區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)存在的問題及對(duì)策研究*

李小妹

“十四五”時(shí)期，我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段。習(xí)近平總書記指出，進(jìn)入新發(fā)展階段，國(guó)內(nèi)外環(huán)境的深刻變化既帶來一系列新機(jī)遇，也帶來一系列新挑戰(zhàn)。新發(fā)展階段必須把實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展擺在更加突出的位置。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的背景下，面對(duì)新機(jī)遇新挑戰(zhàn)，要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)涵型增長(zhǎng)。創(chuàng)新政策作為能夠?qū)?chuàng)新產(chǎn)生直接影響的公共制度安排，是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的引擎和動(dòng)力。與國(guó)家層面的創(chuàng)新政策相比，區(qū)域創(chuàng)新政策更具靈活性，更能體現(xiàn)區(qū)域特征，其精準(zhǔn)設(shè)計(jì)是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)和制度保障。當(dāng)前，研究區(qū)域創(chuàng)新政策，能揭示時(shí)代挑戰(zhàn)對(duì)于區(qū)域創(chuàng)新政策的訴求，準(zhǔn)確把握創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)的一般規(guī)律，并真正踐行習(xí)近平總書記提出的面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)、面向國(guó)家重大需求、面向人民生命健康的科技創(chuàng)新要求。本文在對(duì)區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)存在問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)的優(yōu)化策略，以期對(duì)我國(guó)區(qū)域創(chuàng)新政策的精準(zhǔn)設(shè)計(jì)提供理論指導(dǎo)。

一、問題的提出

當(dāng)前，全球正進(jìn)入以產(chǎn)業(yè)變革為主體的新工業(yè)革命時(shí)代，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)受到了全方位、深層次的影響與挑戰(zhàn)，這些重大挑戰(zhàn)成為創(chuàng)新行動(dòng)者不斷涌現(xiàn)、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)維度持續(xù)擴(kuò)展、創(chuàng)新模式發(fā)生變化的直接動(dòng)因，如何應(yīng)對(duì)這些重大挑戰(zhàn)本身就構(gòu)成了對(duì)創(chuàng)新政策的一種挑戰(zhàn)。有研究認(rèn)為，第四次工業(yè)革命所帶來的重大挑戰(zhàn)，是一種開放式使命（Open-Ended Mission），是關(guān)于整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的使命，甚至誘導(dǎo)（或要求）系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，這一挑戰(zhàn)涉及必須被動(dòng)員、引導(dǎo)和整合的各種不同因素和力量，創(chuàng)新政策必須應(yīng)對(duì)發(fā)展中的競(jìng)爭(zhēng)、非線性和分歧。然而，傳統(tǒng)的“指揮和控制的模式”卻無法有效解決復(fù)雜的挑戰(zhàn)，目前關(guān)于對(duì)創(chuàng)新政策的理解、所實(shí)施的政策工具，以及政策實(shí)踐并不足以應(yīng)對(duì)這些重大挑戰(zhàn)。

關(guān)于創(chuàng)新政策的含義，迄今為止學(xué)界并未達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)，但普遍認(rèn)為創(chuàng)新政策是公共組織所從事的、影響技術(shù)變革及其他種類創(chuàng)新的聯(lián)合公共行動(dòng)，涵蓋了科學(xué)、教育、研究、技術(shù)政策，以及所有與創(chuàng)新相關(guān)的政策舉措，是政府為促進(jìn)創(chuàng)新活動(dòng)而采取的各類公共政策的總和。區(qū)域，通常被理解為國(guó)家以下一級(jí)的治理，擁有促進(jìn)和加強(qiáng)創(chuàng)新的行政和技術(shù)資產(chǎn)，是塑造創(chuàng)新能力和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的關(guān)鍵層面。區(qū)域創(chuàng)新政策就是區(qū)域政府影響區(qū)域創(chuàng)新體系運(yùn)行與發(fā)展的行動(dòng)與舉措，旨在引導(dǎo)區(qū)域創(chuàng)新體系發(fā)展方向，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，提升區(qū)域創(chuàng)新效率，增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。有學(xué)者指出，創(chuàng)新政策經(jīng)歷了從創(chuàng)新政策1.0到創(chuàng)新政策2.0，再到創(chuàng)新政策3.0 的演變歷程。與前兩種創(chuàng)新政策范式相比，創(chuàng)新政策3.0 在問題定位、政策主體、政策目標(biāo)、政策內(nèi)容和政策工具等方面均有所不同（見表1）。亦有學(xué)者將創(chuàng)新政策3.0稱為新一代創(chuàng)新政策或智慧創(chuàng)新政策。

表1 創(chuàng)新政策范式比較

從理論上講，產(chǎn)業(yè)變革背景下的創(chuàng)新政策屬于創(chuàng)新政策3.0 范式，它并不僅僅因解決市場(chǎng)失靈或系統(tǒng)失靈問題而存在，而是解決體系失靈問題，通過公共部門“創(chuàng)造市場(chǎng)”，確定為解決挑戰(zhàn)所帶來問題的政策目標(biāo)，據(jù)此進(jìn)行創(chuàng)新戰(zhàn)略投資并培育新的產(chǎn)業(yè)格局，從而促進(jìn)各項(xiàng)創(chuàng)新活動(dòng)，為區(qū)域增長(zhǎng)提供方向并促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，引發(fā)跨部門學(xué)習(xí)并提高宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)可包容的、持續(xù)的增長(zhǎng)。因此，旨在引導(dǎo)創(chuàng)新、解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多挑戰(zhàn)所帶來問題的區(qū)域創(chuàng)新政策必然是強(qiáng)勢(shì)政府所推動(dòng)的，此時(shí)政府的作用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出解決市場(chǎng)失靈及系統(tǒng)失靈的范圍。例如，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革推進(jìn)全球產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生重大調(diào)整，并重塑全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)格局，與此同時(shí)，我國(guó)制造業(yè)面臨發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的雙向擠壓競(jìng)爭(zhēng)，為積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，我國(guó)明確以智能制造為主攻方向，大力推進(jìn)新一代信息技術(shù)與制造業(yè)深度融合，通過制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力，塑造國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。為此，國(guó)務(wù)院和各主要部委陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)兩化融合及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策，在國(guó)家政策引導(dǎo)下，地方政府亦積極布局，僅2021年以來，就有天津、成都、蘇州、南通等多地圍繞智能制造和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)出臺(tái)相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃，通過關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、應(yīng)用場(chǎng)景培育、財(cái)政金融支持、復(fù)合型人才引育等多種政策舉措，引導(dǎo)創(chuàng)新資源向智能制造領(lǐng)域集聚，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化轉(zhuǎn)型。據(jù)《中國(guó)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書（2020 年）》統(tǒng)計(jì)，2019 年我國(guó)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)增加值規(guī)模達(dá)到3.41萬億元，帶動(dòng)第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的增加值規(guī)模分別為0.049 萬億元、1.775 萬億元、1.585 萬億元。在政策的引導(dǎo)和支持下，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)成為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的關(guān)鍵動(dòng)力。同樣，近年來發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)推出的旨在重建制造業(yè)“產(chǎn)業(yè)公地”的“再工業(yè)化”及重振制造業(yè)戰(zhàn)略，如美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位戰(zhàn)略、德國(guó)工業(yè)4.0戰(zhàn)略、英國(guó)的制造業(yè)的未來、歐洲的未來工廠等，均為適應(yīng)科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的創(chuàng)新政策框架的典型案例。

綜上，政府為積極應(yīng)對(duì)變革挑戰(zhàn)而“創(chuàng)造”市場(chǎng)并非憑空創(chuàng)造，而是為實(shí)現(xiàn)審慎確定的創(chuàng)新政策目標(biāo)，在政策過程中選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸瑥亩苯印皠?chuàng)造”新的技術(shù)機(jī)會(huì)和市場(chǎng)環(huán)境，培育新的產(chǎn)業(yè)格局，促進(jìn)各項(xiàng)創(chuàng)新活動(dòng)，引導(dǎo)創(chuàng)新發(fā)展方向，這一過程就是政策設(shè)計(jì)。與傳統(tǒng)設(shè)計(jì)理論相比，新的政策設(shè)計(jì)倡導(dǎo)的是適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情境的政策工具組合，它要求設(shè)計(jì)者能夠準(zhǔn)確理解政策工具的選擇如何被來自情景等方面的變量所約束，準(zhǔn)確判斷在現(xiàn)行設(shè)計(jì)空間中可能存在什么樣的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)政策文本和現(xiàn)實(shí)情景的統(tǒng)一。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式變革背景下的創(chuàng)新是一種導(dǎo)向型創(chuàng)新，目的在于通過制定有針對(duì)性的創(chuàng)新政策來應(yīng)對(duì)重大的社會(huì)和技術(shù)挑戰(zhàn)，解決挑戰(zhàn)所帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。因此，所有的創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)者都面臨著應(yīng)對(duì)社會(huì)挑戰(zhàn)的時(shí)代命題，必須通過精準(zhǔn)的創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)來解決問題。有研究認(rèn)為，變革背景下區(qū)域創(chuàng)新政策干預(yù)的理由，更重要的是，為了彌補(bǔ)區(qū)域創(chuàng)新能力限制、減少區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部在互動(dòng)和連通性等方面的不足，通過有針對(duì)性地、長(zhǎng)期地支持引導(dǎo)區(qū)域創(chuàng)新方向，推動(dòng)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)變革和轉(zhuǎn)型，是一種“積極的結(jié)構(gòu)變革”。因此，區(qū)域創(chuàng)新政策需要根據(jù)不同的區(qū)域情景，確定并圍繞關(guān)鍵主題進(jìn)行創(chuàng)新資源的排序和分配。變革背景下的區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)，就是要建立一個(gè)促進(jìn)區(qū)域技術(shù)多樣化機(jī)會(huì)的政策優(yōu)先程序，它是政策制定者和政策主體間基于伙伴關(guān)系的發(fā)現(xiàn)和學(xué)習(xí)的政策過程，并且是在重新審視區(qū)域產(chǎn)業(yè)、知識(shí)和區(qū)域政策作用的趨勢(shì)中形成的。

二、區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)存在的問題

近年來，由于在新的全球背景下，所有國(guó)家、地區(qū)及企業(yè)都在重新定位生產(chǎn)的區(qū)位模式、經(jīng)濟(jì)效率和創(chuàng)新能力的新標(biāo)準(zhǔn)，以及管理技術(shù)、生產(chǎn)周期、信息和金融的新行為，出現(xiàn)了“基于地方（Place-Based）”的新區(qū)域發(fā)展范式，即只有當(dāng)創(chuàng)新政策與區(qū)域情景相適應(yīng)時(shí)，才會(huì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域增長(zhǎng)。區(qū)域政府通過制定基于地方的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新并最終推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新。因此，結(jié)合區(qū)域情景精準(zhǔn)設(shè)計(jì)區(qū)域創(chuàng)新政策成為必然。

世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在其研究報(bào)告《區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展：智慧專業(yè)化的作用》中指出，“基于地方”的區(qū)域創(chuàng)新政策的重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)區(qū)域具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵領(lǐng)域、活動(dòng)或技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新上，通過政策干預(yù)，不僅影響創(chuàng)新的速度，而且影響創(chuàng)新的方向。區(qū)域創(chuàng)新政策必須考慮區(qū)域特點(diǎn)和潛在的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，并根據(jù)這些特點(diǎn)和預(yù)期成果來設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)措施。而對(duì)于如何設(shè)計(jì)基于地方的區(qū)域創(chuàng)新政策，國(guó)內(nèi)學(xué)界亦進(jìn)行了大量研究。例如，張韻和鐘書華認(rèn)為，應(yīng)基于對(duì)區(qū)域創(chuàng)新能力的全面評(píng)估，調(diào)整區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容重點(diǎn)，進(jìn)行區(qū)域創(chuàng)新政策的有效定制；襲著燕和遲考勛等構(gòu)建了區(qū)域科技創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)的理論框架；楊忠泰認(rèn)為區(qū)域創(chuàng)新政策的制定應(yīng)當(dāng)遵循協(xié)調(diào)性、差異性、可操作性和區(qū)域性的原則；李琳和曲世友分析了我國(guó)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)失靈的典型特征及其相對(duì)應(yīng)的區(qū)域，基于不同類型區(qū)域的創(chuàng)新特點(diǎn)及障礙提出了差異化的政策措施；章文光和鞏鍵基于知識(shí)差異化將區(qū)域創(chuàng)新模式分類，提出了針對(duì)不同創(chuàng)新模式的政策干預(yù)措施。

盡管學(xué)界對(duì)差異化、定制化的區(qū)域創(chuàng)新政策進(jìn)行了系統(tǒng)探討，但在我國(guó)區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)實(shí)踐中，仍不同程度地存在一些問題。

1.區(qū)域情景分析缺失，政策同構(gòu)現(xiàn)象凸顯

集中表現(xiàn)在政策設(shè)計(jì)中忽視區(qū)域情景、簡(jiǎn)單對(duì)應(yīng)國(guó)家創(chuàng)新政策，帶來的直接后果就是區(qū)域創(chuàng)新政策出現(xiàn)高度同構(gòu)。我國(guó)長(zhǎng)期以來存在的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等一系列問題正是區(qū)域創(chuàng)新政策高度同構(gòu)所產(chǎn)生不良后果的突出表現(xiàn)。國(guó)家發(fā)展規(guī)劃本身具有戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，區(qū)域創(chuàng)新政策勢(shì)必要體現(xiàn)國(guó)家宏觀戰(zhàn)略，但必須在具體分析區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)新資源和創(chuàng)新潛力的基礎(chǔ)上“定制”創(chuàng)新政策，從而將國(guó)家戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展需求有機(jī)銜接，拋開區(qū)域特征談創(chuàng)新、謀戰(zhàn)略的做法本身就是無本之木。以光伏產(chǎn)業(yè)為例，曾有28個(gè)省市把光伏產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)，至少280個(gè)地級(jí)市或者工業(yè)園區(qū)提出了打造千億元新能源或者光伏產(chǎn)業(yè)基地的概念。事實(shí)上，由于創(chuàng)新型區(qū)域產(chǎn)業(yè)通常有以科學(xué)為基礎(chǔ)的分析性知識(shí)和以工程為基礎(chǔ)的綜合性知識(shí)這兩種類型的知識(shí)，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)是由其知識(shí)庫(kù)定義的，而知識(shí)庫(kù)方法不歧視任何類型的知識(shí)，因此，所有知識(shí)類型都可以成為追求以創(chuàng)新為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。決策者的任務(wù)就是要識(shí)別區(qū)域情景，發(fā)掘這些知識(shí)，通過科學(xué)的政策設(shè)計(jì)，制定“嵌入”地方的區(qū)域創(chuàng)新政策。

2.政策內(nèi)容宏觀，配套政策缺失

集中表現(xiàn)在區(qū)域創(chuàng)新政策問題戰(zhàn)略化，創(chuàng)新政策內(nèi)容表述模糊、籠統(tǒng)，配套政策匱乏，缺乏具體可操作的政策措施，這些問題往往成為政策實(shí)施中的最大障礙。區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略決定了區(qū)域創(chuàng)新與發(fā)展的方向，具有前瞻性和引導(dǎo)性，而創(chuàng)新政策則是區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略的實(shí)化和細(xì)化，具有可操作性和精準(zhǔn)性。因此，必須厘清創(chuàng)新政策與創(chuàng)新戰(zhàn)略之間的關(guān)系，準(zhǔn)確識(shí)別區(qū)域政策問題，確保創(chuàng)新政策清晰具體、切實(shí)可行。以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為例，自2018年起，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)連續(xù)4年被寫入中央政府工作報(bào)告，31個(gè)省（區(qū)、市）提出要大力發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，但在相關(guān)政策方案中普遍以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)中的“網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)、安全”為主要內(nèi)容，面面俱到，在探尋工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用在本地域的痛點(diǎn)和難點(diǎn)問題并制定精準(zhǔn)的配套政策方面明顯不足，即本區(qū)域是否具有發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)？短板在哪里？發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)先事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是什么？而有些區(qū)域則真正做到了將國(guó)家戰(zhàn)略性與區(qū)域根植性緊密結(jié)合，制定內(nèi)容具體、可操作性強(qiáng)的配套政策。例如，廣東省將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)運(yùn)用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施數(shù)字化升級(jí)作為發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的切入點(diǎn)，出臺(tái)了《廣東省產(chǎn)業(yè)集群工業(yè)互聯(lián)數(shù)字化轉(zhuǎn)型試點(diǎn)工作方案》；而青島市則將突破工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的重點(diǎn)方向鎖定在中小企業(yè)，發(fā)布了《青島市世界工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)之都建設(shè)工程中小企業(yè)三年行動(dòng)計(jì)劃》。

3.政策議程設(shè)定模式單一，利益相關(guān)者訴求表達(dá)渠道受限

集中表現(xiàn)在“自上而下”的創(chuàng)新政策議程設(shè)定模式仍處于主導(dǎo)地位，“自下而上”的多元行動(dòng)者參與創(chuàng)新決策的方式與利益訴求表達(dá)渠道單一。政策議程是政策設(shè)計(jì)的重要環(huán)節(jié)，因?yàn)椤皼Q定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還重要?！庇捎谧兏锉尘跋碌膮^(qū)域創(chuàng)新政策是一種強(qiáng)勢(shì)政府推動(dòng)的政策，“自上而下”的政策議程設(shè)定模式在迅速應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革挑戰(zhàn)方面起著重要作用。然而，對(duì)于區(qū)域政府來講，如何既體現(xiàn)國(guó)家意志，又將區(qū)域政策與國(guó)家政策分層對(duì)接，則需要將“自上而下”和“自下而上”的政策議程設(shè)定模式相結(jié)合。當(dāng)前，注重利益相關(guān)者參與創(chuàng)新決策已成為共識(shí)，例如，陜西省建設(shè)新型科技智庫(kù)，要求產(chǎn)業(yè)專家和企業(yè)家的比例不少于40%；地方政府部門如科技廳（局）、發(fā)改委、工信廳（局）等均在門戶網(wǎng)站上設(shè)置互動(dòng)交流或公眾參與板塊，對(duì)各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、科技計(jì)劃及項(xiàng)目、科技管理辦法等廣泛征求意見建議；深圳市科技創(chuàng)新委員會(huì)則詳細(xì)列出創(chuàng)新政策的征求意見稿、起草說明和結(jié)果反饋。盡管地方政府通過多種方式力促多元利益相關(guān)者參與決策咨詢，但其中隱含了一個(gè)預(yù)設(shè)前提，即創(chuàng)新政策目標(biāo)與內(nèi)容已基本確定，向公眾征詢意見的目的在于補(bǔ)充與完善，而對(duì)于如何在國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向下，結(jié)合地方特征識(shí)別區(qū)域發(fā)展?jié)摿案?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、確定創(chuàng)新政策干預(yù)的優(yōu)先事項(xiàng)卻缺乏具體方法，“自下而上”的政策議程設(shè)定局限于意見征詢層面，公眾參與創(chuàng)新決策的訴求表達(dá)渠道受限。

出現(xiàn)上述問題的原因固然有多方面，但理論指導(dǎo)的匱乏亦是不容忽視的因素之一，現(xiàn)有的研究或是概念性的理論探討，或是宏觀狀態(tài)的應(yīng)然分析，普遍缺乏可操作性強(qiáng)的政策設(shè)計(jì)程序與方法。因此，有必要針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題探尋區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)的優(yōu)化策略，為區(qū)域政府制定創(chuàng)新政策提供理論借鑒和決策參考。

三、區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)的情景分析

以創(chuàng)新為基礎(chǔ)的增長(zhǎng)是提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于通過實(shí)施有效的區(qū)域創(chuàng)新政策能夠促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)多樣化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)新政策因而比較集中地體現(xiàn)在地方政府對(duì)戰(zhàn)略技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)的態(tài)度上。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角來看，作為區(qū)域創(chuàng)新政策制定主體的地方政府，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)時(shí)代變革，通過分析區(qū)域特征及潛力，準(zhǔn)確研判區(qū)域發(fā)展前提條件及技術(shù)機(jī)會(huì)，通過科學(xué)的創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)制定有針對(duì)性、差異化的創(chuàng)新政策，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和創(chuàng)新方向。

區(qū)域創(chuàng)新政策的核心目標(biāo)在于促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)多樣化、提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)者必須重視區(qū)域情景分析，準(zhǔn)確把握區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和區(qū)域特征，客觀評(píng)估區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件，基于區(qū)域特征確定區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域與現(xiàn)實(shí)問題，為創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)提供思路與方向。

2018 年，瑞典隆德大學(xué)學(xué)者M(jìn)arkus Grillitsch提出區(qū)域前提條件的分析框架。該框架由產(chǎn)業(yè)多樣化程度和創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性組成。產(chǎn)業(yè)多樣化可分為相關(guān)多樣化和非相關(guān)多樣化，相關(guān)多樣化是指在相似類型知識(shí)基礎(chǔ)上發(fā)展不同產(chǎn)業(yè)，其實(shí)質(zhì)是在新產(chǎn)業(yè)中重新利用核心能力的過程；非相關(guān)多樣化是指融合現(xiàn)有知識(shí)和外來知識(shí)進(jìn)而創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)，例如將基于科學(xué)的分析知識(shí)、基于工程的綜合知識(shí)和基于設(shè)計(jì)的符號(hào)知識(shí)相結(jié)合。萬道俠、胡彬、李葉（2019）認(rèn)為，相關(guān)多樣化能夠增加創(chuàng)新總量，非相關(guān)多樣化則會(huì)增加突破性創(chuàng)新數(shù)量。較低程度的產(chǎn)業(yè)多樣化稱為專業(yè)化，分為成長(zhǎng)型和動(dòng)態(tài)型產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化，以及成熟型和衰退型產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化。創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性可從行動(dòng)者、網(wǎng)絡(luò)和制度三個(gè)層面進(jìn)行描述：行動(dòng)者是指創(chuàng)新價(jià)值鏈上的行動(dòng)者及互補(bǔ)組織，包括政府部門、產(chǎn)業(yè)部門和科研部門、社會(huì)等四重螺旋主體，擁有較高的資源稟賦，掌握并且有能力使用先進(jìn)技術(shù)；網(wǎng)絡(luò)是指行動(dòng)者內(nèi)部在價(jià)值鏈創(chuàng)新和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的密度，行動(dòng)者之間在生產(chǎn)合作以及社會(huì)資本方面的網(wǎng)絡(luò)，以及區(qū)域與全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)結(jié)程度；制度則主要是指科技創(chuàng)新治理的各項(xiàng)體制機(jī)制，如公正、完善的公共服務(wù)，充分的政策支持，多元治理主體的參與，以及寬容的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化和全球意識(shí)。一般來說，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性程度越高，設(shè)計(jì)和執(zhí)行創(chuàng)新政策措施的能力就越強(qiáng)。

按照產(chǎn)業(yè)多樣化和創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性兩個(gè)維度，可將區(qū)域劃分為四種類型：創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者、強(qiáng)大的創(chuàng)新者、溫和的創(chuàng)新者、適度的創(chuàng)新者（見圖1）。四種類型區(qū)域分別對(duì)應(yīng)不同的區(qū)域前提條件。

圖1 區(qū)域前提條件劃分圖

創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性較高、產(chǎn)業(yè)多樣化程度高的區(qū)域被稱為創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者，這類區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣，且從事較高創(chuàng)新性的高價(jià)值和高技能活動(dòng)，具有創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)的先天條件，擁有較高水平的大學(xué)和研發(fā)中心，與區(qū)域外的聯(lián)系廣泛且密切。該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有兩種類型，成長(zhǎng)型和成熟型（衰退型），但產(chǎn)業(yè)與知識(shí)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)和部門之間的聯(lián)系較為缺乏，知識(shí)轉(zhuǎn)化能力不足，由于存在一定程度的技能不足或組織僵化等原因，產(chǎn)業(yè)資源進(jìn)入新產(chǎn)業(yè)的路徑受阻。廣東、江蘇、浙江、山東等東部沿海省份及北京、天津、上海等特大型城市屬此類區(qū)域。

創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性較高、產(chǎn)業(yè)多樣化程度低的區(qū)域被稱為強(qiáng)大的創(chuàng)新者，在某些特定領(lǐng)域集中了足夠數(shù)量的強(qiáng)大行動(dòng)者，這些行動(dòng)者所從事的是具有較強(qiáng)創(chuàng)新性的高價(jià)值與高技能活動(dòng)，對(duì)創(chuàng)新的支持系統(tǒng)較為強(qiáng)大，正由于其高度產(chǎn)業(yè)專業(yè)化，因而具有高度同質(zhì)的知識(shí)庫(kù)，并導(dǎo)致專業(yè)化領(lǐng)域之外的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展有限，同時(shí)產(chǎn)生一定程度的鎖定（Lock-In），表現(xiàn)為認(rèn)知鎖定、功能鎖定和政治鎖定。認(rèn)知鎖定表現(xiàn)在參與者難以獲取新信息，功能鎖定表現(xiàn)為過于緊密的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的相互依賴關(guān)系，政治鎖定表現(xiàn)為公共機(jī)構(gòu)與企業(yè)共同組成了保護(hù)既得利益的自我維持聯(lián)盟。這類區(qū)域以具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的高增長(zhǎng)工業(yè)區(qū)為代表，重慶、西安等少數(shù)西部地區(qū)中心城市屬此類區(qū)域。

創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性較低的區(qū)域，無論其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何，均缺乏促進(jìn)創(chuàng)新的強(qiáng)大行動(dòng)者，以及促進(jìn)創(chuàng)新的強(qiáng)有力的系統(tǒng)支持，創(chuàng)新制度配置薄弱，在全球創(chuàng)新和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中處于邊緣位置。其中，產(chǎn)業(yè)多樣化程度低的區(qū)域被稱為溫和的創(chuàng)新者，一是以小的邊緣地區(qū)為代表，產(chǎn)業(yè)一般以農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)部門的中小企業(yè)所組成，此類地區(qū)以我國(guó)西部農(nóng)村地區(qū)為代表。二是由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)衰退，經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題都比較突出的產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)，如我國(guó)東北等老工業(yè)基地。產(chǎn)業(yè)多樣化程度較高的地區(qū)被稱為適度的創(chuàng)新者，以發(fā)展中國(guó)家的城市中心為代表，我國(guó)中西部地區(qū)的大多數(shù)城市屬此類區(qū)域。

四、區(qū)域創(chuàng)新政策的目標(biāo)定位

區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)并不僅僅意指政策制定，即政治構(gòu)想與實(shí)施之間的連續(xù)和無方向的交流，而是地方政府應(yīng)當(dāng)在特定時(shí)間點(diǎn)“做出選擇”，為避免陷入復(fù)制高層級(jí)決策者所制定政策的“政策時(shí)尚陷阱”，地方政府必須基于區(qū)域前提條件，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)路徑發(fā)展類型中（見表2）做出選擇，即確定創(chuàng)新政策戰(zhàn)略目標(biāo)，制定創(chuàng)新政策措施，確保創(chuàng)新政策的邏輯和設(shè)計(jì)適合區(qū)域情景。

表2 區(qū)域產(chǎn)業(yè)路徑發(fā)展的類型與機(jī)制

系統(tǒng)復(fù)雜程度高、產(chǎn)業(yè)多樣化程度高的區(qū)域，其可能的創(chuàng)新政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)相關(guān)和非相關(guān)多樣化，或者是新的路徑創(chuàng)造。為達(dá)到這一戰(zhàn)略目的，可行的政策措施包括：一是提高區(qū)域創(chuàng)新行動(dòng)者對(duì)于基于研究的知識(shí)的商業(yè)化能力，支持成熟或衰退型產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新行動(dòng)者提高各項(xiàng)能力，以便能夠進(jìn)入新產(chǎn)業(yè)路徑。二是加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)等知識(shí)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，促進(jìn)相關(guān)和不相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)和資源的新組合，從而產(chǎn)生突破性創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多樣化，甚至創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)路徑。三是通過建立跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的創(chuàng)新平臺(tái)及創(chuàng)新組織，建立起多元?jiǎng)?chuàng)新行動(dòng)者之間的廣泛聯(lián)系。四是加大對(duì)新產(chǎn)業(yè)的公共財(cái)政支持。例如北京、天津、上海、廣州等城市以及東部沿海省份等創(chuàng)新能力強(qiáng)勁的地區(qū)，作為我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增長(zhǎng)極，由于其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)能夠帶動(dòng)上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展并形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚，因此產(chǎn)業(yè)相關(guān)多樣化指數(shù)較高，盡管有科教資源豐富、創(chuàng)新環(huán)境良好、產(chǎn)業(yè)規(guī)模及比例合理、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快等優(yōu)勢(shì)，但仍不同程度地存在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新效率不高、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系不完備等問題，在產(chǎn)業(yè)集聚的內(nèi)生增長(zhǎng)潛力、戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面都有較大提升空間。因此，創(chuàng)新政策旨在集聚創(chuàng)新要素，引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)、知識(shí)生產(chǎn)系統(tǒng)、中介系統(tǒng)的交互作用，加快構(gòu)建以企業(yè)為主體，大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、科技中介及服務(wù)組織等多主體參與的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)等創(chuàng)新平臺(tái)的作用，打通基礎(chǔ)研究、應(yīng)用開發(fā)、中試和產(chǎn)業(yè)化之間的有效通道，提高科技成果轉(zhuǎn)化能力以及創(chuàng)新行動(dòng)者進(jìn)入新產(chǎn)業(yè)的能力。加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家建立創(chuàng)新合作聯(lián)盟，推動(dòng)建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。深化科技金融、股權(quán)激勵(lì)、財(cái)稅制度等方面的改革，以公共財(cái)政資金為引導(dǎo)，成立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、設(shè)立股權(quán)投資基金，鼓勵(lì)天使投資、創(chuàng)業(yè)投資、眾籌與各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器相結(jié)合，完善投融資模式。

系統(tǒng)復(fù)雜程度高、產(chǎn)業(yè)多樣化程度低的區(qū)域，其可能的創(chuàng)新政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)相關(guān)和非相關(guān)多樣化。一方面，新的產(chǎn)業(yè)由于要占用區(qū)域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)資源，且新的產(chǎn)業(yè)收益及其他方面有較大的不確定性而對(duì)現(xiàn)有成長(zhǎng)型產(chǎn)業(yè)并不具有吸引力；另一方面，對(duì)于處于成熟期乃至衰退期的產(chǎn)業(yè)來說，將現(xiàn)有生產(chǎn)及創(chuàng)新能力轉(zhuǎn)向新產(chǎn)業(yè)存在較大障礙。鑒于此，相關(guān)多樣化和非相關(guān)多樣化成為更可行的戰(zhàn)略選擇，即允許企業(yè)在可以實(shí)現(xiàn)更高價(jià)值的新產(chǎn)業(yè)中使用現(xiàn)有能力。為達(dá)到這一戰(zhàn)略目的，可行的政策措施包括：一是加大教育和培訓(xùn)力度，增加創(chuàng)新行動(dòng)者在互補(bǔ)性或差異性領(lǐng)域的新知識(shí)與新技能，或吸引區(qū)域外新的創(chuàng)新行動(dòng)者，從而突破同質(zhì)知識(shí)庫(kù)的障礙，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多樣化。二是加大產(chǎn)業(yè)與大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，加強(qiáng)互動(dòng)交流與合作，建立區(qū)域內(nèi)外廣泛的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，以打破現(xiàn)有專業(yè)化的鎖定。三是持續(xù)調(diào)整區(qū)域現(xiàn)有的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，建立產(chǎn)業(yè)多樣化的共同愿景，在區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)之間培育相互信任關(guān)系，以區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為依托，發(fā)展與其有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)系的上下游產(chǎn)業(yè)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，同時(shí)拓展橫向產(chǎn)業(yè)，加大對(duì)新產(chǎn)業(yè)的公共政策支持。以重慶為例，盡管重慶有著良好的創(chuàng)新基礎(chǔ)和創(chuàng)新環(huán)境，區(qū)域總體創(chuàng)新能力在全國(guó)位列第八，但產(chǎn)業(yè)高度集中在以汽車、摩托車為主的交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)和電子制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)多樣化不足。尤其是汽車制造業(yè)產(chǎn)值占全市工業(yè)產(chǎn)值比重一度接近1/4，由于全國(guó)汽車產(chǎn)銷出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，對(duì)重慶汽車支柱產(chǎn)業(yè)形成沖擊，增加值增速?gòu)?017 年的6.2%降至2018 年的-17.3%，增速回落對(duì)重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成較大影響。鑒于此，重慶于2019年啟動(dòng)實(shí)施“工業(yè)躍升”工程，著力構(gòu)建多樣化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。依托支柱產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展相關(guān)多樣化產(chǎn)業(yè)：出臺(tái)實(shí)施汽車產(chǎn)業(yè)“1+2”等專項(xiàng)政策，加速汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；圍繞大數(shù)據(jù)智能化，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)施企業(yè)智能化改造，啟動(dòng)運(yùn)行工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)識(shí)解析國(guó)家頂級(jí)節(jié)點(diǎn)，建設(shè)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等綜合性平臺(tái)；強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，出臺(tái)“雙一流”建設(shè)專項(xiàng)支持政策，啟動(dòng)建設(shè)中科院大學(xué)重慶學(xué)院，吸引國(guó)內(nèi)外知名高校院所來渝設(shè)立分院分所，實(shí)施“重慶英才計(jì)劃”，引進(jìn)高層次人才。

系統(tǒng)復(fù)雜性低的區(qū)域，其可能的創(chuàng)新政策目標(biāo)選擇應(yīng)當(dāng)是路徑輸入和路徑升級(jí)。路徑輸入是發(fā)展與區(qū)域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)完全無關(guān)的、全新的產(chǎn)業(yè)，即立足地方優(yōu)勢(shì)延伸進(jìn)入新產(chǎn)業(yè)，這一戰(zhàn)略方法必須依賴于區(qū)域外的知識(shí)與資源，例如直接投資和吸引人才。路徑升級(jí)是通過在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和成熟的技術(shù)路線中不斷增加的產(chǎn)品創(chuàng)新和過程創(chuàng)新而實(shí)現(xiàn)的，即挖掘本區(qū)域資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在原產(chǎn)業(yè)內(nèi)提供新產(chǎn)品、新服務(wù)或扶植接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)能力再造。為達(dá)到路徑輸入和路徑升級(jí)的創(chuàng)新政策目標(biāo)，可行的政策措施包括：一是通過支持區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)與大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)等知識(shí)生產(chǎn)者建立聯(lián)系，加大教育和培訓(xùn)力度，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部創(chuàng)新能力建設(shè)，提高企業(yè)的創(chuàng)新能力和勞動(dòng)者的知識(shí)水平。例如，河南與省外高水平大學(xué)和科研院所廣泛開展省校合作，通過共建創(chuàng)新平臺(tái)、聯(lián)合實(shí)施重大創(chuàng)新項(xiàng)目、強(qiáng)化人才培養(yǎng)等方式，加快科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。二是提高區(qū)域創(chuàng)新行動(dòng)者的全球意識(shí)，即培育開放式創(chuàng)新意識(shí)，關(guān)注并積極參與在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的高附加值生產(chǎn)活動(dòng)，增加獲得先進(jìn)地區(qū)創(chuàng)新資源、提高能力及技術(shù)水平的機(jī)會(huì)。例如，山西依托制造業(yè)、煤化工、特色農(nóng)產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)，積極開展與東盟國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作，實(shí)現(xiàn)與東盟國(guó)家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補(bǔ)，促進(jìn)相互貿(mào)易和投資合作，從而開拓更廣闊的國(guó)際市場(chǎng)。三是通過提供良好的公共服務(wù)、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展條件、強(qiáng)化區(qū)域性特征等方式增強(qiáng)對(duì)于外來資源的區(qū)域吸引力。例如，我國(guó)中西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)用好、用足國(guó)家促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀政策，基于本地域要素成本低、市場(chǎng)潛力大的要素稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，著力改善營(yíng)商環(huán)境，提升配套服務(wù)水平，為調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)和方式、吸收發(fā)達(dá)國(guó)家和東部地區(qū)高端產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

需要強(qiáng)調(diào)的是，本文之所以將不同區(qū)域所確定的創(chuàng)新政策目標(biāo)選擇稱為“可能的”，原因在于：一是表2 中的產(chǎn)業(yè)路徑發(fā)展類型的劃分并非詳盡無遺，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐中也可能同時(shí)存在其他路徑。二是即便是具有相同區(qū)域前提條件的區(qū)域，由于其發(fā)展產(chǎn)業(yè)所需知識(shí)的關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性程度不同，也會(huì)選擇差異性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。例如，同屬創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性低、產(chǎn)業(yè)多樣化程度低的區(qū)域，我國(guó)欠發(fā)達(dá)的西部農(nóng)村地區(qū)與東北老工業(yè)基地必然會(huì)在路徑升級(jí)與路徑輸入中選擇不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。三是盡管在理論上講，部分區(qū)域的創(chuàng)新政策目標(biāo)選擇為相關(guān)多樣化和非相關(guān)多樣化，但由于人們?nèi)找嬉庾R(shí)到相關(guān)多樣化是產(chǎn)業(yè)活力和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一個(gè)關(guān)鍵來源，是創(chuàng)新產(chǎn)出的主要原動(dòng)力，而非相關(guān)多樣化的影響效應(yīng)卻并不顯著，因此，我國(guó)區(qū)域創(chuàng)新政策的現(xiàn)實(shí)選擇更應(yīng)當(dāng)傾向于鼓勵(lì)相關(guān)多樣化。此外，由于缺乏我國(guó)區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性的評(píng)價(jià)依據(jù)，本文對(duì)于區(qū)域的歸類僅是一種粗略劃分，而關(guān)于創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性的區(qū)域評(píng)價(jià)正是需要進(jìn)一步研究的領(lǐng)域。

五、創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)的區(qū)域優(yōu)先事項(xiàng)制定

創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)之所以要確定區(qū)域優(yōu)先事項(xiàng)，源于兩個(gè)因素，一是創(chuàng)新政策必須是直接和具體的才能刺激變革，因此，必須對(duì)創(chuàng)新政策所要干預(yù)的優(yōu)先領(lǐng)域有明確的界定；二是基于一個(gè)核心的假設(shè)，即決策者并不擁有做出“正確的”政策目標(biāo)和優(yōu)先次序決定所需要的全部信息，同時(shí)，包括決策者在內(nèi)的所有利益相關(guān)者對(duì)未來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)僅僅擁有不完全信息。此外，政策設(shè)計(jì)者不再只是傳統(tǒng)官僚體制內(nèi)傳統(tǒng)的決策者，而是呈現(xiàn)出能者參與的格局，非政府組織的行動(dòng)者、思想庫(kù)或其他類似組織也參與其中，同時(shí)，有效的政策設(shè)計(jì)必須考慮政策成功所依靠的個(gè)人或群體的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化條件，并激勵(lì)個(gè)人參與政策相關(guān)的行動(dòng)。因此，需要由決策者和區(qū)域所有利益相關(guān)者通過互動(dòng)和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)共同“發(fā)現(xiàn)”區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路的前景，這一互動(dòng)協(xié)調(diào)方式被稱為“創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)程”（Entrepreneurial Discovery Process，EDP），確定和選擇創(chuàng)新政策干預(yù)的優(yōu)先領(lǐng)域是“創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)程”的結(jié)果。實(shí)質(zhì)上，創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)程是一個(gè)自下而上的過程，在這一過程中，地方政府、企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、用戶等主要的利益相關(guān)者通過多種形式聯(lián)合查明區(qū)域特征和創(chuàng)新需求，客觀評(píng)價(jià)區(qū)域現(xiàn)有及潛在優(yōu)勢(shì)，通過制定聯(lián)合項(xiàng)目，加強(qiáng)區(qū)域知識(shí)潛力和產(chǎn)業(yè)化能力，進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)和價(jià)值鏈，并建立網(wǎng)絡(luò)、信任和社會(huì)資本，整合創(chuàng)新資源，實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)區(qū)域創(chuàng)新政策制定存在諸多碎片化問題，學(xué)界普遍認(rèn)為，創(chuàng)新政策制定主體的多元化和部門化，政策制定權(quán)限交叉，以及政策協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏是造成政策碎片化的重要影響因素。然而，產(chǎn)生上述影響因素的深層次原因則在于政策價(jià)值與政策目標(biāo)的區(qū)域集體認(rèn)同的缺乏。如何通過廣泛的社會(huì)議程，促使政策制定主體以及利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的集體認(rèn)同，明確區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略導(dǎo)向，是真正解決政策碎片化問題、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)創(chuàng)新政策的根本路徑。因此，有必要構(gòu)建能夠促進(jìn)政策價(jià)值與目標(biāo)的區(qū)域集體認(rèn)同產(chǎn)生的平臺(tái)組織，為開展多種形式的創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)程活動(dòng)、促進(jìn)創(chuàng)新政策多元行動(dòng)者協(xié)調(diào)互動(dòng)提供載體。

歐盟成員國(guó)羅馬尼亞為制定創(chuàng)新政策、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展所成立的創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)程組織具有架構(gòu)合理、功能完善、活動(dòng)多樣等特征，為我們提供了一個(gè)典型示范案例。按照歐盟的經(jīng)濟(jì)地域劃分等級(jí)（NUTS），羅馬尼亞共有8 個(gè)NUTS2 發(fā)展區(qū)域，這些發(fā)展區(qū)域沒有法人資格和行政地位，僅用于分配歐盟機(jī)構(gòu)基金和區(qū)域統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。發(fā)展區(qū)域的行政機(jī)構(gòu)為區(qū)域發(fā)展委員會(huì)，每一個(gè)區(qū)域發(fā)展委員會(huì)設(shè)立一個(gè)稱為區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)（RDA）的業(yè)務(wù)部門，負(fù)責(zé)制定區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，確定區(qū)域優(yōu)先事項(xiàng)，建立區(qū)域內(nèi)外的協(xié)商機(jī)制，動(dòng)員區(qū)域內(nèi)所有與具體的創(chuàng)新項(xiàng)目相關(guān)的利益相關(guān)者；同時(shí)，作為執(zhí)行部門，管理來自歐盟、中央政府以及其他渠道的資金。作為非政府組織，區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)與發(fā)展區(qū)域內(nèi)的各個(gè)地方政府保持良好的合作關(guān)系，是創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)程活動(dòng)的組織者。關(guān)鍵的創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)程組織及其相關(guān)活動(dòng)包括：一是區(qū)域創(chuàng)新聯(lián)盟，由來自本區(qū)域的政府部門、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)、非政府組織等代表組成，促進(jìn)所有創(chuàng)新行動(dòng)者之間的協(xié)商對(duì)話。二是創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)程重點(diǎn)小組，匯集大量的利益相關(guān)者，在國(guó)際趨勢(shì)和預(yù)估的市場(chǎng)潛力基礎(chǔ)上，合理評(píng)估區(qū)域資產(chǎn)，提出政策優(yōu)先項(xiàng)目的提案，歐盟聯(lián)合研究中心（JRC）為小組提供方法支持，并邀請(qǐng)外部專家參與項(xiàng)目提案。三是項(xiàng)目開發(fā)實(shí)驗(yàn)室，與區(qū)域外專家建立廣泛聯(lián)系，在歐盟聯(lián)合研究中心的技術(shù)支持下，將重點(diǎn)小組提出的項(xiàng)目提案付諸實(shí)踐。在整個(gè)創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)進(jìn)程中，區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，在歐盟聯(lián)合研究中心的催化作用下，協(xié)調(diào)并推動(dòng)四重螺旋行動(dòng)者之間產(chǎn)生良性互動(dòng)，發(fā)現(xiàn)隱藏的技術(shù)機(jī)會(huì)，確定能夠使區(qū)域建立競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的創(chuàng)新政策優(yōu)先事項(xiàng)。

實(shí)際上，類似的區(qū)域發(fā)展平臺(tái)組織已經(jīng)在我國(guó)出現(xiàn)。2018年，武漢市武昌區(qū)成立了湖北省首個(gè)以“籌智、籌力、籌資”為共建模式的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展委員會(huì)，下設(shè)科技、金融、文創(chuàng)、智慧城市、人才、商協(xié)會(huì)6個(gè)界別，吸引高校、科研院所、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、媒體單位、商協(xié)會(huì)等創(chuàng)新主體和個(gè)人參加；委員會(huì)主任及界別主任分別由政府部門及非政府部門成員擔(dān)任，打破了傳統(tǒng)的組織構(gòu)架；開辦活動(dòng)所需資源、資金全部通過眾籌完成。成立區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展委員會(huì)，意在激活和發(fā)揮社會(huì)各界的創(chuàng)新基因和全部動(dòng)能，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化，構(gòu)建要素互動(dòng)、體系互聯(lián)、人才協(xié)同的創(chuàng)新體系，帶動(dòng)成員共同發(fā)展。實(shí)踐中，形式各異的創(chuàng)新平臺(tái)組織通常定位于解決創(chuàng)新主體間存在的信息交互問題，或是提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“一站式”服務(wù)，往往對(duì)多元?jiǎng)?chuàng)新行動(dòng)者在區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)及創(chuàng)新政策目標(biāo)確定中的參與作用卻重視不夠。如何利用創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)程，通過客觀評(píng)估區(qū)域稟賦特征，調(diào)查區(qū)域知識(shí)庫(kù)類型，發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新實(shí)踐中未加利用的、有利于提高競(jìng)爭(zhēng)力的有價(jià)值知識(shí)，診斷公共部門和私營(yíng)部門存在的創(chuàng)新障礙，按照區(qū)域創(chuàng)新政策目標(biāo)和措施界定優(yōu)先事項(xiàng)，引發(fā)區(qū)域內(nèi)部以及區(qū)域之間的學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多樣化，恰恰是創(chuàng)新平臺(tái)組織最為重要的職能所在。羅馬尼亞通過創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進(jìn)程確定創(chuàng)新政策優(yōu)先事項(xiàng)的做法，從根本上改變了“挑選贏家”的產(chǎn)業(yè)政策制定文化，通過公私伙伴關(guān)系的創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)和政策學(xué)習(xí)，查明區(qū)域潛力和發(fā)展需求，徹底改變了通過集中規(guī)劃方法確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策風(fēng)格，使新的創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)邏輯更加符合區(qū)域?qū)嶋H。當(dāng)然，盡管羅馬尼亞的EDP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)極具啟發(fā)意義，但由于行政體制以及科技管理體制的差異性，并不完全適合我國(guó)的區(qū)域創(chuàng)新實(shí)踐，必須結(jié)合我國(guó)實(shí)際予以不斷探索。