后脫貧時(shí)代返貧防控機(jī)制研究*
——以安徽舒城縣為例

文/黃全曜 高行語(yǔ) 周術(shù)佳 包勇 吳怡琳（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院）

一、研究背景

2020年是我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)年，也是全面建成小康社會(huì)取得重要成就的一年。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了斐然的成績(jī),但返貧問(wèn)題，是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興有效銜接過(guò)程中不容忽視、亟須解決的問(wèn)題。安徽省舒城縣作為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，在過(guò)去五年里成功實(shí)現(xiàn)了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。但數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明，近年來(lái)舒城縣依然存在誘發(fā)返貧的風(fēng)險(xiǎn)。一方面省政府對(duì)舒城縣脫貧成果的鞏固高度關(guān)注，另一方面舒城縣曾作為國(guó)家級(jí)貧困縣，對(duì)其展開(kāi)返貧機(jī)制研究在全國(guó)范圍內(nèi)具有代表性和較高普適性。因此，以舒城縣為例開(kāi)展返貧防控機(jī)制的探究具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，有不少學(xué)者對(duì)返貧現(xiàn)象進(jìn)行了研究。對(duì)返貧現(xiàn)象的研究主要集中在對(duì)貧困現(xiàn)象的識(shí)別、返貧的原因及如何防止返貧等方面。

對(duì)于貧困現(xiàn)象的識(shí)別，學(xué)者們都通過(guò)各種算法研究出了識(shí)別貧困現(xiàn)象卓有成效的方法。李春雷[1]等人基于集成學(xué)習(xí)算法，利用貧困戶(hù)建檔立卡數(shù)據(jù)對(duì)貧困人口類(lèi)型進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別，為防止返貧的幫扶工作提供支持。羅麗[2]使用隨機(jī)森林算法，從人力資本、社會(huì)資本、自然資本、物質(zhì)資本、金融資本和生計(jì)環(huán)境六個(gè)方面建立貧困監(jiān)測(cè)體系，能夠較精準(zhǔn)地識(shí)別出扶貧對(duì)象，從而制定相應(yīng)的扶貧政策。張浩[3]則利用中國(guó)家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，從教育、就業(yè)、健康等多個(gè)維度進(jìn)行貧困識(shí)別，能夠較全面地分析出家庭的貧困類(lèi)別，提高扶貧效率。王小林和Sabina Alkire[4]使用Alkireand Foster開(kāi)發(fā)的多維貧困測(cè)量方法，利用2006年中國(guó)健康與營(yíng)養(yǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)除了國(guó)家以收入為標(biāo)準(zhǔn)衡量的貧困之外，還存在其他多個(gè)維度的致貧因素，其中衛(wèi)生設(shè)施、教育和健康保險(xiǎn)對(duì)其貢獻(xiàn)最大，因此，扶貧應(yīng)該從多個(gè)角度對(duì)貧困進(jìn)行測(cè)量和識(shí)別。

對(duì)于返貧因素及如何有效防止返貧，學(xué)者們也進(jìn)行了頗為廣泛的研究。茍鵬程[5]等人以新疆維吾爾自治區(qū)田縣為例，分析出可能導(dǎo)致其返貧的風(fēng)險(xiǎn)主要有因病、因自然災(zāi)害、收入來(lái)源不穩(wěn)定、農(nóng)民自身素質(zhì)低等，并制定出了一個(gè)集監(jiān)測(cè)機(jī)制、預(yù)警組織、長(zhǎng)效扶持機(jī)制、持續(xù)收入來(lái)源機(jī)制和監(jiān)督反饋機(jī)制五位一體的返貧預(yù)警機(jī)制。張鵬飛[6]認(rèn)為政府政策不完善、貧困戶(hù)主觀方面的原因以及因病、因?yàn)?zāi)等其他方面的客觀原因是導(dǎo)致返貧的主要因素，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)癥下藥，建立并完善返貧管理機(jī)制、社會(huì)保障機(jī)制、產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制并激活群眾內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。劉姝問(wèn)[7]提出了產(chǎn)業(yè)資金支持缺乏、官員的功利性從政、人民思想素質(zhì)等自身原因、社會(huì)的保障不足是導(dǎo)致返貧的主要因素，并提出了政府應(yīng)設(shè)置返貧專(zhuān)項(xiàng)資金、制定返貧信貸制度、加大教育投資、加強(qiáng)社會(huì)保障等建議。趙迪和羅慧娟[8]認(rèn)為僅依靠外部扶貧而沒(méi)有內(nèi)生動(dòng)力是不可持續(xù)的，福利依賴(lài)以及相對(duì)貧困等問(wèn)題是影響防貧減貧的主要問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)把完善相對(duì)貧苦治理制度建設(shè)、營(yíng)造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境、加大新業(yè)態(tài)扶持力度等方面作為創(chuàng)業(yè)培植工作的重點(diǎn)。姚建平[9]等人通過(guò)對(duì)兩個(gè)村莊的棗農(nóng)進(jìn)行對(duì)比分析，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和收入來(lái)源的多元化、土地的有效快速轉(zhuǎn)型會(huì)降低農(nóng)村返貧的風(fēng)險(xiǎn)，因此，要降低返貧風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售平臺(tái)和加強(qiáng)大棗的深加工。劉澤宇[10]認(rèn)為導(dǎo)致返貧的風(fēng)險(xiǎn)主要有致貧原因復(fù)雜、小康基礎(chǔ)脆弱、治理貧困措施不完善等，因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、構(gòu)建返貧治理體系、激發(fā)人民群眾積極性三位一體的防貧返貧機(jī)制。

雖然對(duì)貧困現(xiàn)象的研究已有很多，本文則是以舒城縣為例，對(duì)舒城縣的脫貧現(xiàn)狀進(jìn)行分析，制定出一個(gè)以監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息核實(shí)、精準(zhǔn)救助、持續(xù)幫扶、脫貧退出為主體的循環(huán)返貧預(yù)警機(jī)制來(lái)防止舒城縣的脫貧戶(hù)再次返貧。

三、舒城縣脫貧現(xiàn)狀

2014年舒城縣建檔立卡貧困人口40893戶(hù)109000人，貧困發(fā)生率12.44%。2014-2018年，全縣累計(jì)脫貧35155戶(hù)103747人，80個(gè)貧困村全部出列。2019年4月，安徽省人民政府批復(fù)舒城縣退出貧困縣序列。同年11月16日-11月22日，經(jīng)省第三方評(píng)估，2019年舒城縣共脫貧3563戶(hù)7141人。截至2019年12月，全縣未脫貧人口2468人，貧困發(fā)生率0.28%。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施

近年來(lái)，舒城縣大力實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括175公里國(guó)省干道升級(jí)改造和3636公里的農(nóng)村公路暢通工程。針對(duì)山庫(kù)區(qū)群眾居住分散等實(shí)際情況，2014年以來(lái)，全縣總投入3.29億元，通過(guò)實(shí)施集中供水和管網(wǎng)延伸等方式，先后解決47.5萬(wàn)農(nóng)村人口安全飲用水問(wèn)題，其中貧困群眾4.34萬(wàn)。政府投入5829萬(wàn)元，實(shí)施貧困村電網(wǎng)改造項(xiàng)目78個(gè)。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

縣政府大力建設(shè)點(diǎn)位扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧模式，投入財(cái)政扶貧資金6778萬(wàn)元,安排產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目78個(gè)。設(shè)立近2萬(wàn)個(gè)護(hù)林、護(hù)路、環(huán)衛(wèi)等扶貧公益崗位，積極引導(dǎo)群眾就業(yè)?？h域內(nèi)電子商務(wù)發(fā)展迅速，設(shè)立網(wǎng)店3000多家，從業(yè)人員近3萬(wàn)人，吸納1200位貧困人員就業(yè)。如南港鎮(zhèn)過(guò)灣農(nóng)業(yè)，2019年以來(lái)電商營(yíng)業(yè)額1億多元，居民平均月收入2400元。

（三）生態(tài)文明

籌措獎(jiǎng)補(bǔ)資金1200萬(wàn)元，切實(shí)做好48個(gè)村農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作，推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)。選聘2000名生態(tài)護(hù)林員,全面加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)保護(hù)工作。同時(shí)，在全縣開(kāi)展了“五凈一有一整齊”人居環(huán)境整治。

（四）綜合保障

義務(wù)教育保障方面，發(fā)放學(xué)生補(bǔ)助9811人1948.4萬(wàn)元，發(fā)放“雨露計(jì)劃”2337人356.7萬(wàn)元。對(duì)148名重度殘疾兒童開(kāi)展送教上門(mén)，義務(wù)教育得到全面保障。基本醫(yī)療保障方面，為貧困人口代繳醫(yī)保參保費(fèi)用2335萬(wàn)元，支付住院綜合醫(yī)療保障資金11358萬(wàn)元。大力推進(jìn)護(hù)理型特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，為失能、半失能特困人員提供集中的專(zhuān)業(yè)護(hù)理，厚德養(yǎng)老護(hù)理院目前已投入445萬(wàn)元，先后為230位特困失能、半失能人員提供有效護(hù)理。

四、舒城縣脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)因素

（一）因?yàn)?zāi)返貧

舒城縣常年因山洪暴發(fā)，湖水倒灌，局部成災(zāi)。近年來(lái)舒城縣因氣象災(zāi)害頻頻遭受損失，對(duì)沿線(xiàn)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重威脅。

山洪導(dǎo)致村莊和農(nóng)作物被毀，造成縣域內(nèi)群眾的生命財(cái)產(chǎn)損失。自然災(zāi)害破壞的瞬時(shí)性、程度深等特點(diǎn)極易造成脫貧人口的再次返貧。

（二）因病返貧

根據(jù)舒城縣第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)公報(bào)，全縣常住人口為697250人，0-14歲人口為104240人，15-59歲人口為419080人，60歲及以上人口為173930人，其中65歲及以上人口為140706人，占比20.18%。

短短十年間，舒城縣60歲及以上人口上升6.63個(gè)百分點(diǎn)，其中65歲及以上人口比重上升7.77個(gè)百分點(diǎn)。老齡人口的身體素質(zhì)差，農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生條件較差，加上老齡群體缺乏健康生活意識(shí)，防范疾病能力不足，極易感染疾病，加上沒(méi)有及時(shí)就醫(yī)，往往小病拖成大病。雖然國(guó)家在不斷完善醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)體系，但自費(fèi)比例的存在和就醫(yī)產(chǎn)生的其他生活費(fèi)用仍是導(dǎo)致脫貧戶(hù)返貧的巨大風(fēng)險(xiǎn)之一。

（三）因?qū)W返貧

在創(chuàng)造美好生活的道路上離不開(kāi)教育，在防止返貧的后續(xù)工作中更離不開(kāi)教育。因?qū)W返貧是指家庭成員教育支出明顯超過(guò)家庭負(fù)擔(dān)能力，導(dǎo)致家庭實(shí)際生活水平低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而形成因?qū)W返貧—因貧輟學(xué)的惡性循環(huán)。目前舒城縣主要因?qū)W返貧現(xiàn)象集中表現(xiàn)在高等教育費(fèi)用支出方面。貧困家庭通過(guò)助學(xué)貸款等國(guó)家教育援助政策，籌集資金進(jìn)行家庭教育投入，產(chǎn)生負(fù)債。同時(shí)子女在校學(xué)習(xí)期間也會(huì)對(duì)家庭支出有影響，并且在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)降低家庭生活水平和質(zhì)量。

（四）因疫返貧

2020年年初，新型冠狀病毒（COVID-19）疫情暴發(fā)。新冠疫情的嚴(yán)峻形勢(shì)對(duì)我們鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立防止返貧機(jī)制提出了新的挑戰(zhàn)。嚴(yán)峻的疫情防控形勢(shì)不利于縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引發(fā)市場(chǎng)頻繁波動(dòng)，造成農(nóng)產(chǎn)品滯銷(xiāo)，處于貧困線(xiàn)邊緣的脫貧戶(hù)極易因疫返貧。

國(guó)內(nèi)多次疫情反彈，各地為降低疫情傳染風(fēng)險(xiǎn)，封閉很多地方道路，很大程度上影響到縣域蔬果的及時(shí)銷(xiāo)售。舒城縣的干汊河等鄉(xiāng)鎮(zhèn)大棚蔬菜運(yùn)往合肥等主要市場(chǎng)受限，造成農(nóng)戶(hù)收入減少。舒城縣屬于外出務(wù)工人口大縣，疫情引發(fā)的嚴(yán)峻就業(yè)形勢(shì)導(dǎo)致部分人口失業(yè)，收入減少的同時(shí)抑制了消費(fèi)需求，導(dǎo)致市場(chǎng)波動(dòng)，進(jìn)一步加劇農(nóng)產(chǎn)品滯銷(xiāo)。

舒城縣大力發(fā)展旅游農(nóng)業(yè)，在舒茶、桃溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)多個(gè)旅游農(nóng)業(yè)基地，但受新冠疫情影響，人口流動(dòng)受到限制，縣域旅游農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，導(dǎo)致部分農(nóng)民家庭收入驟減，加大脫貧戶(hù)返貧風(fēng)險(xiǎn)。

五、返貧防控機(jī)制的構(gòu)建

舒城縣自建檔立卡以來(lái)，通過(guò)多項(xiàng)扶貧舉措和取得的成效，結(jié)合舒城縣的特點(diǎn)，因地制宜，提出實(shí)施實(shí)現(xiàn)返貧防控機(jī)制的具體決策。本節(jié)將根據(jù)舒城縣精準(zhǔn)脫貧成效分析，結(jié)合上節(jié)舒城縣脫貧現(xiàn)狀，綜合考量易引發(fā)脫貧戶(hù)返貧的風(fēng)險(xiǎn)，嘗試探索和總結(jié)具體可行的返貧防控機(jī)制，并試圖為后脫貧時(shí)代全國(guó)鞏固精準(zhǔn)脫貧偉大成就，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供一些積極有效的辦法。

圖1 返貧防控循環(huán)機(jī)制

為了預(yù)防脫貧后的再次返貧，運(yùn)用長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，瞄準(zhǔn)“因?yàn)?zāi)、因病、因?qū)W、因疫情”四大致貧誘因，構(gòu)建出包含五項(xiàng)要點(diǎn)的返貧防控循環(huán)機(jī)制和政企合作、雙向防范的返貧防控流程機(jī)制，全面筑牢返貧底線(xiàn)。

（一）監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

建立自然災(zāi)害預(yù)警、數(shù)據(jù)分析預(yù)警、行業(yè)預(yù)警“三大監(jiān)測(cè)預(yù)警陣地”，迅速構(gòu)建縣鎮(zhèn)村組四級(jí)“一體化呈報(bào)式”受理防貧申報(bào)通道。采用紙質(zhì)和電子化雙行模式，設(shè)立防貧申報(bào)收件箱，及時(shí)公布防貧熱線(xiàn)、郵箱網(wǎng)站，多維度運(yùn)用QQ、微信、微博等平臺(tái)，拓寬防貧申請(qǐng)渠道。多功能監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制切實(shí)保障貧困監(jiān)測(cè)精準(zhǔn)靈敏、返貧預(yù)警迅速高效。

（二）信息核實(shí)機(jī)制

建立“多級(jí)聯(lián)動(dòng)”信息核實(shí)機(jī)制，設(shè)立縣鎮(zhèn)村三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)員站點(diǎn)，對(duì)標(biāo)政府發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實(shí)際，逐月開(kāi)展入戶(hù)調(diào)查工作并收集預(yù)警信息進(jìn)行綜合研判，審核屬實(shí)后及時(shí)上報(bào)，縣級(jí)核實(shí)專(zhuān)業(yè)部門(mén)進(jìn)行比對(duì)，認(rèn)定并反饋核實(shí)結(jié)果，有效保障監(jiān)測(cè)對(duì)象應(yīng)納盡納。

（三）精準(zhǔn)救助機(jī)制

對(duì)已經(jīng)確定的防貧對(duì)象，采取特色產(chǎn)業(yè)救助、綜合救助和新冠疫情專(zhuān)項(xiàng)防治救助三種精準(zhǔn)型救助措施，全力防范和遏制返貧現(xiàn)象發(fā)生。一精準(zhǔn)：實(shí)行縣域特色產(chǎn)業(yè)救助，明確防貧對(duì)象風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，就地落實(shí)救助政策。二精準(zhǔn)：高效開(kāi)展綜合救助，重點(diǎn)攻克因?yàn)?zāi)返貧、因?qū)W返貧、因病返貧三種典型性高頻率返貧難題。三精準(zhǔn)：勇于面對(duì)新冠疫情帶來(lái)的長(zhǎng)期性挑戰(zhàn)，開(kāi)展新冠疫情專(zhuān)項(xiàng)防治救助，對(duì)縣域內(nèi)受新冠疫情影響而處于貧困邊緣線(xiàn)的特定對(duì)象進(jìn)行一戶(hù)一策再救助。

（四）持續(xù)幫扶機(jī)制

圖2 雙向返貧防控流程機(jī)制

防貧對(duì)象落實(shí)精準(zhǔn)救助政策后，實(shí)施為期一年的關(guān)愛(ài)式持續(xù)幫扶，鞏固精準(zhǔn)救助成果，助力防貧對(duì)象盡快平穩(wěn)擺脫貧困。一是結(jié)對(duì)幫扶。成立由1名幫扶干部和2名鎮(zhèn)村干部組成的“2+1”幫扶分隊(duì)，精準(zhǔn)制定幫扶計(jì)劃、落實(shí)幫扶措施。二是企業(yè)援助。由縣政府牽頭進(jìn)行政企合作，采用綜合防范模式，政府企業(yè)雙向幫扶救助，一方面支持企業(yè)創(chuàng)新性發(fā)展，另一方面充分發(fā)揮企業(yè)社會(huì)責(zé)任。三是引導(dǎo)就業(yè)。通過(guò)公益崗位、扶貧車(chē)間和企業(yè)就業(yè)，鼓勵(lì)引導(dǎo)就業(yè)務(wù)工。四是科技教育。積極引進(jìn)先進(jìn)型農(nóng)業(yè)工業(yè)技術(shù)，提升縣域農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平；定期開(kāi)展宣講教育，促進(jìn)防貧對(duì)象思想轉(zhuǎn)變，進(jìn)行有效的扶志激勵(lì)。

（五）脫貧退出機(jī)制

在防貧對(duì)象收入明顯性增加，實(shí)現(xiàn)生活改善的前提下，實(shí)行專(zhuān)員綜合研判，收集信息并核實(shí)上報(bào)，經(jīng)過(guò)縣級(jí)脫貧認(rèn)定機(jī)制，確保幫扶到位，防范過(guò)渡救助。批準(zhǔn)退出的防貧對(duì)象，結(jié)果報(bào)縣防貧專(zhuān)班審定后撤銷(xiāo)備案，向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)函復(fù)確認(rèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)監(jiān)測(cè)對(duì)象退出。

（六）鞏固脫貧成果，銜接鄉(xiāng)村振興

2020年是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的收官之年，而鄉(xiāng)村振興是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要路徑，在取得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)偉大勝利的基礎(chǔ)上開(kāi)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興相互促進(jìn)。[11]順利完成貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立有效的銜接過(guò)渡期，穩(wěn)定發(fā)揮現(xiàn)有的幫扶政策，認(rèn)真做好脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過(guò)渡和有效銜接。建立健全返貧防控機(jī)制，有效開(kāi)展機(jī)制防控工作，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)偉大成果。繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷增強(qiáng)脫貧地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，加大對(duì)脫貧縣鄉(xiāng)村振興支持力度，不斷增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。