解釋兩者[6](P.125)，為研究足夠長時間范圍內的政策變遷問題提供了堅實基礎[7]。“間斷-均衡”理論起源于西方制度環(huán)境，但已經在國內外多個政策領域變遷研究中得到驗證，這為“間斷-均衡”理論運用于民族地區(qū)基本公共教育政策變遷研究提供了前期積累。該理論核心在于制度結構、注意力、政策形象、政策場域以及正負反饋機制。其中，制度結構依賴于理論運用所處的制度環(huán)境，影響著整個理論在各個環(huán)節(jié)的具體應用。

注意力。由于有限理性的存在，使得決策者對政策問題的注意呈現出不成比例的信息處理，因此注意力成為一種稀缺資源，由此“間斷-均衡”理論提出了“注意力驅動的政策選擇”這一命題[8]。體現在政策中便是在某些年份一些問題或議題被分配了更多注意力，使得相關政策得以出臺。而在其他年份，之前關注的政策議題變得“不再重要”，故此被其他新的政策議題所取代。

政策圖景。政策圖景又可以稱為政策形象，即政策以何種方式被理解和討論。在人們對政策的長時間關注中往往包含了所期望的政策信念、政治理想、價值需求等，而基于這些價值層面和情感層面的不同立場會影響到政策形象。

政策場域。政策場域又可以被理解為政策議定場所，由社會中擁有相關政策決策權力的權威機構或團體組成[9](P. 7)。它是政策形象的互動場所，當政策支持或反對一方期望改變已有政策形象時，便會促使政策形象在不同政策場域被討論，從而推動政策保持均衡或發(fā)生變遷。

正負反饋機制。政策壟斷由負反饋機制(Negative Feedback)發(fā)揮主要作用，即“任何大的政策變化很快就會被反對的群體抵消，背離總是被控制在一定范圍內”[10](P.156)。當政策問題無法在政治子系統(tǒng)內得到解決，便會進入宏觀政治系統(tǒng)，此時正反饋機制(Positive Feedback)發(fā)生作用，通過強化新的政策形象使得政策均衡被打破，政策面臨重大變遷的可能。

盡管“間斷-均衡”理論分析框架對政策變遷的路徑和作用做出了較為清晰的闡述，但是對政策何時發(fā)生“間斷”的描述過于抽象。加之政策文本具有的長期性、歷史性和多樣復雜性，便難以在溯源和回顧中“參與”到政策制定和政策變遷過程中去理解政策發(fā)生“間斷”的時間節(jié)點。可見，“間斷-均衡”理論對于政策“間斷”的描述缺少概念化的判斷[11]，需要結合政策范式中政策價值理念變遷的概念[12]，作為判定政策變遷發(fā)生“間斷”的依據。而政策發(fā)生變遷往往與代表政策價值理念的政策總目標相聯(lián)系，它會隨著政策問題變化而不斷更新和動態(tài)調整，從某種意義而言，政策總目標變化代表了政策變遷的“間斷點”。

除了對政策變遷過程有較為詳細的了解，還需要明白驅動政策變遷的動因。“間斷-均衡”理論認為，政策變遷的原因主要來自焦點事件驅動、過程驅動、決策系統(tǒng)內部決策者認知導致的代表性連接、政策精英之間共識沖突四個方面[10](P.23-24)，由此形成了對政策變遷較為完整的理論架構。基于對“間斷-均衡”理論的理解，并借鑒政策范式進行相應完善，初步形成如下理論分析框架(見圖1)：

圖1 “間斷-均衡”理論分析框架

由圖1可知，當問題性質發(fā)生變化時，在正負反饋機制作用下的政策形象發(fā)生改變，期間正負反饋機制會強化或者弱化已經建立的政策形象。政策形象在政策場域中被討論，使得政策維持均衡，或者政策總目標變化進而發(fā)生政策間斷，走向政策變遷的均衡時期。并且，隨著下一次問題性質變化，政策變遷的“間斷-均衡”過程往復發(fā)生。

(二)“間斷-均衡”理論分析框架適用的科學性

“間斷-均衡”理論適用于解釋長時間跨度中的政策變遷問題，能夠有效回應民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的核心問題并對政策變遷做出規(guī)律性解釋。具體而言，在以下幾個方面具有一定的科學性。

第一，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程的時間跨度同“間斷-均衡”理論分析框架相適應?！伴g斷-均衡”理論要求政策變遷研究應至少十年起步[6](P.3-4)，而我國“基本公共服務”理念和政策于2006年正式提出[13]，作為基本公共服務重要內容的基本公共教育，至今也經過了近15年的政策變遷歷程，符合政策變遷的最低研究時間跨度。并且從十幾年的時間跨度而言，民族地區(qū)基本公共教育政策歷經了不同時代，反映到政策上便是既具有長期穩(wěn)定性也有重大變遷。政策既是對當時歷史時期的反映，也是對當下歷史環(huán)境的改善與推動，可以說從民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的大背景而言，歷經了幾個具有不同時代意義和特征的歷史時期，這同“間斷-均衡”理論運用的時間跨度相符合。

第二，從民族區(qū)域自治的制度環(huán)境而言，制度變遷具備“間斷-均衡”理論中制度結構對政策變遷歷程影響的條件。民族自治區(qū)是民族地區(qū)的重要部分，盡管我國民族自治區(qū)成立時間各有不同，但是黨中央均給予了充分的發(fā)展機遇和大力支持，各民族地區(qū)的基本公共教育政策處于制度變遷的不同程度之中。民族地區(qū)基本公共教育政策在民族區(qū)域自治制度不斷走向完善的過程中，逐步形成了符合民族地區(qū)發(fā)展的政策道路，凸顯出不同歷史階段對“間斷-均衡”理論的影響。

第三，民族地區(qū)基本公共教育政策決策過程與“間斷-均衡”理論中注意力分配的基本命題相適應。“注意力”(attention)最早是心理學的一個概念，即生物體僅會對外界諸多刺激中某一方面的刺激產生反應。“間斷-均衡”理論認為，由于有限理性對人類認知能力的限制[14]，使得注意力成為一種稀缺資源，具有突出性的問題才會被帶入政策議程[10](P. 58-59)。任何分配給一個政策領域的注意力都可能被認為是從其他政策領域抽走的寶貴時間，政府決策都會選擇重要議題進行資源配置，并且對政策領域的關注也隨著年份變化而發(fā)生改變。因此，在不同歷史時期，每個決策系統(tǒng)都會傾向于關注一些基本公共教育中的特定問題而不是其他問題，這使得相應出臺的政策也有所不同。

綜上所述，在政策時間跨度、制度變遷環(huán)境和注意力分配三個維度上，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷與“間斷-均衡”理論提出的重要觀點有一定的適切性?？梢哉J為，“間斷-均衡”理論分析框架運用于民族地區(qū)基本公共教育政策變遷分析具有一定的合理性和科學性。

(三)研究方法與數據來源

政策制定過程是一個連續(xù)周期，在政策變遷過程中會根據政策實施情況調整、修訂和制定后續(xù)政策。因此，需要通過運用文本分析法對政策進行分析，不僅能驗證政策變遷的“間斷-均衡”規(guī)律，還能具體展現政策在“間斷-均衡”過程中每個階段所呈現的變遷歷程與形態(tài)變化。文本分析法是通過對政策文件、工作報告、演講、新聞等文本進行多維度分析以獲得結論的一種研究方式。它為研究民族地區(qū)基本公共教育政策變遷提供了一種“黑箱技術”，能夠揭示不可直接觀察的長時段政策演變過程[15](P.71)，從而揭示政策變遷所蘊含的信息和規(guī)律。

本文選擇研究對象的樣本主要從地域范圍、效度層次、涵蓋內容、文本類型、時間維度等層面考慮。其中，地域范圍為五個民族自治區(qū)代表的民族地區(qū)，民族自治區(qū)是民族地區(qū)的重要組成部分，最能代表民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的基本情況。

效度層次包括了中央層面與地方層面，民族地區(qū)的公共政策包括國家層面的宏觀公共政策和自治地區(qū)出臺的政策[16]。因此，基本公共教育政策面向全國范圍，內容勢必包括對民族地區(qū)的宏觀指導與規(guī)劃。而民族地區(qū)層面的政策制定主要依據中央層面明確支持、明令禁止以及“有意模糊”的行為邊界，進而實現對地方政策的創(chuàng)新和適應，保證地方實踐在與中央大政方針、國家發(fā)展戰(zhàn)略相一致的同時又結合了本地實際[17]。

涵蓋內容主要依據《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》中對于基本公共教育服務內容的界定，即包括義務教育、高中階段教育、普惠性學前教育、繼續(xù)教育等內容的政策文本。

文本類型基于分析的全面性考慮，包括了政策規(guī)劃、法律法規(guī)、條例、辦法、報告等多種樣式，這樣可以對來自不同類型的基本公共教育政策進行更具包容性和全面性的分析。

時間維度選擇“基本公共服務”正式提出的2006年。2006年起始至今，滿足“間斷-均衡”理論關于政策變遷研究應至少十年起步的要求，并且在2006年具有歷史意義的重要政策出臺，為基本公共教育發(fā)展起到了關鍵性作用。2006年，我國《義務教育法》將義務教育均衡發(fā)展納入了法制軌道，這同基本公共教育初衷相符合；同年，在《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中，較為明確地提出了“基本公共服務”的理念，并且指出經濟社會發(fā)展的主要目標之一為“基本公共服務明顯加強，國民平均受教育年限增加到9年?！盵18]盡管沒有確切的語句對基本公共服務包括的范圍加以明確，但是在這一社會經濟發(fā)展主要目標中可以看出，2006年國家層面認為的基本公共服務包括了公共教育，“基本公共教育”具備雛形。

政策樣本的數據來源主要來自北大法寶網站、中華人民共和國中央人民政府網站、教育部網站、各自治區(qū)人民政府網站等。通過多次解讀和篩選，最終獲得符合標準的政策文本數共計389份，其中中央層面總計120份，民族地區(qū)層面總計269份。各民族地區(qū)中西藏為25份，其他民族地區(qū)樣本數量在55-75份之間，在樣本數上確保了各民族地區(qū)政策文本數量相對平衡。

三、民族地區(qū)基本公共教育政策的演進歷程

(一)政策間斷與政策均衡

運用文本分析法對民族地區(qū)基本公共教育政策文本進行了詳細分析，對政策演進歷程的劃分主要依據兩個方面：一是根據“間斷-均衡”理論分析框架中政策總目標的變化即為政策“間斷點”；二是通過逐年梳理2006-2020年間民族地區(qū)相關政策的文本數量，觀察政策數量的變化趨勢判斷“間斷點”。在結合兩者的基礎上，確定民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程的“間斷”與“均衡”。

1.政策總目標變化

中央層面的基本公共服務政策是國家政治意志和經濟社會發(fā)展整體規(guī)劃的權威性載體[19]，基本公共教育作為基本公共服務的重要內容，受到黨和國家的高度重視，并由國家統(tǒng)一規(guī)劃、指導與推進。在《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》中也指出，“省級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃依據國家發(fā)展規(guī)劃制定，既要加強與國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的銜接，形成全國‘一盤棋’，又要因地制宜，符合地方實際，突出地方特色。”[20]基于此，以五個自治區(qū)為代表的民族地區(qū)基本公共教育政策，是在中央層面政策總目標發(fā)生變化的情況下出現變遷，在各“間斷點”中央出臺的主要基本公共教育相關政策和政策總目標如下表所示。

表1 民族地區(qū)基本公共教育政策變遷“間斷點”主要內容

根據上表并結合相關文獻認為，在政策變遷的不同“間斷點”均有來自中央層面的政策文本使得政策總目標發(fā)生改變。2006年，國家層面首次提出“基本公共服務”，并對其概念、內容等方面做出了詳細定義，作為基本公共服務重要內容之一的基本公共教育服務也“正式”出現，各民族地區(qū)開始依照國家要求將基本公共教育服務逐步覆蓋，并且中央在這一時期相繼出臺了有關西部大開發(fā)、少數民族事業(yè)，以及主要針對寧夏和廣西兩個自治區(qū)社會經濟發(fā)展的政策文件，將基本公共教育置于這些宏觀政策的規(guī)劃中。

2010年，政策總目標轉變?yōu)椤爸鸩浇⑴c國情相符合的基本公共教育服務體系”，由逐步覆蓋走向適應國情發(fā)展的適度調整，在此規(guī)劃中著重關注民族地區(qū)基本公共教育事業(yè)發(fā)展，并延續(xù)上一時期在西部大開發(fā)和少數民族事業(yè)發(fā)展中對基本公共教育的重視，此外還對部分民族地區(qū)基本公共教育在經濟發(fā)展中的戰(zhàn)略定位提出了相應建議。

2013年的政策總目標“以民生為切入點，以公平可及、群眾滿意、優(yōu)質均衡”為方向加以推進，并由前一階段的適度調整轉變?yōu)閷竟步逃百|”的穩(wěn)步提升。這一時期重點關注了民族地區(qū)和民族地區(qū)較為集中的中西部教育發(fā)展，在相關規(guī)劃中均對民族地區(qū)基本公共教育作出了具體部署。

2017年黨的十九大召開，中國特色社會主義進入新時代，主要矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，政策總目標也將基本公共教育落腳于人民幸福感、獲得感和安全感，政策變遷走向優(yōu)質發(fā)展階段。除了延續(xù)此前幾個政策變遷時期的基本公共服務、國家教育事業(yè)和西部大開發(fā)等規(guī)劃，黨的十九大報告圍繞“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”作出全面部署，明確提出“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，辦好人民滿意的教育”[21]，在與時俱進和標準化中提高民族地區(qū)基本公共教育的供給水平和質量。

2.政策文本數量變化

通過對2006-2020年政策文本數量進行整理，并將政策文本數量按照政策效度層級劃分民族地區(qū)、中央層面、中央層面和民族地區(qū)層面的趨勢曲線，分層展現民族地區(qū)基本公共教育政策文本數量的演進趨勢，如圖2所示。

圖2 民族地區(qū)基本公共教育政策文本數量演進趨勢(2006-2020)

由圖2可知，政策數量演進總體上體現出“間斷-均衡”的變遷規(guī)律。從民族地區(qū)層面來看，盡管在實際中地方政策遲滯于中央政策，但是民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的“間斷點”同中央層面的政策“間斷點”相符合，并與中央層面政策變遷趨勢相符合。這也就可以解釋2017年進入新時代，國家《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》出臺，以及黨的十九大召開以后，民族地區(qū)大力推進基本公共教育發(fā)展，相關政策總和多于中央層面的現象，兩個層面的政策變遷趨勢也呈現出趨同。

從圖2政策文本數量變遷趨勢來看，中央層面政策變遷的波谷主要在2010年、2013年和2017年，政策數量的波谷表明對基本公共教育這一政策議題的注意力分配較少或者發(fā)生了改變，也可以認為是民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的“間斷點”。在兩個“間斷點”之間為政策變遷的“均衡期”，每個“均衡期”都有政策文本數量的波峰出現，基本公共教育政策議題被分配了較多的注意力。隨著波峰和波谷的變化，意味著新一輪的政策“間斷-均衡”。

綜上分析，2006年至今民族地區(qū)基本公共教育政策變遷經歷了2010年、2013年和2017年三個主要“間斷點”， 并具有逐步覆蓋階段(2006-2010年)、適度調整階段(2011-2013年)、穩(wěn)步提升階段(2014-2017年)和2017年以后優(yōu)質發(fā)展階段四個政策變遷的“均衡期”。

(二)民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程

根據“間斷-均衡”理論分析框架，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷呈現出不同階段，并且在不同歷史時期體現出了“間斷-均衡”理論分析框架的作用機制，政策形象在正負反饋機制的作用中發(fā)生改變，促成政策發(fā)生變遷。

1.逐步覆蓋階段(2006-2010年)

正反饋機制作用發(fā)揮，政策形象發(fā)生轉變。21世紀伊始，我國實現了“三步走”戰(zhàn)略目標中的“國民生產總值再翻一番，達到小康水平”。隨著經濟的不斷發(fā)展，各民族地區(qū)人民生活水平和質量顯著提升，對“精神生活”和個人發(fā)展意愿的追求日漸增強，體現在基本公共教育上便是需求側逐漸豐富化與多樣化，這些因素的疊加促成了政策關注各民族地區(qū)對基本公共教育需求的普遍呼聲。2005年，中央出臺《關于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的決定》，這是指導新世紀新階段民族工作的綱領性文件，對日后開展民族地區(qū)教育、加快發(fā)展民族教育、提高民族地區(qū)人口素質等方面作出了具體部署。

此后，在《興邊富民行動“十一五”規(guī)劃》和《少數民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》這兩個國家級專項規(guī)劃中，均表明了要加大對民族地區(qū)基本公共教育相關領域的扶持力度，并且在其他各項大政方針中，也體現出要加大對民族地區(qū)基本公共教育發(fā)展的支持力度和堅定決心。這些大政方針的出臺和執(zhí)行發(fā)揮了正反饋機制的作用，為樹立“逐步覆蓋各個地區(qū)和階段的基本公共教育服務體系”的政策形象發(fā)揮了積極作用。

與此同時，各民族地區(qū)充分發(fā)揮負反饋機制的作用，注重對各地區(qū)、各人群、各級各類基本公共教育服務體系的建設與覆蓋，強化了這一時期的政策形象。如廣西以“富民興桂”為目標，注重促進各級各類教育協(xié)調發(fā)展；內蒙古對人口較少民族給予發(fā)展基本公共教育的一系列優(yōu)惠和支持；寧夏采取一系列措施推進實施“百所回民中小學標準化建設工程”，保障當地人民群眾接受基本公共教育的權利；西藏強調“辦好內地西藏班(校)”，為藏族同胞提供多樣化的教育機會；新疆則提出“南疆四地、州的首府城市參照內地高中班和區(qū)內初中班的辦學模式”，為促進新疆地區(qū)基本公共教育發(fā)展作出了一系列部署。

2.適度調整階段(2011-2013年)

經過上一階段的政策變遷使得民族地區(qū)基本公共教育得以逐步覆蓋，但是在教育等基本公共服務領域，仍然存在關系群眾切身利益的問題較多、部分群眾生活比較困難等問題[22]，這些緊迫的現實狀況發(fā)揮了正反饋機制的作用。并且國家《基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》強調，基本公共教育服務體系需要系統(tǒng)規(guī)劃和整體推進，使得上一時期的政策形象轉變?yōu)椤斑m度調整基本公共教育政策以解決上述現實問題”。同時在《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》中，還特別關注了民族地區(qū)人口較少民族的教育發(fā)展問題，從發(fā)展基本公共教育的不同維度給予了支持。因此，這一政策的出臺在民族地區(qū)發(fā)揮了正反饋機制的作用，使得“適度調整”這一政策形象得以樹立。此后陸續(xù)出臺的一些相關基本公共教育的政策文件，多次提出要大力支持民族地區(qū)基本公共教育發(fā)展，促使政策關注各民族地區(qū)基本公共教育的切實問題，發(fā)揮了負反饋機制的作用，進一步強化這一時期的政策形象。

各民族地區(qū)在中央政策綱領性文件指引下，出臺的一些政策舉措也發(fā)揮了負反饋機制的作用。廣西指出“基本公共教育服務要向農村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和少數民族人口占30%以上地區(qū)傾斜”，通過調整資源配置平衡全區(qū)基本公共教育發(fā)展；內蒙古則采取推進農村牧區(qū)基礎教育、職業(yè)教育和成人教育的“三教統(tǒng)籌”模式，實現農村牧區(qū)教育體系和其他地區(qū)的平衡發(fā)展；寧夏為使教育更好地服務于全區(qū)經濟社會發(fā)展全局，提出了寧夏中南部地區(qū)教育移民方案，注重教育對全區(qū)發(fā)展的平衡與促進作用；西藏旨在建立和完善有中國特色、西藏特點的社會主義現代教育體系，實現基本公共教育同地區(qū)特色實際的協(xié)同發(fā)展；新疆從政治站位的高度，注重發(fā)揮基本公共教育服務的跨域式發(fā)展和長治久安能力提高，對基本公共教育服務進行了相應調整。

3. 穩(wěn)步提升階段(2014-2017年)

十八屆三中全會召開后，“以民生為切入點，以公平可及、群眾滿意、優(yōu)質均衡”為政策總目標的情況開始發(fā)生轉變。如在2014年召開的中央民族工作會議上，重點強調了教育事關民族地區(qū)的民生和發(fā)展。

這一系列重要會議和重要講話發(fā)揮了正反饋機制的作用，使得政策形象轉變?yōu)椤胺€(wěn)步提升基本公共教育各個方面”。此后出臺的相關政策聚焦于基本公共教育的穩(wěn)步提升方面，尤其注重補齊民族地區(qū)基本公共教育中存在的短板與不足。諸如，《關于加快發(fā)展民族教育的決定》《關于加快中西部教育發(fā)展的指導意見》《“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》等政策，加大了對民族地區(qū)基本公共教育的支持力度，體現了負反饋機制的作用，強化了這一時期“穩(wěn)步提升”的政策形象。

各民族地區(qū)基本公共教育政策在“穩(wěn)步提升”的政策形象中，開始注重教育同其他政策領域的協(xié)同，穩(wěn)步提升基本公共教育在這些領域的作用。如廣西提出要將民族特色、民族文化同基本公共教育相結合，發(fā)揮教育同文化領域的聯(lián)動互促；內蒙古提出統(tǒng)籌各項教育工程向民族教育傾斜，把民族團結教育作為常態(tài)化機制繼續(xù)完善；寧夏抓住“一帶一路”倡議的發(fā)展機遇，積極開展與教育相關的合作和行動；西藏在中央第六次西藏工作座談會帶來的一系列優(yōu)惠政策下，更加重視教育在穩(wěn)藏、治藏、興藏和建藏中的重要作用；新疆面臨兩個“三期疊加”嚴峻時期，強調基本公共教育依然要為實現社會穩(wěn)定和長治久安的總目標服務。

4. 優(yōu)質發(fā)展階段(2018-至今)

進入新時代，我國社會的主要矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，我國正處于百年未有之大變局的時代浪潮中。一方面，各族人民群眾基本公共教育需求側的要求更高、更多樣、更精準，供給側需要提供更為優(yōu)質的服務；另一方面，面對錯綜復雜的國際和國內形勢，教育在維護國家團結統(tǒng)一，促進個人發(fā)展、國家發(fā)展和民族崛起等多個層面發(fā)揮的重要作用愈加顯現。這些因素的多重疊加體現了正反饋機制的作用，使得政策形象轉變?yōu)椤白⒅馗哔|量的優(yōu)質發(fā)展”。習近平同志在2018年全國教育大會上強調，“辦好人民滿意的教育”[23]。由此，各民族地區(qū)出臺的相關政策在發(fā)展各級各類教育的同時，也更加注重培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人，將基本公共教育拓展到注重人方方面面的提升上，發(fā)揮了正反饋機制的作用，進一步樹立了“優(yōu)質發(fā)展”的政策形象。

各民族地區(qū)在“優(yōu)質發(fā)展”政策指引中相繼出臺一系列政策舉措，發(fā)揮了負反饋機制的作用，強化了這一時期的政策形象。廣西實施“教育提升八大工程”，推出“十百千萬”建設計劃，多方推進、多維提升基本公共教育發(fā)展質量；內蒙古抓實抓牢農村牧區(qū)基本公共教育短板，從各個方面優(yōu)化基本公共教育資源配置，在整體性視角下提升本民族地區(qū)基本公共教育發(fā)展的優(yōu)質化水平；寧夏注重發(fā)揮首府銀川市的帶頭作用，推動與南部山區(qū)縣(區(qū))在基本公共教育方面的協(xié)同，通過“以優(yōu)帶弱”的牽引作用為區(qū)內其他縣(區(qū))提供較為平衡優(yōu)質的基本公共教育服務；西藏始終堅持黨的教育方針，跟黨走擁護黨，加快構建高質量教育體系；新疆進一步優(yōu)化發(fā)展邊境團場教育事業(yè)，提升基本公共教育水平和質量，以此筑牢祖國邊疆的安全屏障。

四、民族地區(qū)基本公共教育政策的變遷邏輯

(一)政策變遷的邏輯特征

1.政策變遷的“間斷-均衡”與延續(xù)性并存

縱觀整個民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程，發(fā)現“間斷-均衡”特征明顯，但每個政策變遷階段之間在不同維度上又具有延續(xù)性。從政策變遷經歷的四個階段，即逐步覆蓋階段(2006-2010年)、適度調整階段(2011-2013年)、穩(wěn)步提升階段(2014-2017年)和2017年以后的優(yōu)質發(fā)展階段可以看出，下一個政策變遷階段是在上一個階段基礎上不斷延續(xù)與提升的。在一個時期的基本公共教育政策總目標實現后，由驅動政策變遷的動因促使新的政策形象樹立，正反饋機制發(fā)揮強化作用，政策目標發(fā)生改變，政策變遷進入下一時期。國家和各民族地區(qū)出臺一系列政策舉措發(fā)揮負反饋機制，強化了這一時期的政策均衡。驅動因素隨著時代發(fā)展發(fā)生變化，新的政策“間斷點”出現，打破了原有的政策均衡時期，以此往復構成一個循環(huán)的“間斷-均衡”政策變遷過程。

在“間斷-均衡”的作用機制中，民族地區(qū)基本公共教育政策歷經四個階段的政策變遷，體現出政策變遷的“間斷性”，每個階段政策總目標的延續(xù)性和發(fā)展內容逐漸完善，均體現了政策變遷下一個階段對上一個階段的延續(xù)和提升。因此，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷體現了在“間斷-均衡”與延續(xù)性并存共同作用下的邏輯特征，即政策變遷往往是“間斷-均衡”中呈現出螺旋上升的變化形態(tài)。

2.地方政策同中央政策耦合協(xié)同

民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的“間斷-均衡”同中央層面在多個維度呈現出耦合協(xié)同，但在具體的政策規(guī)劃和實施中又注重結合地方實際?？梢哉f，中央與地方的政策體系呈現出自上而下的“層級性”及“推進—響應”等顯著特征[24]。這就使得民族地區(qū)在耦合協(xié)同中央層面政策的同時，能夠根據本地方的實際情況出臺具有地方特色和創(chuàng)新性的基本公共教育政策。

中央層面的基本公共教育政策具有宏觀性，是對全國范圍內基本公共教育發(fā)展的謀篇布局和合理規(guī)劃，尤其針對民族地區(qū)實際情況在不同時期的政策指導、戰(zhàn)略規(guī)劃、座談會議等起到了很好的導向作用，并且從國家宏觀站位上對基本公共教育較為落后的新疆、西藏等民族地區(qū)，相繼出臺的對口支援、財政支持、特殊優(yōu)惠等政策也發(fā)揮了推動作用。另外，在民族區(qū)域自治制度下，民族地區(qū)在不少治理領域具有自治權，并且根據《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，民族自治地方的自治機關在教育等領域享有自治權。因此，民族地區(qū)層面的基本公共教育政策是以中央層面出臺的政策為目標導向，在中央政策與地方實際的結合中既耦合協(xié)同，又兼顧地方特殊需求。

3.驅動政策變遷的動因存在強度差異

從民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程中可以發(fā)現，導致民族地區(qū)公共政策變遷動因與“間斷-均衡”理論分析框架提出的動因有所不同并存在強度差異。盡管在變遷歷程中有來自內部和外部的動因促使政策形象發(fā)生改變，諸如經濟發(fā)展水平、公眾需求、重大事件、重要會議等多種動因作用，但民族地區(qū)基本公共教育政策主要是遵循中央相關大政方針指引，并在民族區(qū)域自治制度中結合本地實際制定、出臺和執(zhí)行相關政策。因此，在黨中央審時度勢的準確判斷和科學領導下，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷主要遵循“注意力驅動的政策選擇”，黨中央決策者的注意力轉移發(fā)揮了很大作用。

決策者面對復雜的政策環(huán)境往往難以時刻保持決策的理性，有限理性使得決策者并不能對每個政策問題分配均等的注意力，受到來自許多方面信息的影響，決策者對政策問題的關注形成了“擁擠效應”[25]。具體體現在，每個政策“間斷點”的重要會議、綱領性文件等往往傳達了決策者的注意力關注，并且每個時期的注意力分配存在差異。中國共產黨堅持以人民為中心，立黨為公，執(zhí)政為民，黨的領導切實體現在表達中國人民共同利益的價值觀念、路線、政策等方面[26]，這使得黨和國家領導人對某一政策議題的注意力轉移與分配，往往能驅動某一政策議題發(fā)生變化[27]，并且政策總目標在變遷歷程中也呈現出循序漸進的規(guī)律。

(二)民族地區(qū)情景中“間斷-均衡”理論的修繕

“間斷—均衡”理論源起于西方制度環(huán)境，雖然在我國多個公共政策領域以及民族地區(qū)基本公共教育政策變遷中得到了驗證，但是在具體運用中與民族地區(qū)情景仍然存在一定的差異性。一是“間斷-均衡”理論分析框架認為，政策形象在政治宏觀系統(tǒng)和政治子系統(tǒng)中的不同政治議定場所被討論，導致了政策變遷的長期均衡和短暫間斷，而我國政治子系統(tǒng)和政治宏觀系統(tǒng)并不能清晰地劃分。二是正負反饋機制發(fā)揮作用的初衷不同，以共識和協(xié)商為特征的政策決策模式，不同于西方多黨派之間為爭奪各自政治利益而產生的競爭[28]，這使得民族地區(qū)公共政策變遷中正負反饋機制的發(fā)揮將以人民為中心并以人民的利益為出發(fā)點和落腳點。三是政策變遷動因所發(fā)揮的強度有差異。民族地區(qū)公共政策變遷動因主要是注意力驅動的政策選擇，中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，在國家主要政策方面擁有關鍵權力，代表中國最廣大人民的根本利益，關注人民群眾的基本需求，因此對民族地區(qū)基本公共教育問題的注意力分配對相關政策變遷起到了重要的作用。

根據分析結果和以上差異，結合民族地區(qū)實際情況與中國公共政策、公共管理的相應特性，本文對“間斷-均衡”理論分析框架在民族地區(qū)情景中的運用進行了一定程度的修繕，如圖3所示。

圖3 民族地區(qū)情景下的“間斷-均衡”理論分析框架

從圖3可以看出，民族地區(qū)情景下的“間斷-均衡”理論分析框架與西方情景有所不同。從政策變遷的動因而言，“注意力驅動的政策選擇”使得決策者注意力較其他動因發(fā)揮出更加重要的作用，因而在注意力轉移中需要對政策形象進行重新樹立，并使政策形象在政策場域中反復被論證。在正負反饋機制的作用下，最終使得政策總目標在符合最廣大人民根本利益的情況下發(fā)生改變，此時政策變遷的“間斷點”出現，政策發(fā)生變遷。

從府際關系視角觀察民族地區(qū)基本公共教育政策變遷發(fā)現，首先是中央層面的政策總目標發(fā)生變化，然后驅動了民族地區(qū)層面的政策變遷，民族區(qū)域自治制度的存在為民族地區(qū)的政策變遷提供了更多的自主權，在具體的政策制定和實踐中凸顯出更多的地區(qū)特色。在經歷一段時間的政策均衡期后，民族地區(qū)基本公共教育政策隨著動態(tài)化的發(fā)展環(huán)境，又進入到下一個“間斷-均衡”的循環(huán)中去，呈現出動態(tài)化的政策變遷過程。

五、結論與討論

本文基于“間斷-均衡”理論分析框架，研究了我國民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程，遵循“何時變、如何變、為何變”這一研究脈絡揭示出民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的演進邏輯，并基于實踐分析對“間斷-均衡”解釋框架進行了適用于民族地區(qū)情景的修繕，這是日后在把握政策變遷規(guī)律的基礎上，完善民族地區(qū)公共政策的重要議題。

本研究為繼續(xù)完善民族地區(qū)公共政策提供了啟示。民族地區(qū)的發(fā)展歷來受到黨和國家的高度重視，在不同歷史時期均給予了大力支持。但是，由于地方政府在具體治理過程中，受到諸多因素限制，使得公共政策發(fā)展水平相對較低，在內容上與本地方實際結合得還不夠緊密和靈活。本文以基本公共教育政策變遷為例，發(fā)現民族地區(qū)公共政策變遷呈現出“間斷-均衡”的邏輯特點，政策形象在正負反饋機制的作用中得以強化或發(fā)生改變，并且政策變遷有著循序漸進、螺旋上升的演進規(guī)律。因此，在民族地區(qū)公共政策制定中，一方面需要回溯歷史，在“間斷-均衡”的政策變遷歷程中把握某項政策所在領域的演進階段和發(fā)展情況，以史為鑒延續(xù)事物的發(fā)展規(guī)律并進一步完善相應的政策；另一方面，在政策變遷中“預測”政策領域的發(fā)展方向，未雨綢繆、審時度勢，動態(tài)化、科學化和精準化地調整政策總目標。

本研究對優(yōu)化政策注意力配置也提供了啟示。注意力驅動的政策選擇反應了政策決策者對政策變遷的重要作用。民族地區(qū)公共政策的制定和完善主要以中央政策為藍本，在層級上受到中央層面的驅動，相關政策與中央層面耦合協(xié)同。黨中央決策者注意力轉變使得民族地區(qū)公共政策變遷在不同歷程內各有側重，配置的相應資源也有所差異。因此，民族地區(qū)需要優(yōu)化注意力配置，及時并深刻領悟黨中央出臺的大政方針和講話精神，把握注意力分配的規(guī)律，結合民族地區(qū)的實際情況，充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢，優(yōu)化民族地區(qū)相關政策的注意力配置，緊緊跟隨中央步伐抓住發(fā)展新機遇。

本研究還對進一步拓展“間斷-均衡”理論有一定的啟示。本文研究發(fā)現，民族地區(qū)情景下的“間斷-均衡”理論分析框架呈現出不同于西方情景的“間斷-均衡”，表明了該理論在不同制度環(huán)境中的適用性和可持續(xù)發(fā)展性。同時，本文基于分析過程中體現出的差異，對“間斷-均衡”理論分析框架在民族地區(qū)的運用進行了一定程度的修繕，這為進一步拓展該理論在不同制度環(huán)境和情形下的政策變遷研究提供了有益借鑒。

盡管本文在“理論+實踐”的邏輯原則上試圖揭開民族地區(qū)公共政策決策過程的“黑箱”，揭示公共政策變遷的演進邏輯，但公共政策變遷是一個漫長的歷史過程，紛繁復雜的影響因素仍然需要謹慎考慮與實踐驗證。比如政策變遷歷程中“間斷-均衡”理論分析框架中的命題、假設、變遷環(huán)節(jié)等是否可以從量化的維度展開研究，從而將多因素之間的關系加以量化；在不同制度環(huán)境中，小到民族地區(qū)政策變遷，大到其他制度環(huán)境的國家政策變遷，哪些變量發(fā)揮了政策驅動的關鍵作用；不成比例的信息處理是如何影響決策者注意力分配和轉移的，在民族區(qū)域自治制度下又有何種差異等，這些問題需要在日后的實踐中進行更加深入的分析。