內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)高校維修改造工程管理研究

羅利均　李書麗

高校維修改造工程，單個(gè)項(xiàng)目金額小，年度項(xiàng)目數(shù)量大、總資金額大。通過分析目前高校維修改造工程管理及審計(jì)的現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)，從內(nèi)部審計(jì)的視覺進(jìn)行研究以促進(jìn)完善高校維修改造工程管理體系，促進(jìn)高校治理。提出內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)高校維修改造工程管理路徑：進(jìn)一步做好現(xiàn)有的維修改造工程結(jié)算審計(jì)工作;由單純的維修改造工程造價(jià)審核向管理審計(jì)轉(zhuǎn)型;強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，落實(shí)審計(jì)整改工作，構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制等。

隨著時(shí)間的推移，我國(guó)大多數(shù)高等院校（以下簡(jiǎn)稱高校）的教學(xué)、辦公、生活建筑建成年代逐漸久遠(yuǎn)，樓體狀況逐步變差，設(shè)備設(shè)施日趨陳舊，均已進(jìn)入正常的維修周期。除此之外，隨著學(xué)校的發(fā)展及生活水平的提高、環(huán)境需求的變化與提升，對(duì)建筑及配套設(shè)施裝修、改造的需求也隨之增長(zhǎng)，每年用于維修改造工程的財(cái)政性資金額度越來越大。新時(shí)代下，高校職能部門如何管理好維修改造工程，確保工程質(zhì)量，保證資金的合理支出，成為需要迫切解決的課題。

一、文獻(xiàn)綜述

長(zhǎng)期以來不少學(xué)者和實(shí)踐工作者們都在不斷地研究、探索和總結(jié)。孫裕金，黃懿（2016）通過了解維修工程項(xiàng)目合同的類型及合同管理內(nèi)容，探索目前維修工程合同管理過程中存在的問題以尋求對(duì)策，并結(jié)合SZ學(xué)院維修工程項(xiàng)目合同，具體分析探討，提出強(qiáng)化合同權(quán)威地位，完善高校維修合同管理，以促進(jìn)高校維修工程的規(guī)范發(fā)展。陸榮臻（2018）通過現(xiàn)狀分析及樣本統(tǒng)計(jì)，歸納目前高校維修中存在的困難和薄弱點(diǎn)、從提高維修工程質(zhì)量上著手，在制度落實(shí)、人員培訓(xùn)、保障機(jī)制及引入第三方機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行強(qiáng)化，提高高校維修工程的質(zhì)量。酒雪洋（2019）通過分析高校維修工程委托審計(jì)工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出慎重選擇工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)及其審計(jì)人員，采取激勵(lì)機(jī)制，并應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)流程監(jiān)控，建立行之有效的委托審計(jì)單位工作質(zhì)量評(píng)價(jià)提升體系，以此降低委托審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保證審計(jì)質(zhì)量。研究者們大多以高校維修改造工程管理中的某方面或某階段的管理為研究對(duì)象，進(jìn)行分析，提出改進(jìn)管理的方法或觀點(diǎn)。著眼于如何完善整個(gè)高校維修改造工程管理體系，促進(jìn)高校治理這方面的研究還較少，本文將從內(nèi)部審計(jì)的視覺進(jìn)行研究以促進(jìn)完善高校維修改造工程管理體系。

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令2018年第11號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）自2018年3月1日起施行，教育部和各級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)這一規(guī)定都修訂了相關(guān)的制度。上述規(guī)定和制度對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量提出了更高的要求，引起了廣大內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、審計(jì)人員的高度重視?！兑?guī)定》中重新定義了內(nèi)部審計(jì)：“是指對(duì)本單位及所屬單位政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)。”內(nèi)部審計(jì)的目的是促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，不再是單純的“促進(jìn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?！?[引自：《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令2003年第4號(hào)）]鑒于目前高校維修改造工程審計(jì)主要為工程結(jié)算審計(jì)，審計(jì)的目標(biāo)主要還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，已不適應(yīng)新時(shí)代的要求。理清目前高校維修改造工程審計(jì)現(xiàn)狀及存在的問題是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)目標(biāo)適應(yīng)新時(shí)代要求，促進(jìn)管理的關(guān)鍵。

二、高校維修改造工程管理現(xiàn)狀

大多數(shù)高校將維修改造工程分為兩類進(jìn)行管理：一類是大型維修改造工程，此類工程具有工程造價(jià)較高、計(jì)劃性較強(qiáng)的特點(diǎn)，如：年度畢業(yè)生寢室維修、翻新工程，會(huì)議室改多媒體教室等;另一類是日常維修工程，此類工程具有計(jì)劃性不強(qiáng)、單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模小、造價(jià)低，但發(fā)生頻率高，年累計(jì)總支出大等特點(diǎn)，如：圖書館樓地面局部地板磚修補(bǔ)、廁所蹲便器更換或爆管搶修等應(yīng)急、搶險(xiǎn)工程。

據(jù)文獻(xiàn)檢索及工作實(shí)踐總結(jié)，高校維修改造工程管理目前主要存在制度不完善、流程不合理、權(quán)責(zé)不明、計(jì)劃不周全、管理不到位等風(fēng)險(xiǎn)，具體如下：

1.權(quán)責(zé)不明，管理流程不清晰。如無設(shè)計(jì)變更、簽證制度，辦事流程不明晰，施工中遇到變化不知如何處理，大事小事開會(huì)解決，議而不決，導(dǎo)致工期延誤等結(jié)果。

2.工程計(jì)劃缺乏全局觀念，整體規(guī)劃管理意識(shí)缺乏。如學(xué)生公寓改造工程吊頂改造完工后，進(jìn)行電力線路改造安裝橋架施工則需將吊頂拆除后恢復(fù)，造成重復(fù)施工，增加了工程費(fèi)用支出。

3.工程資料日常管理混亂。如施工圖出現(xiàn)多個(gè)版本，合同條款與招標(biāo)文件、中標(biāo)通知書不一致等。

4.工程質(zhì)量控制不嚴(yán)。由于人為因素，建筑材料進(jìn)場(chǎng)前不按合同及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收或檢驗(yàn)。施工單位以次充好，在品牌上偷梁換柱，不符合施工合同要求。工程竣工驗(yàn)收走馬觀花，流于形式。

5.無全壽命周期管理臺(tái)賬。對(duì)維修點(diǎn)位無持續(xù)跟蹤監(jiān)控，出現(xiàn)同一維修點(diǎn)反復(fù)維修，均未達(dá)到良好的效果，給學(xué)校造成了不好的影響。如某辦公樓屋面同一漏水點(diǎn)在三個(gè)年度內(nèi)進(jìn)行多次反復(fù)維修，但仍未解決漏水的問題;對(duì)施工方案、施工質(zhì)量、工程質(zhì)保等問題不進(jìn)行連續(xù)性管理。

6.專業(yè)人才匱乏。維修改造工程管理需要具備房建、市政、造價(jià)、項(xiàng)目管理等相關(guān)專業(yè)的各類管理人才。但長(zhǎng)期以來，由于事業(yè)單位選人用人機(jī)制的約束，高校維修改造工程管理部門缺乏專業(yè)人才，人才的匱乏已成為工程管理的短板。

上述問題在各高校都或多或少地存在著，因管理不當(dāng)或內(nèi)外環(huán)境不良而產(chǎn)生了管理風(fēng)險(xiǎn)，給學(xué)校造成了損失，給社會(huì)造成了不良影響，也使得一些相關(guān)人員受到牽連。另外基于對(duì)建設(shè)工程領(lǐng)域的慣性敏感，許多人對(duì)維修改造工程管理者持有色眼鏡，使得他們?cè)菊５芈男泄ぷ髀氊?zé)，也被懷疑利用職務(wù)之便牟取私利。這些種種問題給我們帶來警示的同時(shí)，也觸發(fā)了我們深深的思考，使得我們逐漸認(rèn)識(shí)到，構(gòu)建完善的高校維修改造管理體系，并使之良好運(yùn)作的必要性和迫切性。

三、高校維修改造工程管理審計(jì)現(xiàn)狀

高校日常審計(jì)工作歸口于高校內(nèi)審部門進(jìn)行，內(nèi)審部門主要對(duì)維修改造工程的審計(jì)主要為項(xiàng)目結(jié)算造價(jià)審核，對(duì)維修改造工程管理審計(jì)涉足較少。高校內(nèi)審部門通常采用招標(biāo)方式建立維修改造工程結(jié)算委托審計(jì)服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)，審計(jì)項(xiàng)目發(fā)生時(shí)，從庫(kù)中選取合適的審計(jì)單位進(jìn)行審計(jì)服務(wù)。通過文獻(xiàn)研究結(jié)合工作實(shí)踐，總結(jié)高校維修改造工程的特點(diǎn)，概括高校維修改造工程審計(jì)的現(xiàn)狀：①維修改造工程發(fā)生頻率高，過程資料不完善、送審資料質(zhì)量差。②維修改造工程結(jié)算送審金額較小，施工范圍廣、工作內(nèi)容零星、瑣碎，委托審計(jì)單位積極性不高，審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊。③結(jié)算審計(jì)質(zhì)量不佳。由于維修項(xiàng)目小而多，工程管理部門對(duì)工程資料規(guī)范性要求不夠嚴(yán)格，項(xiàng)目送審的時(shí)效性不足，施工現(xiàn)場(chǎng)事后查看難度大;同時(shí)，審計(jì)金額小，受托審計(jì)單位及其審計(jì)人員重視程度不足，高校內(nèi)審部門工程審計(jì)專業(yè)人員缺乏，審計(jì)質(zhì)量控制難度大。④審計(jì)的范圍主要為結(jié)算造價(jià)審核，對(duì)工程管理審計(jì)涉及較少;有時(shí)，通過對(duì)特別突出的結(jié)算超預(yù)算或?qū)彍p率過高的項(xiàng)目進(jìn)行延伸審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題，提出整改意見后，審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不佳，出現(xiàn)屢審屢犯的現(xiàn)象。

四、內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)高校維修改造工程管理路徑

通過目前高校維修改造工程管理及審計(jì)的現(xiàn)狀分析，高校內(nèi)審部門應(yīng)適應(yīng)新時(shí)代的要求，及時(shí)轉(zhuǎn)變審計(jì)目標(biāo)，擴(kuò)大審計(jì)范圍，以審促改，以審促建，最終達(dá)到完善管理，促進(jìn)治理的目的。

（一）進(jìn)一步做好現(xiàn)有的維修改造工程結(jié)算審計(jì)工作。因造價(jià)審核工作為委托審核，如何控制好審核質(zhì)量，同時(shí)如何通過造價(jià)審核進(jìn)行管理審計(jì)也是一門學(xué)問。作為高校內(nèi)審部門應(yīng)從管理上規(guī)范維修改造工程審計(jì)流程，規(guī)范受托單位的工作流程，最終達(dá)到控制審計(jì)質(zhì)量的目的。第一，分類審計(jì)。針對(duì)大型維修改造工程，一個(gè)項(xiàng)目一審;針對(duì)日常維修工程，實(shí)行一個(gè)季度內(nèi)同一施工方實(shí)施的所有項(xiàng)目打包審計(jì)一次。第二，送審資料應(yīng)通過工程管理部門的初審（主要審核資料的真實(shí)性、規(guī)范性、完整性、合法性等），再向內(nèi)審部門提交，并對(duì)其負(fù)責(zé)。內(nèi)審部門對(duì)維修改造工程的送審資料進(jìn)行常規(guī)審查，審查通過后才能接收資料進(jìn)行審核，通過嚴(yán)格的資料審查機(jī)制倒逼維修改造工程送審資料質(zhì)量的提高。第三，規(guī)范委托審計(jì)單位選擇的程序，按規(guī)定的程序進(jìn)行委托單位的選擇，對(duì)委托審計(jì)單位進(jìn)行審前培訓(xùn)，主要從紀(jì)律、工作流程、審計(jì)原則等方面進(jìn)行培訓(xùn);簽訂委托合同，合同中對(duì)委托審計(jì)單位的責(zé)任、工作紀(jì)律、審計(jì)質(zhì)量、違約責(zé)任等進(jìn)行約定，明確管理要求。第四，對(duì)委托審計(jì)單位的工作進(jìn)行全過程監(jiān)督，對(duì)工程的現(xiàn)場(chǎng)勘察、工程量?jī)r(jià)核對(duì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)必須進(jìn)行跟蹤監(jiān)督;各關(guān)鍵環(huán)節(jié)均有內(nèi)審部門人員參加，充分了解情況，防止受托審計(jì)單位與審計(jì)對(duì)象密切接觸，損害學(xué)校利益。第五，對(duì)委托審計(jì)單位的成果文件進(jìn)行審核，并從中分析管理中存在的問題，同時(shí)對(duì)委托審計(jì)單位的審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）由單純的維修改造工程造價(jià)審核向管理審計(jì)轉(zhuǎn)型。單純的維修改造工程造價(jià)審核更多的是注重具體項(xiàng)目的工程量、價(jià)，注重微觀，同時(shí)為事后審核，時(shí)效性差。內(nèi)部審計(jì)的目的是促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，因此，內(nèi)部審計(jì)更應(yīng)著眼于宏觀，從管理層面進(jìn)行審計(jì)以促進(jìn)單位完善治理。對(duì)高校維修改造工程管理進(jìn)行全面審計(jì)，是順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要，勢(shì)在必行。高校維修改造工程管理審計(jì)主要從管理體系構(gòu)建和管理效益兩方面進(jìn)行審計(jì)。

1.高校維修改造工程管理機(jī)制的審計(jì)。以工程管理部門為審計(jì)對(duì)象，以工程建設(shè)全壽命周期為線索，審查高校維修改造工程管理制度體系是否建立健全。首先審查制度體系中是否包含了立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、結(jié)算、歸檔、運(yùn)行等每一階段的管理辦法，管理辦法是否具體、操作性強(qiáng)。同時(shí)，審查各制度、辦法間邏輯性、關(guān)聯(lián)性是否合理，是否存在前后矛盾或與上位規(guī)章制度、法律文件沖突的。然后，進(jìn)行內(nèi)部控制機(jī)制審計(jì)。內(nèi)部控制機(jī)制審計(jì)應(yīng)著眼于流程、關(guān)鍵崗位、監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行。對(duì)組織機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工、授權(quán)審批、管理主要環(huán)節(jié)、程序等進(jìn)行檢查，評(píng)價(jià)管理秩序是否規(guī)范，是否嚴(yán)密和有效，是否根據(jù)不相容崗位相分離原則進(jìn)行了崗位設(shè)置，崗位間是否存在相互制約，尋找漏洞，提出弊端，對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。

2.高校維修改造工程管理效益的審計(jì)。管理效益審計(jì)可以從經(jīng)濟(jì)合同審計(jì)、管理過程審計(jì)、用戶問卷調(diào)查等幾方面開展。第一，合同審計(jì)。在維修改造工程管理活動(dòng)中，工程管理部門代表學(xué)校與工程參建各方簽訂很多合同，如設(shè)計(jì)合同、監(jiān)理合同、咨詢合同、施工合同等各類經(jīng)濟(jì)合同，通過對(duì)經(jīng)濟(jì)合同的簽訂、履行、結(jié)果各個(gè)階段的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)影響管理的種種問題。如：合同的擬定是否執(zhí)行了現(xiàn)行制度、文件;合同內(nèi)容是否完整、合理、有效;招標(biāo)的施工項(xiàng)目，合同簽訂是否背離了招標(biāo)、投標(biāo)文件;合同的簽訂是否按規(guī)定的程序進(jìn)行;項(xiàng)目的實(shí)施、價(jià)款支付是否按合同進(jìn)行等。第二，管理過程審計(jì)。對(duì)高校維修改造工程管理過程中產(chǎn)生的各類成果文件進(jìn)行審查、評(píng)價(jià)。如：審查設(shè)計(jì)文件的規(guī)范性、設(shè)計(jì)深度;審查招標(biāo)清單編制是否完善，這項(xiàng)工作可在結(jié)算審計(jì)時(shí)對(duì)招標(biāo)清單編制質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià);設(shè)計(jì)變更、施工現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)簽證、竣工驗(yàn)收等是否按程序辦理，是否合理。第三，設(shè)計(jì)問卷調(diào)查，從維修改造工程的實(shí)施進(jìn)度、工程質(zhì)量、滿意度等方面進(jìn)行調(diào)查，向維修改造工程的最終使用者發(fā)放調(diào)查單，對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)。

（三）強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，落實(shí)審計(jì)整改工作，構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制。

審計(jì)整改工作是審計(jì)工作發(fā)揮成效的重要保障，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用是確保審計(jì)監(jiān)督到位的關(guān)鍵。第一，對(duì)管理審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，建立問題清單。對(duì)機(jī)制不健全、不完善的問題，內(nèi)審部門應(yīng)充擔(dān)起咨詢服務(wù)的角色，協(xié)助工程管理部門，完善相關(guān)制度和辦法。對(duì)管理過程審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，內(nèi)審部門應(yīng)提出科學(xué)的、向?qū)缘?、可操作的審?jì)意見和建議。對(duì)于個(gè)性問題，要求被審計(jì)對(duì)象立即整改，對(duì)于共性或機(jī)制上的問題深挖緣由，查找問題根源，由點(diǎn)及面、舉一反三，提出更具建設(shè)性、前瞻性和向?qū)缘膶徲?jì)意見和建議，使其成為領(lǐng)導(dǎo)決策的依據(jù)。第二，進(jìn)行審計(jì)整改跟蹤檢查，實(shí)行整改銷號(hào)制度，建立尚未整改的問題清單，把審計(jì)查出問題的整改情況作為審計(jì)部門的日常督辦事項(xiàng);與紀(jì)檢監(jiān)察、目標(biāo)管理、組織人事等部門建立協(xié)同監(jiān)督、督促整改等運(yùn)行機(jī)制，促使整改落到實(shí)處。第三，定期進(jìn)行“回頭看”，對(duì)前期審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況進(jìn)行“回頭看”工作，檢查是否存在未實(shí)質(zhì)性整改的現(xiàn)象。通過常規(guī)的工程結(jié)算審計(jì)，分析是否整改到位，如：對(duì)結(jié)算送審資料質(zhì)量、審減率等分析維修改造工程管理效益是否在逐步提升;形成長(zhǎng)期的、持續(xù)性的監(jiān)督。

五、結(jié)語

高校維修改造工程審計(jì)工作有效性的提高，需要內(nèi)審部門審計(jì)質(zhì)量的提升、工程管理部門審計(jì)整改工作的落實(shí)、內(nèi)審及學(xué)校相關(guān)部門的持續(xù)監(jiān)督，最終形成閉合的良性的內(nèi)部控制管理機(jī)制，以達(dá)到內(nèi)部審計(jì)的最終目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)高校維修改造工程管理、完善高校治理的目標(biāo)，還需要全校相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，學(xué)校整個(gè)管理生態(tài)系統(tǒng)的完善也是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的必要條件。

（作者單位：西華師范大學(xué)）

基金項(xiàng)目：本文為南充市社科研究“十三五”規(guī)劃2020年度項(xiàng)目（NC2020B142）、四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地——四川省教育發(fā)展研究中心項(xiàng)目（CJF16027）的研究成果。