中國行政審批制度事權(quán)改革模式評析

蔡小慎 董 峰 王淑君

[提要]行政審批制度改革是不斷解放思想，重塑政府與市場、社會關(guān)系，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，在20年銳意創(chuàng)新實踐中逐漸形成了獨(dú)特的中國模式和治國理政經(jīng)驗。本文基于系統(tǒng)整體視角，提出行政審批制度改革“規(guī)制-規(guī)范-認(rèn)知”三維制度環(huán)境的分析框架，通過對取消、下放和調(diào)整行政審批事權(quán)的數(shù)量變遷趨勢、高頻詞變化特征等進(jìn)行分析，將中國行政審批制度改革演化歷程劃分為以精簡事權(quán)為主的迅速推進(jìn)期、以規(guī)范事權(quán)為主的間斷過渡期、以事權(quán)類別調(diào)整為主的重心轉(zhuǎn)變期、以“放管服”結(jié)合為主的系統(tǒng)改革期四個階段，并根據(jù)三維制度環(huán)境分析框架闡釋其演化邏輯，發(fā)現(xiàn)中國行政審批制度事權(quán)改革模式具有政府職能轉(zhuǎn)變“一條主線”，權(quán)力格局重塑與治理效能提升“兩個統(tǒng)籌”，創(chuàng)新制度環(huán)境與深化改革雙向互動的特征，為進(jìn)一步優(yōu)化中國行政審批制度事權(quán)改革模式，推動治國理政提供有益借鑒。

行政審批是政府治理社會的重要手段，行政審批制度改革模式影響著治道變革，是促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)實現(xiàn)的重要途徑。2001年以《關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》為標(biāo)志，中國開啟了為期20年的行政審批制度銳意創(chuàng)新實踐，形成了以事權(quán)為核心的行政審批制度改革方案與先進(jìn)經(jīng)驗。黨的十八大以來，中國高度重視轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)開展放松規(guī)制、激發(fā)市場活力的制度調(diào)整，而行政審批制度改革作為突破口，已成為全面解放思想、深化改革的焦點(diǎn)與重點(diǎn)；黨的十九大以來強(qiáng)調(diào)“深化行政審批制度改革”，充分發(fā)揮我國制度優(yōu)勢以持續(xù)推進(jìn)國家治理效能提升，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)中“加快轉(zhuǎn)變政府職能”仍然為改革的主要任務(wù)。因此梳理20年來中國行政審批制度改革的演進(jìn)脈絡(luò)，厘清不同制度環(huán)境下的演化規(guī)律及邏輯，總結(jié)中國行政審批制度事權(quán)改革模式特征，并將其固化為可辨識、可條理化的經(jīng)驗，對新時代協(xié)同推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，對“十四五”規(guī)劃中“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮”的目標(biāo)實現(xiàn)具有重要意義。

目前學(xué)界關(guān)于中國行政審批制度改革多集中于制度創(chuàng)新、改革績效、優(yōu)化路徑、應(yīng)用案例和行政審批局模式的研究。[1-2]有關(guān)行政審批制度改革模式的探究尚不多見，學(xué)者們聚焦改革演化階段和特征分析，主要體現(xiàn)在三個方面：第一，梳理行政審批制度簡政放權(quán)變遷歷程和演化特征，總結(jié)“放管服”經(jīng)驗。潘小娟提出2001年開始以簡政放權(quán)為主要內(nèi)容的改革，2013年以來轉(zhuǎn)入以“放管服”為主要內(nèi)容的新階段，其改革內(nèi)容呈現(xiàn)漸層遞進(jìn)、不斷拓展的特征。[3]劉永林以教育行政審批權(quán)的下放為例，分析了起步探索(1958-1981)、逐步推進(jìn)(1982-2000)、全面推進(jìn)(2001-2012)和深入推進(jìn)(2013至今)四個階段，認(rèn)為其受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境影響、反映教育發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)自上而下方式、回應(yīng)社會發(fā)展訴求的重要邏輯。[4]第二，對行政審批制度改革的制度環(huán)境進(jìn)行剖析和透視。學(xué)者們主要將影響行政審批制度改革的環(huán)境分為內(nèi)部與外部環(huán)境。其中決策者、執(zhí)行者、受規(guī)制者之間的內(nèi)在關(guān)系與利益沖突，[5]決策者進(jìn)行制度供給的能力和意愿，[6]新制度的潛在收益[7]等，是誘發(fā)行政審批制度改革的內(nèi)部因素；而經(jīng)濟(jì)、政治、法律、意識形態(tài)和技術(shù)環(huán)境等共同形成外部環(huán)境。[5]第三，基于統(tǒng)計與政策文本分析方法研究行政審批改革效率和優(yōu)化路徑。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)改革存在如“走形式”和“走回頭路”的效率陷阱風(fēng)險，[8]政府職能縮減但職能轉(zhuǎn)變不到位、政府職能結(jié)構(gòu)重經(jīng)濟(jì)輕社會明顯、因重事項范圍調(diào)整導(dǎo)致改革空間范圍小[9]等問題，進(jìn)而提出“放管服”一體化推進(jìn)[10]、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境、推動行政審批制度化和法治化建設(shè)[11]等優(yōu)化路徑。中國行政審批制度改革是以轉(zhuǎn)變職能為主的行政體制改革的著力點(diǎn)，因此以往研究就必然涉及這一復(fù)雜系統(tǒng)工程的制度環(huán)境、權(quán)責(zé)劃分、機(jī)構(gòu)調(diào)整和運(yùn)行效率等方面。由于歷次改革都以大規(guī)模下放事權(quán)牽動行政系統(tǒng)的變革，因此本文以行政審批事權(quán)為核心線索，建構(gòu)三維制度環(huán)境理論分析框架，總結(jié)中國行政審批制度改革20年不斷探索創(chuàng)新的經(jīng)驗，探尋行政審批事權(quán)要素更迭與制度環(huán)境變化、權(quán)力格局與治理效能之間的相互關(guān)系，以期在政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的整體性改革基礎(chǔ)上，發(fā)掘中國行政審批制度改革的要素特征，進(jìn)而提升改革的系統(tǒng)性和有效性。

一、中國行政審批制度事權(quán)改革的三維制度環(huán)境

中國行政審批制度改革是一項長期的、復(fù)雜的、艱巨的系統(tǒng)工程，其系統(tǒng)演化與制度環(huán)境存在相互作用，并對權(quán)力格局和治理效能產(chǎn)生深刻影響，需要從行政系統(tǒng)整體視角進(jìn)行回顧與深度探析。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度是對外部環(huán)境引起的刺激發(fā)生反應(yīng)時的方式，因此其隨著環(huán)境而變化，[12]制度會因環(huán)境改變作出調(diào)整而邁向新的制度均衡。Tatiana Kosotva提出了國家層面描繪組織外部環(huán)境的綜合框架(Country Institutional Profile)，將國家制度環(huán)境分為規(guī)制、規(guī)范和認(rèn)知維度，[13]行政審批制度作為上層建筑會因為三維制度環(huán)境的時序差異而具有不同的內(nèi)容重心和特征。本文在此基礎(chǔ)上提出中國行政審批制度事權(quán)改革演化理論分析框架，具體見圖1。

圖1 中國行政審批制度事權(quán)改革演化理論分析框架

(一)規(guī)制維度：規(guī)范改革方向與行為

規(guī)制維度是指特定區(qū)域環(huán)境中，規(guī)范、限定改革行為選擇的集合，包括法律法規(guī)、政策文件等。規(guī)制維度環(huán)境界定了行政審批制度改革的基本范圍和方向，影響并制約著改革成本。完善的法律法規(guī)和政策體系能夠使行政審批制度改革方向明確和有章可循，既可以促使改革的順利推進(jìn)，又能夠?qū)⒏母锍晒苑煞ㄒ?guī)的形式加以固化；此外，行政審批制度改革創(chuàng)新舉措往往需要突破固有的制度框架，如果法律法規(guī)和政策滯后，則增加阻礙與困難，出現(xiàn)缺乏依據(jù)、隨意性大、不規(guī)范等問題，陷入行政審批事權(quán)調(diào)整“下放—上收—再下放—再上收”循環(huán)往復(fù)的怪圈。

(二)規(guī)范維度：激活改革動力與活力

規(guī)范維度是指有關(guān)行政審批制度改革的社會規(guī)范、價值觀、信念等，屬于非正式制度的范疇，是一種基于共識形成的行為規(guī)則遵從，表現(xiàn)為對改革的社會文化氛圍與價值認(rèn)同程度、對成果的期望值，以及大眾媒體積極正面宣傳的輿論氛圍等。[14]行政審批制度改革要取得明顯成效，不斷優(yōu)化和深化，還應(yīng)在規(guī)制維度確保方向的基礎(chǔ)上，以非正式的社會規(guī)范激發(fā)內(nèi)生性的改革動力。首先，規(guī)范維度通過公眾認(rèn)可支持、期望提高、媒體鼓勵宣傳等方式，形成全社會自覺擁護(hù)、積極支持、扎實推動改革的社會文化環(huán)境與輿論氛圍，降低改革阻力。其次，規(guī)范維度能夠激活政府官員的主觀能動性，當(dāng)社會文化呈現(xiàn)對改革高度認(rèn)可和支持的狀態(tài)，可內(nèi)化為政府積極的態(tài)度和效能；當(dāng)社會文化不友好、價值認(rèn)同程度較低時，政府為避免承擔(dān)改革失敗的責(zé)任，會出現(xiàn)“不求有功，但求無過”的動機(jī)傾向，導(dǎo)致創(chuàng)新動力普遍不足，對改革形成掣肘之勢。最后，良好的社會規(guī)范提供了便捷有效的學(xué)習(xí)場域，媒體對改革經(jīng)驗、成果、教訓(xùn)的宣傳報道，政府部門間的信息交流共享，使政府官員更熟悉改革流程，有利于拓寬其改革視野和創(chuàng)新思維。

(三)認(rèn)知維度：提升改革能力與績效

認(rèn)知維度是指針對行政審批制度改革的社會共有認(rèn)知結(jié)構(gòu)與知識，影響著政府和群眾選擇、解釋改革信息的行為。一方面，社會公眾認(rèn)知和參與程度影響改革的深度和廣度。行政審批制度改革的有效開展必須積極聽取外部專家、企業(yè)、公眾的意見，如果社會總體認(rèn)知水平較高，凝聚明確的改革共識，就能促進(jìn)科學(xué)決策，形成創(chuàng)新性方案，對改革產(chǎn)生積極的推進(jìn)作用。此外，隨著民主法治意識提高，群眾能夠明確行政審批中自身享有的權(quán)利和義務(wù)，積極參與政府的改革決策，有效、主動表達(dá)利益訴求，提供廣泛、真實、科學(xué)的意見與建議，從而糾正政府主導(dǎo)改革可能存在的偏見，提高創(chuàng)新質(zhì)量，增強(qiáng)改革的社會認(rèn)可與支持度。另一方面，政府官員認(rèn)知水平、知識結(jié)構(gòu)以及創(chuàng)新能力影響改革的動因和績效。當(dāng)其知識積累豐厚、技能水平較高、有魄力和擔(dān)當(dāng)，就會更有效地收集、詮釋和利用各方面的信息，使改革設(shè)計、實施更為科學(xué)合理，并進(jìn)一步完善和細(xì)化政策目標(biāo)、工具及配套措施，降低改革的失誤成本；而在認(rèn)知不充分的情況下，政府官員對新事物的接受能力較弱，為了減少決策偏差，往往踟躕不前，新制度變遷過程中也存在觀望、慢執(zhí)行或政策執(zhí)行不作為的現(xiàn)象，延緩或阻礙行政審批制度改革預(yù)期效果實現(xiàn)。

二、中國行政審批制度事權(quán)改革的演化邏輯

中國行政審批制度改革是一個連續(xù)的、相互銜接又不斷深化的過程。因此，歷經(jīng)20年的改革不是一攬子的理性制度設(shè)計，而是在實踐過程中回應(yīng)制度環(huán)境，調(diào)整政策目標(biāo)和政策工具的漸進(jìn)過程，不斷轉(zhuǎn)化生成的治理效能實則是制度效應(yīng)與政策效應(yīng)相結(jié)合的結(jié)果。[15]2001年以來國務(wù)院歷次行政審批制度改革政策文件共計25個①(如表1所示)，從政策文本可以看出，行政審批制度改革并不是從總體制度設(shè)計開始，分步驟實施體制機(jī)制創(chuàng)新的演化邏輯；而是通過分批取消、下放和調(diào)整行政審批事權(quán)項目，經(jīng)由事項職能的轉(zhuǎn)變和下放，逐漸推進(jìn)政府與市場、政府與社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的重構(gòu)，從而漸進(jìn)性實現(xiàn)簡政放權(quán)的演化過程。

表1 國務(wù)院歷次改革下發(fā)關(guān)于調(diào)整行政審批項目的文件

通過對政策文件中行政審批制度改革事權(quán)數(shù)量變化的統(tǒng)計分析，結(jié)合事權(quán)數(shù)量變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)和歷史背景，將中國行政審批制度改革劃分為四個階段，具體見圖2。第一階段是2001-2004年，行政審批制度改革正式啟動，事權(quán)調(diào)整數(shù)量迅速增長，且維持在較高水平，年均數(shù)量超過400項；第二階段是2005-2011年，事權(quán)改革數(shù)量大幅下降，年均約53項，且呈現(xiàn)反復(fù)波動狀態(tài)；第三階段是2012-2015年，年均事權(quán)改革數(shù)量為358項左右，總體呈現(xiàn)回升趨勢；第四階段是2016年至今，行政審批制度改革漸入深水區(qū)，事權(quán)改革數(shù)量逐漸回落，呈現(xiàn)平穩(wěn)狀態(tài)，年均改革數(shù)量約78項。

圖2 行政審批制度改革事權(quán)調(diào)整總數(shù)變化圖

為進(jìn)一步探討中國行政審批制度事權(quán)改革的內(nèi)在邏輯，本研究以時間為刻度，以演化階段為位序，運(yùn)用R語言提取四個階段政策文本中TOP15的高頻詞(具體見表2)，對取消、下放、調(diào)整的事權(quán)內(nèi)容進(jìn)行文本分析，比較改革的歷時性特征差異，探究各階段三維制度環(huán)境對改革進(jìn)程和內(nèi)容的影響機(jī)理。

表2 行政審批制度改革事權(quán)文本高頻詞統(tǒng)計表

(一)以精簡事權(quán)為主的迅速推進(jìn)期(2001-2004)

2001年中國正式成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在全國范圍內(nèi)開展行政審批制度改革，通過大量縮減原有的行政審批事權(quán)，快速推進(jìn)改革創(chuàng)新。根據(jù)“資格、生產(chǎn)許可證、證券、經(jīng)營”等高頻詞可知，這一階段聚焦于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)徟聶?quán)的取消與調(diào)整，著力建立能夠促進(jìn)公平競爭的市場機(jī)制、提高行政審批效率；“建設(shè)部”一詞則顯示出改革重心向工程建設(shè)項目審批調(diào)整傾斜。

這一時期的制度環(huán)境背景下呈現(xiàn)以事權(quán)精簡為主的改革特點(diǎn)：首先，政策文件推動為主的規(guī)制環(huán)境。這一時期改革依據(jù)相關(guān)“管理辦法、暫行規(guī)定、暫行辦法、實施細(xì)則”等進(jìn)行，但缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定。雖然政策推動式改革在初期能夠加快改革進(jìn)程，但也使其充滿了隨機(jī)性和不確定性，導(dǎo)致該階段行政審批改革事權(quán)數(shù)量逐年減少。其次，經(jīng)濟(jì)全球化背景下的規(guī)范環(huán)境。這一時期中國迫切需要積極主動應(yīng)對“入世”的變化、經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，必須對行政審批權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和有力監(jiān)督，社會認(rèn)可程度和媒體宣傳力度較大，有效推進(jìn)了改革進(jìn)程。再次，社會參與意識培育的認(rèn)知環(huán)境。2001年社區(qū)建設(shè)被列入國家“十五”計劃發(fā)展綱要并在全國范圍內(nèi)展開，客觀上培育了社會的自主意識和力量，公民參與的積極性明顯增強(qiáng)，拓寬了改革的知識基礎(chǔ)范圍；然而，改革初期政府的專業(yè)知識和技能相對不足，所發(fā)揮的實質(zhì)性推動作用較小。

(二)以規(guī)范事權(quán)為主的間斷過渡期(2005-2011)

2004年中國開始實施《行政許可法》，行政審批制度改革步入規(guī)范化和法制化道路。這一時期TOP5高頻詞中含有“實施細(xì)則、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、管理條例”3個與法律規(guī)范相關(guān)的詞，其出現(xiàn)頻次分別為120、71、70?？梢?，這一階段主要以法律法規(guī)推動改革，鞏固和強(qiáng)化改革成果；同時，“中外合作經(jīng)營企業(yè)法、外商投資、商務(wù)、外資企業(yè)、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)、外國”等高頻詞則顯示出行政審批制度改革仍然以經(jīng)濟(jì)類事權(quán)的取消、下放和調(diào)整為主，尤其關(guān)注外商投資企業(yè)審批事權(quán)，注重外資審批制度設(shè)立的科學(xué)性、規(guī)范化及審批效率的提高，著力創(chuàng)造更加公平開放的投資環(huán)境，全面提高利用外資工作水平。

這一時期的制度環(huán)境背景下呈現(xiàn)以規(guī)范事權(quán)為主的改革特點(diǎn)：首先，法律法規(guī)引領(lǐng)的規(guī)制環(huán)境。這一時期《行政許可法》《公司法》《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》等一系列法律法規(guī)相繼出臺和實施，事權(quán)調(diào)整必須按照法律規(guī)定進(jìn)行合法性審查，大幅縮減依法無據(jù)的事權(quán)，對行政許可的實施也進(jìn)行了全方位規(guī)范，改革逐步在法制框架內(nèi)運(yùn)行。其次，路徑依賴主導(dǎo)的規(guī)范環(huán)境。由于政府部門習(xí)慣于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的管制規(guī)范，致使改革過程中出現(xiàn)形式放權(quán)、避重就輕等現(xiàn)象，事權(quán)取消、下放、調(diào)整的數(shù)量不升反降，改革停滯不前甚至走回頭路，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，成為牽制力量。最后，服務(wù)型政府目標(biāo)驅(qū)動與改革意識不足并存的認(rèn)知環(huán)境。黨的十六屆六中全會明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，“服務(wù)型政府”越來越成為政府部門共同的改革目標(biāo)和發(fā)展方向，政府人員服務(wù)便民意識逐步增強(qiáng)，成為改革的內(nèi)在驅(qū)動力。然而，改革涉及利益格局調(diào)整，政府各部門還未形成依法行政、改革自覺的意識，導(dǎo)致審核論證、協(xié)調(diào)溝通過程遇到較大困難，也使這一階段事權(quán)改革數(shù)量出現(xiàn)間斷波折的趨勢。

(三)以事權(quán)類別調(diào)整為主的重心轉(zhuǎn)變期(2012-2015)

黨的十八大以來，隨著制度環(huán)境的巨大變化，行政審批制度改革進(jìn)入了廣泛而深入的新階段，涉及的文件數(shù)量不斷增加，改革的決心和力度逐步提升。由此，事權(quán)取消、下放、調(diào)整總數(shù)迅速回升。通過高頻詞分析可知：一方面是對行政審批中介“服務(wù)”開展大規(guī)模清理，細(xì)化服務(wù)事項、簡化服務(wù)流程、提高服務(wù)水平，保障行政審批質(zhì)量和效率。另一方面是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改革重心由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)入社會領(lǐng)域，“國土資源部、農(nóng)業(yè)部”作為高頻詞出現(xiàn)的頻次分別為138、122。經(jīng)由原文件的回溯分析可知，改革事權(quán)具體包括地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃審核，以及在漁業(yè)部門管理的國家級自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)開展參觀旅游活動審批等，集中于涉及社會安全、環(huán)境保護(hù)和具有外部性的行為活動。

這一時期的制度環(huán)境背景下呈現(xiàn)以事權(quán)類別調(diào)整為主的改革特點(diǎn)：首先，依法治國戰(zhàn)略下的規(guī)制環(huán)境。黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)依法治國的基本方略，政府開始以法治建設(shè)完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，確保權(quán)力在法律賦予的職責(zé)和權(quán)限內(nèi)行使，加深改革的制度化、規(guī)范化程度。其次，政府職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)的規(guī)范環(huán)境。這一時期隨著安全生產(chǎn)事件、環(huán)境惡化以及市場秩序混亂等公共安全和健康的問題愈演愈烈，通過事項職能轉(zhuǎn)變，中國行政審批制度由經(jīng)濟(jì)性規(guī)制改革逐步向社會性規(guī)制改革過渡，獲得具有利益訴求最大公約數(shù)的社會群體支持和擁護(hù)。最后，重經(jīng)濟(jì)輕社會的認(rèn)知環(huán)境。由于長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下堅持效率為先的原則影響，改革重經(jīng)濟(jì)輕社會的發(fā)展模式還沒有得到根本扭轉(zhuǎn)；政府機(jī)關(guān)和工作人員的認(rèn)識存在片面性，過于注重經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展，忽視社會建設(shè)。因此，盡管這一階段的高頻詞顯示出改革重心有所轉(zhuǎn)變，但經(jīng)濟(jì)類的高頻詞仍然占據(jù)主要地位，事權(quán)類別調(diào)整尚未到位。

(四)以“放管服”結(jié)合為主的系統(tǒng)改革期(2016-至今)

2016年是中國推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅之年，中國處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)換增長動力的關(guān)鍵時期。行政審批制度改革不局限于以往的增減審批事權(quán)，而是注重經(jīng)濟(jì)社會資源配置方式和利益分配關(guān)系的調(diào)整優(yōu)化。這一階段改革主要圍繞著“放管服”三個重點(diǎn)：首先，簡政放權(quán)，以權(quán)力清單、負(fù)面清單形式最大限度取消行政許可事項，將大量事項調(diào)整為“備案”制，其中重點(diǎn)調(diào)整交通運(yùn)輸、船舶建設(shè)項目等審批事項，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施支撐和民生保障能力。其次，強(qiáng)化監(jiān)管，“監(jiān)管”一詞以354頻次高居榜首，政府通過干預(yù)彌補(bǔ)市場缺陷，以多元創(chuàng)新形式實施市場“事中、事后”監(jiān)管與權(quán)益保護(hù)，如強(qiáng)化“信用”監(jiān)管，促進(jìn)信用“信息”的歸集、管理、共享和應(yīng)用，對“違法”“違規(guī)行為”進(jìn)行處罰等，營造公平競爭、破除壟斷、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境。最后，優(yōu)化服務(wù)，政府以改善民生為重點(diǎn)，按照公開透明、便民高效的要求，創(chuàng)新服務(wù)方式、明確服務(wù)“標(biāo)準(zhǔn)”、優(yōu)化服務(wù)流程，切實為企業(yè)和公民提供高效精準(zhǔn)的服務(wù)，使改革成果真正為人民共享。

這一時期的制度環(huán)境背景下呈現(xiàn)以“放管服”結(jié)合為主的改革特點(diǎn)：首先，系統(tǒng)性法律法規(guī)和政策體系保障的規(guī)制環(huán)境。這一階段國家陸續(xù)修訂《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》等，使職權(quán)法定原則有了更加具體清晰的規(guī)范內(nèi)涵；同時相繼出臺實施《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》《市場監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》等，促使改革重心從調(diào)整事前審批、規(guī)范市場主體活動資格向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、規(guī)范市場主體行為轉(zhuǎn)變。其次，“放管服”認(rèn)知與宣傳輿論帶動的規(guī)范環(huán)境。國務(wù)院自2015年連續(xù)七年召開全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議，由以往精簡、規(guī)范和調(diào)整事權(quán)等關(guān)注審批事項前端控制的改革轉(zhuǎn)向“放管服”綜合改革，獲得社會的普遍認(rèn)可與支持。另外，政府在長期改革實踐中積累了許多典型經(jīng)驗和創(chuàng)新成果，且部門間的協(xié)同交流機(jī)制不斷完善，互聯(lián)網(wǎng)、新媒體、自媒體等平臺宣傳推廣的內(nèi)容和形式更為豐富，政府推進(jìn)改革的積極性和主動性極大提升。最后，以信息公開為基礎(chǔ)的認(rèn)知環(huán)境。信息公開是公眾有效參與改革的基本條件和前提，2019年國家修訂《中華人民共和國政府信息公開條例》，依托以云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)，促使社會公眾對擬設(shè)行政審批的事實根據(jù)、預(yù)期成本和效益等情況更為了解，對改革的認(rèn)知更為客觀理性，人民群眾參與改革決策、維護(hù)自身權(quán)益的渠道全面暢通，有效推進(jìn)行政審批制度改革的整體優(yōu)化。

三、中國行政審批制度事權(quán)改革模式特征

中國行政審批制度改革中，政府職能、權(quán)力格局和治理效能是相互聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的整體系統(tǒng)，其中事項職能成為系統(tǒng)改革的基本要素和邏輯起點(diǎn)，決定了系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，并隨著要素與結(jié)構(gòu)間相互作用，最終實現(xiàn)系統(tǒng)功能即治理效能。此外，行政審批制度系統(tǒng)整體與外部環(huán)境不斷進(jìn)行資源交換，在互動過程中形成了環(huán)境變遷和事項職能要素雙向推動的動態(tài)演化模式。

(一)一條主線：政府職能轉(zhuǎn)變

中國行政審批制度歷經(jīng)精簡、規(guī)范、調(diào)整事權(quán)到“放管服”系統(tǒng)改革，其目的在于破除制約市場及其他資源配置機(jī)制作用發(fā)揮的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，建立有效市場、有為政府的新體制機(jī)制。因此，政府職能轉(zhuǎn)變是改革主線，政府管理經(jīng)濟(jì)社會所承擔(dān)的職責(zé)和所具備的功能發(fā)生改變，必然引起行政系統(tǒng)制度化關(guān)系模式的一系列改革。由各演化階段高頻詞反復(fù)出現(xiàn)“機(jī)構(gòu)”“機(jī)構(gòu)編制”“服務(wù)”等詞可知，行政審批制度改革并非簡單的權(quán)力瘦身，而是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變主線，涉及機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員配置和能力建設(shè)、工作流程和治理效果評估等的復(fù)雜工程，不能脫離系統(tǒng)的體制機(jī)制改革而“單兵突進(jìn)”。國務(wù)院取消和調(diào)整行政審批事權(quán)為主要形式的改革，將龐大的政府職能目標(biāo)分批次轉(zhuǎn)化為清晰的事權(quán)內(nèi)容，為從根本上轉(zhuǎn)變政府職能提供可量化、可操作的具體方案，從而有效實現(xiàn)了正確處理政府、市場、社會之間的關(guān)系，推進(jìn)政府職能從直接微觀管理向間接宏觀管理轉(zhuǎn)變的根本目的，通過事權(quán)要素的變革切實推進(jìn)了政府職能整體的優(yōu)化。

(二)兩個統(tǒng)籌：權(quán)力格局與治理效能

1.統(tǒng)籌縱橫權(quán)力格局的重構(gòu)

行政審批制度是通過行政審批權(quán)的設(shè)定、分配、使用而得到具體體現(xiàn)，圍繞行政審批權(quán)的配置改革形成了新的制度化關(guān)系模式。以事權(quán)為核心的中國行政審批制度改革通過權(quán)力在政府內(nèi)部與外部的重新配置，調(diào)整了不同主體間的權(quán)責(zé)分配關(guān)系，變更權(quán)力運(yùn)行秩序。首先，事權(quán)改革體現(xiàn)為縱向中央向地方下放事權(quán)。由演化邏輯分析可知，自《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》(國發(fā)〔2004〕16號)首次提出下放管理層級的行政審批項目目錄起，無論是迅速推進(jìn)期的事權(quán)大批量下放還是系統(tǒng)改革期的權(quán)力清單、負(fù)面清單，均呈現(xiàn)中央向地方放權(quán)的總體趨勢，由地方政府承擔(dān)更多的執(zhí)行性職責(zé)，中央政府則集中于決策和監(jiān)督，從原有自上而下單向命令與服從為主轉(zhuǎn)向雙向透明制約為主的權(quán)力運(yùn)作模式，實現(xiàn)中央權(quán)力的合理性削減及地方權(quán)力的實質(zhì)性增強(qiáng)。其次，事權(quán)改革體現(xiàn)為橫向部門之間事權(quán)合并與再分配。演化過程中“機(jī)構(gòu)”“機(jī)構(gòu)編制”等高頻詞顯示出以機(jī)構(gòu)改革為主要形式的橫向權(quán)力整合。20年來中國4次政府機(jī)構(gòu)改革對部門之間重復(fù)、多重交叉的審批事權(quán)予以歸并，并通過“三定”工作對大量削減審批事權(quán)后的職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備等進(jìn)行總體設(shè)計，理順部門間權(quán)責(zé)分配關(guān)系，推進(jìn)部門間橫向權(quán)力格局重構(gòu)。再次，事權(quán)改革體現(xiàn)為政府與外部組織橫向的權(quán)力配置格局重構(gòu)。“企業(yè)”一詞在演化的四個階段均處于高頻詞前兩位，可見政府持續(xù)、穩(wěn)步地向市場和社會讓渡部分權(quán)力，市場在資源配置中的決定性作用越來越凸顯；近期兩個階段“監(jiān)管”與“服務(wù)”成為主題熱點(diǎn)，社會力量在社會事務(wù)中的自治能力不斷提升，公民廣泛的基本權(quán)利和自由發(fā)展得以實現(xiàn)?？v橫權(quán)力格局的重構(gòu)過程顯示出中國行政審批制度改革是以具體事權(quán)要素創(chuàng)新引發(fā)行政系統(tǒng)整體的變化，呈現(xiàn)出由點(diǎn)到面、由局部到整體、由微觀到宏觀的漸進(jìn)式和精細(xì)化改革模式。

2.統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會治理的效能

中國行政審批制度以經(jīng)濟(jì)性事權(quán)改革向社會性事權(quán)改革遷移，雙重權(quán)力格局重塑，產(chǎn)生新的功能，即提升整體治理效能。第一，經(jīng)濟(jì)治理效能主要通過放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。例如，通過工程建設(shè)項目等逐個事項改革，簡化材料、優(yōu)化流程、壓縮時限，推動審批事權(quán)應(yīng)減盡減，將治理重心從提高準(zhǔn)入門檻轉(zhuǎn)向加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、精準(zhǔn)高效服務(wù)，從而優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力。中國營商環(huán)境世界排名已經(jīng)由2016年的84位提高至2020年的31位，躍升53位次，經(jīng)濟(jì)實力和綜合競爭力顯著增強(qiáng)，治理效能較為顯著。第二，社會治理效能主要通過規(guī)范社會性規(guī)制，優(yōu)化規(guī)制實施手段，準(zhǔn)確回應(yīng)公共利益訴求。由演化階段政策高頻詞可知，以備案制、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、精簡材料、集成服務(wù)等措施推動審批服務(wù)便企便民，以公開審批標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范審批行為、創(chuàng)新審批方式，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。第三，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)和社會治理效能，兼顧效率和公平。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制改革始終是改革的兩條主線，其中經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的目標(biāo)偏重效率，主要采取放松規(guī)制方式，激發(fā)和釋放市場發(fā)展活力和創(chuàng)造力；社會性規(guī)制更關(guān)注公共利益和社會公平正義，改革則強(qiáng)調(diào)規(guī)范和優(yōu)化規(guī)制對象、內(nèi)容、方式等，營造公平的社會與市場環(huán)境，促進(jìn)改革效率與公平的均衡統(tǒng)一。中國行政審批制度改革從經(jīng)濟(jì)性事權(quán)下放為主，到社會性事權(quán)規(guī)范，再到經(jīng)濟(jì)性和社會性并重的差異化階段改革特征，順應(yīng)了制度環(huán)境條件需求，實現(xiàn)了治理效能有序提升。

(三)三維創(chuàng)新：規(guī)制-規(guī)范-認(rèn)知

行政審批制度改革與系統(tǒng)外部三維制度環(huán)境之間存在雙向互動效應(yīng)。事權(quán)改革推動政府職能轉(zhuǎn)變、調(diào)整權(quán)力邊界和格局，并藉由治理效能提升對系統(tǒng)外部環(huán)境產(chǎn)生影響；在此基礎(chǔ)上，又得到制度環(huán)境的反饋和資源輸入，從而反作用于行政系統(tǒng)的演化。因此，規(guī)制-規(guī)范-認(rèn)知三維制度環(huán)境創(chuàng)新有利于推進(jìn)行政審批制度改革，反之改革也能夠通過系統(tǒng)整體創(chuàng)新引領(lǐng)三維制度環(huán)境優(yōu)化。第一，事權(quán)要素的動態(tài)調(diào)整推動規(guī)制體系完善。國務(wù)院分批下發(fā)的行政審批事權(quán)取消、下放或調(diào)整政策，全國人大常委會接續(xù)審議多部法律的修正案草案，將行之有效的事權(quán)革新上升為法律規(guī)定，使立法決策與改革決策相結(jié)合，形成健全的法律法規(guī)體系，以確保依法行政和推進(jìn)改革。既以規(guī)制環(huán)境保障改革在法制框架內(nèi)推行，又以改革創(chuàng)新推動規(guī)制環(huán)境優(yōu)化。第二，事權(quán)要素的政務(wù)服務(wù)優(yōu)化獲得了普遍的社會文化與價值認(rèn)同。隨著改革向縱深推進(jìn)，與群眾利益密切相關(guān)的事權(quán)改革逐步規(guī)范與執(zhí)行，企業(yè)和公眾辦事便利程度提高，社會認(rèn)可度和支持程度相應(yīng)提升；同時，行政審批制度改革模式逐步成熟，各地創(chuàng)新試點(diǎn)和典型經(jīng)驗紛紛涌現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)、新媒體、自媒體等平臺為政府部門提供了學(xué)習(xí)場域，政務(wù)創(chuàng)新的價值觀逐步建立，有利于激活改革動力，形成規(guī)范環(huán)境與行政審批制度改革的雙向互動關(guān)系。第三，事權(quán)要素的認(rèn)知和創(chuàng)新形成改革共識。思想來源于實踐，政府部門及其工作人員經(jīng)過長期反復(fù)的改革行為強(qiáng)化，逐步形成創(chuàng)新理念和行為自覺，對深化改革起到積極作用。此外，經(jīng)由媒體宣傳、信息公開共享，外部專家、企業(yè)、公眾對改革的認(rèn)知理解程度更為深刻和準(zhǔn)確；行政審批制度改革決策中公眾參與、專家論證、集體討論等程序逐漸規(guī)范，社會民主意識、參與意愿持續(xù)提升，凝聚成改革創(chuàng)新共識，切實增強(qiáng)全社會推進(jìn)改革的責(zé)任感使命感。

四、結(jié)論與展望

從上述分析中可以看出，歷經(jīng)20年的中國行政審批制度改革是在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不同階段的規(guī)制、規(guī)范和認(rèn)知三維制度環(huán)境下，由事項職能簡政放權(quán)增量分批、分步推動行政職能轉(zhuǎn)變實質(zhì)性突破，以事權(quán)為核心要素漸進(jìn)性地推動了行政職能系統(tǒng)創(chuàng)新。這一適合中國國情發(fā)展的行政審批事權(quán)改革模式，提升了整體治理效能，顯現(xiàn)出制度優(yōu)勢，也必將在未來行政審批制度改革中發(fā)揮重要的作用。然而，隨著三維制度環(huán)境的變遷，行政審批事權(quán)改革模式尚有待進(jìn)一步改進(jìn)：以經(jīng)濟(jì)性事權(quán)改革為主、社會性事權(quán)創(chuàng)新不足，以行政審批事權(quán)下放為主、事權(quán)承接責(zé)任和能力不足，以縱向事權(quán)下放為主、橫向部門協(xié)同不足，以事項職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹?、“放管服”整體性治理不足，等等。

新時代中國行政審批制度改革進(jìn)入攻堅區(qū)和深水區(qū)，中國行政審批制度事權(quán)改革模式要進(jìn)一步規(guī)范和創(chuàng)新，堅持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性推進(jìn)，把行政審批制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能。一是深刻認(rèn)識政府職能轉(zhuǎn)變的主線，完善中國特色社會主義治理體系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以民主、公平等為價值理念，將事權(quán)下放、規(guī)范與創(chuàng)新結(jié)合，與市場共力、與社會共治、與人民共享。二是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會治理效能，通過放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境，規(guī)范社會性規(guī)制方式改善服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)人民獲得感，同時兼顧效率與公平兩條主線，引領(lǐng)改革落實落地。三是推進(jìn)權(quán)力與責(zé)任格局雙重構(gòu)，堅持以人民為中心，以事權(quán)為核心推進(jìn)縱橫權(quán)力格局重塑，使機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)、權(quán)責(zé)協(xié)同、職能優(yōu)化，各部門履職到位、流程通暢；加強(qiáng)簡政放權(quán)的精準(zhǔn)度和針對性，通過創(chuàng)新制定“三定”工作模式，推進(jìn)崗位職責(zé)清晰、職責(zé)權(quán)限一致、人員分工合理、工作流程優(yōu)化，增強(qiáng)基層承載事權(quán)的責(zé)任和能力，構(gòu)建規(guī)范高效的政府職能體系。四是從系統(tǒng)性的視角，加強(qiáng)國家行政體系整體性設(shè)計和治理。雖然事權(quán)要素調(diào)整表面上是“點(diǎn)”的變化，但權(quán)力之間聯(lián)系的廣泛性會使其經(jīng)歷互相作用耦合的過程，實質(zhì)上成為“線”和“面”的系統(tǒng)改革，因此要兼顧“放管服”職能體系的整體治理。同時，充分認(rèn)識把握行政審批制度改革與規(guī)范-規(guī)制-認(rèn)知三維制度環(huán)境的相互聯(lián)系和作用過程，制度環(huán)境能夠?qū)π姓徟贫雀母锾岢鲂碌男枨?、提供新的資源支持，也會由于發(fā)展滯后而產(chǎn)生一定的阻力，因此既要根據(jù)環(huán)境對改革內(nèi)容和步驟進(jìn)程進(jìn)行調(diào)整，又要結(jié)合新時代要求對行政審批制度改革進(jìn)行前瞻性探索，開展先行先試的創(chuàng)新改革試驗，為中國和世界的治國理政提供新思路。

注釋：

①另有《國務(wù)院關(guān)于取消一批職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項的決定》(國發(fā)〔2015〕41號)、《國務(wù)院關(guān)于取消一批職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項的決定》(國發(fā)〔2016〕5號)等與取消職業(yè)資格許可相關(guān)的4份改革政策文件，改革內(nèi)容聚焦人才發(fā)展，然而其涉及領(lǐng)域廣泛，會對高頻詞分析結(jié)果造成較大干擾，故本文不將其納入文本分析范疇。