應(yīng)急預(yù)算法制的反思與展望
——兼論《預(yù)算法》的完善

陳 征 ， 周智博

（中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088）

隨著中國步入風(fēng)險社會，完善應(yīng)急預(yù)算法制已經(jīng)成為國家應(yīng)急管理的重要課題。事實上，2003年非典、2008年汶川地震以及2019年新冠肺炎疫情都充分表明，與正常狀態(tài)下的公共預(yù)算不同，應(yīng)急狀態(tài)下的財政預(yù)算極具緊迫性和不確定性，從法制層面對應(yīng)急預(yù)算進行規(guī)范業(yè)已成為成熟法治國家的普遍做法。中國于2014年重新修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱“《預(yù)算法》”），但該修訂卻并未將應(yīng)急預(yù)算納入其中。這不但影響應(yīng)急財政的高效足量供給，也為“越軌式”的應(yīng)急財政埋下隱患。

學(xué)界對于應(yīng)急預(yù)算的關(guān)注相對有限，多是從應(yīng)急財政這一宏觀視角出發(fā)，尚未深入到應(yīng)急預(yù)算法制的系統(tǒng)建構(gòu)，比如受2003年非典事件影響，劉尚希和陳少強[1]撰文指出中國應(yīng)將公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制納入到應(yīng)急管理系統(tǒng)當(dāng)中。2008年汶川地震以后，鄭潔[2]、滕宏慶[3]、周克清[4]等學(xué)者紛紛主張完善中國應(yīng)急財政治理體系。2019年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，張學(xué)誕和鄔展霞[5]也率先發(fā)出了構(gòu)建中國應(yīng)急財政治理體系的呼吁。

一、中國應(yīng)急預(yù)算機制運行不暢

應(yīng)急財政供給失范和供給不足可以概括為中國應(yīng)急預(yù)算的主要問題?！肮┙o失范”是指應(yīng)急預(yù)算權(quán)力的行使缺乏規(guī)制，財政資源供給的實效性欠缺，相關(guān)主體的財政應(yīng)急職責(zé)不清；“供給不足”則是指應(yīng)急預(yù)算在財政供給規(guī)模以及供給的及時性上無法滿足應(yīng)急需求。在供給失范和供給不足的綜合作用下，中國應(yīng)急預(yù)算機制運行愈發(fā)不暢。

（一）應(yīng)急預(yù)算權(quán)力的運行缺乏監(jiān)督

應(yīng)急狀態(tài)意味著法治秩序的切換，權(quán)力行使往往會改變正常的法律秩序，違背既定或常態(tài)下的法治原則[6]，為此必須加強權(quán)力監(jiān)督。事實上，相對于正常狀態(tài)下的預(yù)算監(jiān)督而言，對應(yīng)急預(yù)算的監(jiān)督更有必要，因為此時國家財政的投入科目更為復(fù)雜、投入周期更為長久、投入總量也相對龐大，而政府對于這些要素的判斷往往擁有較大的自由裁量權(quán)。新冠肺炎疫情期間，預(yù)算權(quán)力運行往往呈現(xiàn)出這樣一種脈絡(luò)：在應(yīng)急效應(yīng)的影響下，政府集預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算調(diào)整權(quán)與預(yù)算執(zhí)行權(quán)于一身，整個應(yīng)急預(yù)算實現(xiàn)的過程業(yè)已演變成為政府自主選擇的過程，有關(guān)疫情的財政投入周期、投入科目、投入總量等話語權(quán)更多被政府所把控，全國人民代表大會（以下簡稱“人大”）及其常務(wù)委員會（以下簡稱“常委會”）很難對這些應(yīng)急性的財政收支行為加以約束。這其中，缺乏剛性監(jiān)督機制是問題的關(guān)鍵所在，即當(dāng)前并未給人大介入應(yīng)急預(yù)算提供健全的機制保障，以至于作為民意機關(guān)的人大很難有所作為。

（二）預(yù)備費的財政供給能力不足

預(yù)備費作為法定應(yīng)急資金，如能在新時代重新厘定其工具定性、財政地位以及構(gòu)成要素，可助力高效應(yīng)對突發(fā)公共事件，構(gòu)建中國應(yīng)急預(yù)算體制[7]。然而，當(dāng)前中國預(yù)備費的財政供給并未滿足“足量”這一要求。

一方面，預(yù)備費的提取比例較低。中國預(yù)備費的法定提取額度是同級政府預(yù)算支出額的1%～3%。實踐證明，解決較小的財政應(yīng)急需求尚可，一旦面臨等級較高、波及范圍較大的重大突發(fā)公共事件，預(yù)備費供給就會顯得捉襟見肘。以新冠肺炎疫情為例，截至2020年3月13日，全國各級財政安排的疫情防控投入已經(jīng)高達1 169億元[8]，這大大超出了預(yù)備費的法定承載能力，以至于不得不依賴其他財政渠道來滿足應(yīng)急財政需求。

另一方面，流量式的管理體制落后。中國預(yù)備費主要采取流量式的管理模式，相關(guān)金額只能用于本年度的突發(fā)公共事件，即使有結(jié)余也不能在年度之間進行調(diào)度和平衡[9]，因為下一年又需要重新起算?？傮w而言，這種管理模式較為機械，且缺乏管理的持續(xù)性，以至于上下年度之間的財政連貫性被破壞，大大限縮了預(yù)備費的滾存和累積，業(yè)已成為預(yù)備費發(fā)揮財政應(yīng)急功能的重大掣肘。新冠肺炎疫情期間預(yù)備費的供給不足與這種流量式的管理體制不無關(guān)系。

（三）應(yīng)急預(yù)算的財政供給低效

第一，對應(yīng)急預(yù)算的功能邊界缺乏考量。政府在應(yīng)急管理過程中并沒有意識到應(yīng)急預(yù)算本身應(yīng)有的目標(biāo)范圍，而是以一種全能主義理念來回應(yīng)所有的應(yīng)急財政需求。其優(yōu)勢在于能夠在短時間內(nèi)發(fā)揮出財政的集聚效應(yīng)，但其劣勢則在于缺乏對國家投入與市場投入的充分考量。實際上，政府不是萬能的，政府作為理性經(jīng)濟人的假設(shè)意味著強制干預(yù)的結(jié)局可能就是政府決策的失敗[10]。為此，如果一味忽視市場機制在應(yīng)急過程中的積極作用，很可能會增加國家的財政負(fù)擔(dān)，并不利于應(yīng)急財政的高效和精準(zhǔn)供給。

第二，對應(yīng)急預(yù)算的產(chǎn)出重視不足。中國應(yīng)急財政供給存在著重視投入、輕視產(chǎn)出的弊端。應(yīng)急預(yù)算僅僅以保障財政資金的安全穩(wěn)健運行為目的，忽視了對投入與產(chǎn)出這一比率關(guān)系的考查。比如，在新冠肺炎疫情期間，國家更關(guān)注投入了多少應(yīng)急資金，投放到了哪些應(yīng)急領(lǐng)域，對于財政資源的產(chǎn)出效果則明顯缺乏重視。這種投入導(dǎo)向型的財政供給很可能會使應(yīng)急預(yù)算呈現(xiàn)出低效率、低效益以及供需失衡的面貌。

（四）應(yīng)急性的預(yù)算調(diào)整機制缺位

人大對于預(yù)算的審查批準(zhǔn)是有效力的：“預(yù)算一經(jīng)權(quán)力機關(guān)審查通過，即具有法律約束力，政府必須嚴(yán)格執(zhí)行，非經(jīng)法定程序不得變更。”[11]具體而言，各級政府對于必須進行的預(yù)算調(diào)整，需要編制預(yù)算調(diào)整方案，之后這一預(yù)算調(diào)整方案還必須提請本級人大常委會進行審查和批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，則不得調(diào)整。上述程序在正常狀態(tài)下本無可厚非，但應(yīng)急狀態(tài)不同于平時，以新冠肺炎疫情為例，由于疫情的緊急性，相應(yīng)的財政應(yīng)急資金項目較之于平時更加復(fù)雜，收支范圍也更加龐大?，F(xiàn)有人大及其常委會受制于人員構(gòu)成、會期制度等方面的限制，很難在短時間內(nèi)完成對所有應(yīng)急預(yù)算調(diào)整的審查和批準(zhǔn)，以至于只能選擇默示放行。這不但僭越了人民代表大會制度的權(quán)威，使正常的預(yù)算調(diào)整機制流于形式，而且也違背了預(yù)算完整性原則，不利于對預(yù)算權(quán)力的監(jiān)督。

（五）央地應(yīng)急財政責(zé)任體系不清

明晰央地應(yīng)急財政責(zé)任是提升國家應(yīng)急治理能力的關(guān)鍵舉措。世界上大多數(shù)國家都明確了央地應(yīng)急財政責(zé)任的分擔(dān)比例，如日本業(yè)已在立法中明確了有關(guān)國土開發(fā)費、保全費以及自然災(zāi)害恢復(fù)重建費用的央地責(zé)任，即中央負(fù)擔(dān)27%，地方負(fù)擔(dān)73%[12]。中國央地之間的財政應(yīng)急責(zé)任仍然較為模糊。新冠肺炎疫情期間，財政部雖然強調(diào)央地共同承擔(dān)應(yīng)急財政需要，但始終缺乏對責(zé)任分擔(dān)比例的說明。而這不但大大加重了中央的財政負(fù)擔(dān)，降低了地方財政應(yīng)急的主動性，而且也難免在無形中削弱了公共危機的處理合力。

二、中國應(yīng)急預(yù)算法制供給不足

應(yīng)急財政的供給失范和供給不足并非無源之水，很大程度上都是應(yīng)急預(yù)算法制的供給不足所致。截止到目前，并無專門的法律法規(guī)對“應(yīng)急預(yù)算”予以系統(tǒng)規(guī)制，相關(guān)內(nèi)容基本分散在《預(yù)算法》、財政政策以及相關(guān)應(yīng)急法律之中。這些內(nèi)容并未給應(yīng)急預(yù)算提供一個健全的制度空間。

（一）《預(yù)算法》層面的法制供給不足

作為調(diào)整國家財政收支行為的基本法，《預(yù)算法》明顯缺乏足夠的財政應(yīng)急理念，相關(guān)規(guī)定只能從諸如“預(yù)算監(jiān)督”條款、“預(yù)備費”條款、“預(yù)算績效”條款中加以引申，且或多或少存在著法制供給不足的問題。

第一，“預(yù)算監(jiān)督”條款的約束力不足。現(xiàn)行《預(yù)算法》的監(jiān)督條款遍布多個章節(jié)，其中第九章更是專門以“監(jiān)督”為名對預(yù)決算的監(jiān)督內(nèi)容進行了系統(tǒng)規(guī)定。然而，由于這些條款并未對正常狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)下的預(yù)決算行為加以區(qū)分，致使相關(guān)監(jiān)督條款很難發(fā)揮出應(yīng)有效力。以第86條為例，本款規(guī)定：”國務(wù)院和縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告預(yù)算執(zhí)行情況?！边@一條款顯然是對正常狀態(tài)下預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，因為一旦6—9月與應(yīng)急狀態(tài)處于同一時期內(nèi)，人大的監(jiān)督就會顯得力有不逮?？傊?，由于現(xiàn)行《預(yù)算法》并未給人大監(jiān)督應(yīng)急預(yù)算提供健全的渠道，使得人大對于應(yīng)急財政投入周期和投入總量的話語權(quán)被嚴(yán)重削弱。

第二，“預(yù)備費”條款的靈活性欠缺。《預(yù)算法》第40條規(guī)定：“各級一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支?！憋@然，本款在一定程度上弱化了預(yù)備費的靈活性，具體表現(xiàn)為：一方面，就提取比例而言，本款只是將預(yù)備費的提取比例限制在1%～3%這一狹小的空間內(nèi)，并沒有意識到預(yù)備費有限性與突發(fā)事件不確定性之間的張力；另一方面，就預(yù)備費的流動性而言，本款中的“當(dāng)年”二字將預(yù)備費的適用時間嚴(yán)格限定于本年度，并未注意到預(yù)備費管理的流動性，這種機械的時間設(shè)定顯然無助于預(yù)備費供給的持續(xù)性效益。

第三，“預(yù)算績效”條款的實效性不強。重視財政績效是《預(yù)算法》的重要追求，《預(yù)算法》第12、第32、第49、第57以及第79條等普遍蘊含著對預(yù)算實效性的考量。然而，相關(guān)“績效考核”“績效目標(biāo)”以及“績效評價”等更多面向常態(tài)下的財政預(yù)算，很難從中探尋應(yīng)急預(yù)算的績效評估標(biāo)準(zhǔn)，更無法闡釋國家投入與市場投入這一比例關(guān)系。

第四，“預(yù)算調(diào)整”條款的應(yīng)急性有限。《預(yù)算法》第七章對于應(yīng)急狀態(tài)下的預(yù)算調(diào)整行為明顯缺乏考量。以《預(yù)算法》第69條為例，其強調(diào)各級政府預(yù)算調(diào)整初步方案必須要在30日前提交初步審查。但鑒于突發(fā)公共事件的不確定性，這一時間上的硬性規(guī)定很容易擴大常規(guī)性預(yù)算調(diào)整程序與緊急性財政應(yīng)急需求之間的張力，并進而導(dǎo)致政府處于兩難的尷尬境地，即一旦面臨緊急事態(tài)，是應(yīng)急優(yōu)先，犧牲《預(yù)算法》的權(quán)威，采取“越軌式”的預(yù)算調(diào)整行為，還是法治優(yōu)先，置急切的應(yīng)急需求而不理，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》規(guī)定的調(diào)整程序進行？可見，應(yīng)急性預(yù)算調(diào)整機制的缺乏使得應(yīng)急財政的規(guī)范供給和高效供給之間矛盾重重。

第五，“央地預(yù)算收支項目劃分”條款的責(zé)任比例抽象?！额A(yù)算法》第29條規(guī)定：“中央預(yù)算與地方預(yù)算有關(guān)收入和支出項目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方稅收返還或者轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。”盡管本款將具體的財政收支項目劃分權(quán)力交由了國務(wù)院，但國務(wù)院并未專門出臺調(diào)整央地財政應(yīng)急責(zé)任的規(guī)定，其多是由國家財政部在應(yīng)急期間進行臨時性的政策調(diào)整，致使央地應(yīng)急財政責(zé)任劃分的法定性和權(quán)威性相對不足。更重要的是，截止目前，人們并不能從既有財政政策中探尋出一套清晰可循的責(zé)任分擔(dān)方案。

（二）財政政策層面的法制供給失范

《預(yù)算法》的法制供給不足使得一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，應(yīng)急預(yù)算往往無規(guī)可尋，如此就為大量臨時性財政政策的出臺提供了可乘之機。以本次新冠肺炎疫情為例（如表1所示），為了保障疫情期間的財政資源供給，國家基本上是通過政府規(guī)范性文件來調(diào)整應(yīng)急預(yù)算行為。縱觀這些政策的制定主體，并無嚴(yán)格的資質(zhì)要求，既包括財政部、審計署、稅務(wù)總局這些財政部門，也包括發(fā)改委、工信部這些建設(shè)部門，甚至在有些情況下，財政部的下屬單位也在此之列。同時這些政策調(diào)整的內(nèi)容也十分廣泛，諸如疫情期間財政經(jīng)費保障目標(biāo)、經(jīng)費統(tǒng)籌、調(diào)度撥付資金、物資保障、資金監(jiān)管等各項事宜都在其調(diào)整的范圍之內(nèi)。用臨時性的財政政策來調(diào)整應(yīng)急預(yù)算行為雖然更具靈活性和時效性，但這些政策的制定主體、制定程序以及調(diào)整內(nèi)容并不具備法律嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性的品質(zhì)。同時，在這種政策規(guī)制的背景之下，由于缺少對相關(guān)政策內(nèi)容的監(jiān)督和審查，政府就同時扮演了規(guī)則制定者與規(guī)則執(zhí)行者這兩個角色，自身行為很容易游離于法律和人大視野之外。

表1 新冠肺炎疫情期間部分應(yīng)急財政政策統(tǒng)計①疫情期間財政部官方網(wǎng)站發(fā)布的相關(guān)財政政策，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/.2020年4月3日訪問。

（三）應(yīng)急法律層面的法制供給籠統(tǒng)

除此之外，部分應(yīng)急法律，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《動物防疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律、行政法規(guī)偶爾也會涉及到應(yīng)急預(yù)算的內(nèi)容。但相比于《預(yù)算法》和財政政策而言，這些內(nèi)容普遍較為分散，基本上是以某一個條款的形式出現(xiàn)，并采取“納入本級預(yù)算”“保障實施經(jīng)費”這類抽象性的表述，如《動物防疫法》第64條規(guī)定：“縣級以上人民政府按照本級政府職責(zé)，將動物疫病預(yù)防……所需經(jīng)費納入本級財政預(yù)算。”但納入本級財政預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)為何？具體又該如何進行操作？鑒于這些關(guān)鍵要素不甚清晰，致使其很難為應(yīng)急預(yù)算實踐提供明確指引。

可見，通過對《預(yù)算法》、財政政策以及相關(guān)應(yīng)急法律進行梳理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國并未樹立應(yīng)急預(yù)算法制理念，預(yù)算法制供給嚴(yán)重不足，并最終導(dǎo)致了中國應(yīng)急預(yù)算機制的運作不暢。在這當(dāng)中，作為財政基本法的《預(yù)算法》理應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，其基礎(chǔ)規(guī)范的缺失從根本上限制了財政政策以及應(yīng)急法律功能的發(fā)揮。因此，未來必須要嚴(yán)格圍繞《預(yù)算法》進行規(guī)范建構(gòu)，促使應(yīng)急預(yù)算在編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督的每一個環(huán)節(jié)都有法可依。

三、方向指引：中國應(yīng)急預(yù)算法制建構(gòu)的基本原則

應(yīng)急預(yù)算法制建構(gòu)是一個系統(tǒng)工程，只有在預(yù)算規(guī)范化、預(yù)算實效化以及預(yù)算層次化原則的指導(dǎo)下，才能促使應(yīng)急財政供給失范和供給不足等重大問題得到根本解決。

（一）預(yù)算規(guī)范化：規(guī)范應(yīng)急期間的預(yù)算權(quán)力運行

在法治國家建設(shè)過程中，法律業(yè)已被嵌入到國家權(quán)力的整體運行當(dāng)中，始終扮演著控制與規(guī)范國家權(quán)力的重要角色，即使是應(yīng)急狀態(tài)下的國家權(quán)力也不例外。為此，預(yù)算法制必須將規(guī)范應(yīng)急預(yù)算權(quán)力作為重要的價值訴求。

應(yīng)急預(yù)算作為應(yīng)急期間的財政保障機制，往往被要求更高的應(yīng)急響應(yīng)能力，快速、精準(zhǔn)、有效地完成財政供給，以此保障應(yīng)急資源的充足供應(yīng)。然而，應(yīng)急狀態(tài)往往意味著對既有安定秩序的打破，如果缺乏明晰法規(guī)范體系的約束，應(yīng)急預(yù)算很可能會對法治秩序造成沖擊。為此，面對應(yīng)急預(yù)算這種非常態(tài)下的財政保障機制，應(yīng)急預(yù)算法制必須輔之以規(guī)范性的要求，通過授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范以及禁止性規(guī)范，建立一個強有力的監(jiān)督責(zé)任體系，從而確保應(yīng)急預(yù)算權(quán)始終在法定框架內(nèi)運行。同時，除了保障應(yīng)急預(yù)算本身的合法性之外，應(yīng)急預(yù)算法制還必須對立法、行政與司法機關(guān)之間和國家與市場、公民之間的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，因為緊急狀態(tài)不同于平時，不同主體所扮演的角色是不一樣的，法律必須對這些角色進行提前安排和預(yù)設(shè)[13]。總之，只有將應(yīng)急預(yù)算主體的權(quán)責(zé)進行清晰明確的定位，廓清應(yīng)急預(yù)算法律關(guān)系中政府權(quán)力的邊界，才能使預(yù)算主體權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的分配達到均衡，形成一個能保障預(yù)算規(guī)范運行的預(yù)算制約和監(jiān)督體系，促使預(yù)算規(guī)范維度得以真正實現(xiàn)[14]。

（二）預(yù)算實效化：足量精準(zhǔn)的財政供給能力

在應(yīng)急預(yù)算權(quán)的具體行使過程中，財政資金有限性與應(yīng)急需求不確定性之間的張力決定了應(yīng)急預(yù)算必須講求實效，且這份實效必須上升到法制層面予以確認(rèn)和保障。

一方面，預(yù)算實效化意味著應(yīng)急財政的足量供給。在風(fēng)險應(yīng)急狀態(tài)下，財政作為“蓄水池”的意義是抵御公共風(fēng)險，為應(yīng)對相關(guān)社會風(fēng)險爭取時間[15]。這就要求應(yīng)急預(yù)算法制必須將財政的足量供給作為制度安排和設(shè)計的重要考量因素，避免因為財政供給不足而導(dǎo)致風(fēng)險和災(zāi)害進一步擴大；另一方面，預(yù)算實效化還意味著應(yīng)急財政的精準(zhǔn)供給。粗放型的財政供給只會造成國家資源的低效和無序，越是在應(yīng)急狀態(tài)下，就越應(yīng)該保障財政支出的精準(zhǔn)輸送?；趹椃ㄐ试瓌t的要求，應(yīng)急預(yù)算法制必須對如下內(nèi)容進行考量：“其一，最大化原則，同樣的消耗可否獲得更多成果；其二，最小化原則，所獲得的成果可否通過更小的消耗來實現(xiàn)；其三，是否應(yīng)當(dāng)限縮目標(biāo)，即限制行為活動，進而減少消耗；其四，是否應(yīng)當(dāng)通過增加消耗來增擴目標(biāo)，即擴大行為活動。”[16]為此，應(yīng)急預(yù)算法制必須追求應(yīng)急投入與應(yīng)急產(chǎn)出的最佳比例，借助以成果為導(dǎo)向的績效評估體系，有效提升應(yīng)急財政的產(chǎn)出效益。同時，應(yīng)急預(yù)算法制還必須要科學(xué)定位應(yīng)急預(yù)算的功能邊界，妥善處理好國家投入與市場投入這一基本關(guān)系，以促使應(yīng)急資源配置最大限度地與應(yīng)急需求相匹配。

（三）預(yù)算層次化：高效清晰的應(yīng)急財政體系

法律本就是面向秩序而設(shè)定的規(guī)則體系，相比于國家權(quán)力直接沖破法治，在前期通過法律的安排和設(shè)計建立一套高效清晰的應(yīng)急預(yù)算體系，反而更能夠增強應(yīng)急預(yù)算法制的穩(wěn)定性、公開性和可預(yù)期性等特質(zhì)，而這也是預(yù)算層次性原則的初衷所在。

在預(yù)算法制層面，預(yù)算層次化原則表現(xiàn)為一個機動靈活、層次分明的財政應(yīng)急體系。機動靈活是指在應(yīng)急期間，面對公共風(fēng)險和財政需求的多變性，法律除了設(shè)置常態(tài)性的預(yù)算機制以外，還要新增機動性的預(yù)算機制以保證應(yīng)急期間的財政供給，其目的在于有效化解因為職權(quán)有限性和程序嚴(yán)謹(jǐn)性所導(dǎo)致的財政供給不及時。一般情況下，其可以借助應(yīng)急性的授權(quán)機制或者程序補正機制得以實現(xiàn)。本次新冠肺炎疫情期間，部分地方人大常委會通過出臺決定，授權(quán)地方政府可以在醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理等特定領(lǐng)域采取臨時性應(yīng)急行政管理措施，并依法報同級人大常委會和上一級人民政府備案[17]，這種緊急性授權(quán)同時確保了權(quán)力靈活性與規(guī)范性，某種程度上與預(yù)算層次性原則有異曲同工之妙。層次分明是指在預(yù)算法制中應(yīng)根據(jù)應(yīng)急區(qū)域、應(yīng)急等級和應(yīng)急階段的不同，設(shè)置配套性的應(yīng)急預(yù)算機制。法律通過將應(yīng)急預(yù)算機制層次化處理，可以保障各類預(yù)算行為主體在法定的預(yù)算層級內(nèi)活動，減少因為職責(zé)混沌所引發(fā)的推諉和低效。其中，應(yīng)急財政責(zé)任的層次分明就是預(yù)算層次化原則的重要體現(xiàn)，通過完善國家應(yīng)急財政責(zé)任結(jié)構(gòu)，厘清中央與地方之間、上級與下級之間、同級地方以及同級部門之間的財政責(zé)任，有利于在最大程度上形成危機處理的制度合力。

四、法制展望：中國《預(yù)算法》的完善建議

《預(yù)算法》作為調(diào)節(jié)國家財政收支的基本法，最有資格來詮釋應(yīng)急預(yù)算法制的目標(biāo)和歸宿?；诖耍斜匾陬A(yù)算規(guī)范化、預(yù)算實效化以及預(yù)算層次化原則的指導(dǎo)下，對《預(yù)算法》進行配套完善。

（一）強化人大對應(yīng)急預(yù)算權(quán)的監(jiān)督

根據(jù)預(yù)算規(guī)范化原則的要求，必須建立一套健全的應(yīng)急預(yù)算監(jiān)督法律體系，其本質(zhì)是利用法律的剛性特征來嚴(yán)格規(guī)范政府的財政收支行為[18]。這就要求全國人民代表大會常務(wù)委員會通過法律解釋機制，在現(xiàn)有《預(yù)算法》監(jiān)督條款的基礎(chǔ)上，細化人大對于預(yù)算的監(jiān)督規(guī)定。

第一，明確對應(yīng)急預(yù)算監(jiān)督的立法理念。全國人民代表大會常務(wù)委員會有必要對《預(yù)算法》中“監(jiān)督”二字的語義進行必要闡釋，確保將應(yīng)急預(yù)算權(quán)力納入到人大監(jiān)督的框架秩序之內(nèi)，即通過法律解釋申明：“根據(jù)預(yù)算完整性原則，本法所指的‘監(jiān)督’既包括對正常狀態(tài)下政府預(yù)決算行為的監(jiān)督，也包括對應(yīng)急狀態(tài)下政府預(yù)決算行為的監(jiān)督。”

第二，突出對應(yīng)急預(yù)算監(jiān)督的重點內(nèi)容。其一，明確人大對應(yīng)急預(yù)算投入周期的監(jiān)督，即應(yīng)急預(yù)算在時間維度上并非持續(xù)永久，而是具有暫時的特性，人大對于應(yīng)急預(yù)算的啟動和終止必須享有界定權(quán)，不能任由政府把控，以避免因為應(yīng)急預(yù)算啟動和終止不及時而造成的權(quán)力恣意。其二，明確人大對于應(yīng)急預(yù)算投入總量的監(jiān)督，即應(yīng)急預(yù)算在投入總量上并非任由政府裁量，每一份應(yīng)急財政投入都需納入人大監(jiān)督的范圍內(nèi)，不能以應(yīng)急為名而脫離人大監(jiān)督視野。

第三，建立對應(yīng)急預(yù)算監(jiān)督的協(xié)同機制?！额A(yù)算法》第83條、第87條、第88條、第89條分別對應(yīng)人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、財政部門監(jiān)督以及審計部門監(jiān)督，但這種單元式監(jiān)督并不能發(fā)揮出最優(yōu)效果?；诖耍珖嗣翊泶髸?wù)委員會理應(yīng)針對上述條款進行綜合解釋，即明確各級人大要協(xié)同各級政府、財政部門、審計部門以及監(jiān)察部門等建立協(xié)同配合機制，以形成監(jiān)督的制度合力。

（二）增強預(yù)備費的財政供給能力

一方面，適當(dāng)提升預(yù)備費的提取比例。事實證明，最高3%的預(yù)備費提取比例已經(jīng)嚴(yán)重不足以應(yīng)對復(fù)雜多變的突發(fā)公共事件，中國必須將這一比例加以適當(dāng)提升?？紤]到風(fēng)險社會背景下突發(fā)公共事件的復(fù)雜性和不確定性，筆者認(rèn)為可以適當(dāng)將預(yù)備費的提取比例調(diào)整為1%～10%。需要注意的是，這并非簡單的“一刀切”，而是建議采取一種彈性預(yù)備費提取模式，各地方完全可以在這一幅度內(nèi)根據(jù)本地應(yīng)急需要自行決定提取比例，這不但會有效提升預(yù)備費的財政供給能力，同時也有利于增強地方應(yīng)急的自主性和積極性。

另一方面，建立基金式的預(yù)備費管理模式。當(dāng)前流量式的預(yù)備費管理模式使得上下年度之間的財政連貫性被強行破壞，明顯不利于預(yù)備費的滾存和累積。反之，日本、加拿大、澳大利亞以及中國臺灣地區(qū)都已在立法中明確規(guī)定施行基金性質(zhì)的預(yù)備費管理模式[19]。在這種模式下，各級政府除按本級支出額設(shè)置一定比率外，還可以對當(dāng)年的預(yù)算超收收入和財政盈余進行下一年度的轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)預(yù)備費的持續(xù)累積?？紤]到基金式管理模式的科學(xué)性，中國《預(yù)算法》同樣可以在適當(dāng)契機內(nèi)將這一模式加以引入，以增強預(yù)備費的財政供給能力。

（三）提升應(yīng)急預(yù)算的財政供給實效

第一，科學(xué)界定應(yīng)急預(yù)算的目標(biāo)。明確應(yīng)急預(yù)算的功能邊界，借助市場投入減少國家資源消耗是提升預(yù)算供給實效的有力舉措。實際上，面對突發(fā)公共事件，政府、市場、公眾的利益具有明顯的趨同性，相較于國家獨自承擔(dān)所有應(yīng)急財政需求，市場機制能夠用更低的成本完成公共應(yīng)急資源的儲備和供應(yīng)，通過價格機制實現(xiàn)應(yīng)急資源的合理分配和流轉(zhuǎn)[20]。為此，如果市場或者社會力量有意愿且有能力完成某項公共任務(wù)，國家就可以適當(dāng)減少投入或者與市場進行積極合作[21]。這就要求在《預(yù)算法》中適當(dāng)轉(zhuǎn)變?nèi)苄偷呢斦度肜砟睿茖W(xué)界定應(yīng)急預(yù)算的目標(biāo)范圍，主動在國家力量之外尋求資源補充，從而形成一個融政府、市場和社會于一體的、多元化的應(yīng)急財政保障系統(tǒng)。

第二，強調(diào)應(yīng)急預(yù)算的產(chǎn)出效益。當(dāng)前，“重投入，輕產(chǎn)出”的應(yīng)急預(yù)算遠不能夠適應(yīng)復(fù)雜多變的應(yīng)急形勢，唯有注重應(yīng)急預(yù)算的產(chǎn)出效果，強調(diào)財政投入的社會效益，才更加符合預(yù)算實效性原則的考量。這就要求《預(yù)算法》將財政投入與應(yīng)急治理效果相結(jié)合，圍繞應(yīng)急預(yù)算進行績效評估，實現(xiàn)“投入——產(chǎn)出”的最佳比例。在這其中，績效評估體系的科學(xué)性是檢驗政府績效評估結(jié)論有效性的重要基礎(chǔ)，直接關(guān)系到績效評估的實施效果[22]。為此，必須在《預(yù)算法》中建立一套專門適用于應(yīng)急預(yù)算的績效評估體系，讓應(yīng)急財政資金落到實處。比較合適的路徑是對《預(yù)算法》第12條進行解釋，將諸如應(yīng)急目標(biāo)產(chǎn)出、應(yīng)急效果反饋、應(yīng)急服務(wù)品質(zhì)、民眾滿意度等統(tǒng)一細化為應(yīng)急預(yù)算績效考核的重要指標(biāo)，從而有效地增強績效評估的可操作性。

（四）建立應(yīng)急性的預(yù)算調(diào)整機制

設(shè)立特定的預(yù)算調(diào)整和補正機制是當(dāng)代多數(shù)法治國家和地區(qū)的普遍做法。以日本為例，日本的財政應(yīng)急預(yù)算分為原初預(yù)算和補正預(yù)算兩類，原初預(yù)算起著類似于預(yù)備費的作用，用來滿足較小的財政應(yīng)急需求。然而，一旦因為事態(tài)嚴(yán)重而使原初預(yù)算告急，便需要啟動補正預(yù)算機制來緊急提供應(yīng)急資金。補正程序相比較一般的預(yù)算調(diào)整程序更為簡單，足以在短時間內(nèi)完成對預(yù)算的追加或變動[23]。同樣，中國臺灣地區(qū)也在立法中規(guī)定了四層次的資金準(zhǔn)備機制，其分別為災(zāi)害準(zhǔn)備金、第二預(yù)備金、調(diào)整預(yù)算、特別預(yù)算這四種不同的財政應(yīng)急機制[24]，其中，用于緊急性財政支出的特別預(yù)算程序更為簡約高效，可以在最大程度上滿足突發(fā)公共事件的不確定性需求。

然而，制度的設(shè)計必須要與本國的憲法體制相契合，根據(jù)預(yù)算層次性原則，比較穩(wěn)妥的辦法是在《預(yù)算法》中建立應(yīng)急狀態(tài)下的財政授權(quán)機制，賦予中央和地方政府一定數(shù)額內(nèi)的預(yù)算調(diào)整權(quán)以用于財政應(yīng)急。期間，政府先向同級人大常委會進行備案，待應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束之后，再要求政府于人大會議期間做出應(yīng)急性預(yù)算調(diào)整的報告說明。人大則需對政府的應(yīng)急性預(yù)算調(diào)整行為進行合法性審查和績效評估，同時根據(jù)情況進行追責(zé)。這種應(yīng)急性預(yù)算調(diào)整程序?qū)崿F(xiàn)了從事前審查批準(zhǔn)到事后備案監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，既解決了預(yù)備費供給不足的問題，也有效避免了正常的預(yù)算調(diào)整程序流于形式，在事實上保障了人大對應(yīng)急預(yù)算調(diào)整的審查批準(zhǔn)權(quán)。如此，今后中國應(yīng)急預(yù)算就可以按照“預(yù)備費——正常預(yù)算調(diào)整程序——應(yīng)急性預(yù)算調(diào)整程序”的順序依次展開應(yīng)急財政供給。鑒于這是一個新設(shè)的授權(quán)機制，業(yè)已超過了法律解釋的功能邊界，因此理應(yīng)在適當(dāng)時機內(nèi)通過《預(yù)算法》修改加以實現(xiàn)。

（五）明晰中央和地方的應(yīng)急財政責(zé)任體系

鑒于《預(yù)算法》第29條對央地財政支出項目規(guī)定不甚清晰，全國人民代表大會常務(wù)委員會理應(yīng)通過法律解釋機制，綜合受益轄區(qū)、應(yīng)急階段、應(yīng)急等級等特定標(biāo)準(zhǔn)對央地之間的應(yīng)急財政責(zé)任進行明確劃分，這也是預(yù)算層次化原則的直接體現(xiàn)。

第一，根據(jù)受益轄區(qū)來確定央地應(yīng)急財政責(zé)任的劃分?；诠截?fù)擔(dān)原則，公共產(chǎn)品的供給主體應(yīng)當(dāng)由受益范圍來決定。為此，地方政府只需要對本行政轄區(qū)內(nèi)的突發(fā)公共事件承擔(dān)應(yīng)急財政責(zé)任，對于超越本行政轄區(qū)之外的，或者跨區(qū)域性質(zhì)的突發(fā)公共事件，則需要由中央政府承擔(dān)主要的財政應(yīng)急責(zé)任。

第二，根據(jù)應(yīng)急階段來確定央地應(yīng)急財政責(zé)任的劃分。不同的應(yīng)急階段，財政支出項目、支出數(shù)量以及支出緊急性有著明顯區(qū)別，中央和地方的財政應(yīng)急責(zé)任也理應(yīng)有所不同。在事前預(yù)防和事后恢復(fù)階段，支出項目較為固定，支出數(shù)量相對可控，支出時間也相較寬裕，地方完全有能力來應(yīng)對這些財政需要，理應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，中央只需要承擔(dān)補充責(zé)任即可。然而，事中處置階段的財政應(yīng)急責(zé)任往往是不可控的，其需在最短的時間內(nèi)完成支出項目繁雜、支出數(shù)量龐大的財政供給，地方很容易出現(xiàn)財政告急，此時，由財政力量雄厚的中央來承擔(dān)主要應(yīng)急責(zé)任則相對更為穩(wěn)妥。

第三，根據(jù)應(yīng)急狀態(tài)的等級來確定央地應(yīng)急財政責(zé)任的分擔(dān)比例。澳大利亞圍繞兩條“預(yù)算控制線”將財政應(yīng)急投入劃分為不同的等級，一般情況下，財政投入的等級越高，聯(lián)邦政府財政援助責(zé)任就相應(yīng)越大，反之亦然[25]。這種將財政投入比例與財政責(zé)任比例相匹配的制度設(shè)計，有效實現(xiàn)了風(fēng)險責(zé)任的正常轉(zhuǎn)移與分散。對此，中國或許可以在應(yīng)急等級與中央應(yīng)急財政責(zé)任之間建立一種正相關(guān)的關(guān)系，從而促使中央和地方能夠迅速依據(jù)應(yīng)急等級選擇彈性的財政責(zé)任分擔(dān)模式，避免地方對中央援助的過分依賴。

五、結(jié)語

健全的應(yīng)急預(yù)算法制是規(guī)范國家應(yīng)急預(yù)算、保障應(yīng)急財政合法高效供給的基石，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要表達機制。在依法治國的背景下，中國應(yīng)嚴(yán)格遵循預(yù)算規(guī)范化、預(yù)算實效化以及預(yù)算層次化的基本原則，系統(tǒng)解決應(yīng)急財政供給失范和供給不足等重大問題?！额A(yù)算法》的完善只是應(yīng)急預(yù)算法制建設(shè)中的一環(huán)，在此之后，國家應(yīng)急領(lǐng)域立法以及國家財政政策的配套完善也需要逐步展開。總之，唯有依托于健全的應(yīng)急預(yù)算法制體系，才能將國家應(yīng)急預(yù)算融入法治軌道。