多層次社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的思路框架和實現(xiàn)路徑

楊 琳

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

《第七次全國人口普查報告》顯示，截至2020年11月1日零時，我國60歲及以上人口約為2.64億，占總?cè)丝诒戎氐?8.70%，與2010年第六次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升了5.44個百分點[1]，我國人口老齡化程度進(jìn)一步加劇。同時，少子化、家庭規(guī)模小型化趨勢使家庭養(yǎng)老壓力不斷加重，老年人社會養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)一步增加。十九屆五中全會提出，要健全多層次社會保障體系，實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略。如何健全多層次社會養(yǎng)老服務(wù)體系，應(yīng)對日益加劇的老齡化浪潮，滿足多樣化的養(yǎng)老需求已成為政府及社會亟待解決的重要問題。

近年來，學(xué)術(shù)界對構(gòu)建我國養(yǎng)老服務(wù)體系展開了諸多研究，一是關(guān)注構(gòu)建某一形式的養(yǎng)老服務(wù)體系，如韓俊江等人建議完善相互支持的多元居家養(yǎng)老服務(wù)體系[2]；陳莉等[3]提出通過構(gòu)建智慧社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。二是在構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)體系中強調(diào)某一層次養(yǎng)老服務(wù)職能的發(fā)揮，如辜勝阻等認(rèn)為政府要做好兜底服務(wù)、推進(jìn)家庭政策適度普惠、完善政策支持、建立長期護(hù)理保險制度[4]；王杰秀等[5]建議加快形成政府主導(dǎo)、家庭盡責(zé)、社會參與的養(yǎng)老格局。三是立足現(xiàn)存社會養(yǎng)老服務(wù)的資源不均、供求失衡等問題提出系統(tǒng)化建議，如邊恕等以積極老齡化為視角提出完善基本社會保障制度、發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)、培養(yǎng)老年照護(hù)人才隊伍[6]；毛佩瑾等[7]認(rèn)為社會養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)堅持政府兜底與社會參與相結(jié)合，機構(gòu)、社區(qū)、居家養(yǎng)老在形式方面應(yīng)更加多元?？梢园l(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究很少將社會養(yǎng)老服務(wù)體系的多層次化問題作為整體進(jìn)行系統(tǒng)剖析。雖有文獻(xiàn)從多元供給的角度提出建議，但鮮有將社會養(yǎng)老服務(wù)體系置于理論視角之下進(jìn)行探索的研究。

本文基于福利多元主義思想構(gòu)建多層次社會養(yǎng)老服務(wù)體系的理論框架，在梳理我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系各層次發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系可能存在的障礙及未來發(fā)展方向。

1 理論闡釋及框架構(gòu)建

20世紀(jì)70年代，西方學(xué)者提出了福利多元主義思想。最初提出此概念的是英國學(xué)者沃爾芬德，他認(rèn)為志愿組織是社會福利者的提供者之一，并且建議將福利多元主義運用于實踐；羅斯(Rose)明確將政府、市場和家庭納入福利體系中；約翰遜[8](Johnson)認(rèn)為福利多元的主體應(yīng)包括非盈利機構(gòu)?？梢姴徽撊绾蝿澐郑瑖?、市場都是福利多元主體的重要組成部分。相比于“一元”“二元”，福利多元主義強調(diào)政府、市場、社會分工合作，共擔(dān)福利責(zé)任[9]。

1.1 社會養(yǎng)老服務(wù)的供給主體和責(zé)任邊界

探討?zhàn)B老服務(wù)供給的主體構(gòu)成和責(zé)任邊界，可以將福利多元思想置于我國特定的社會環(huán)境中討論。在我國，政府作為國家代理人，通過其壟斷地位和政治權(quán)利進(jìn)行資源分配，以維護(hù)最基本人權(quán)為目的，承擔(dān)最基本的養(yǎng)老責(zé)任，提供最基本的福利保障。市場作為社會財富的生產(chǎn)主體具有高效率的特點并對委托方負(fù)責(zé)，在養(yǎng)老服務(wù)的提供過程中，市場以營利性為目的為社會生產(chǎn)和供給多樣化的養(yǎng)老服務(wù)。社會組織是社會福利事業(yè)活躍的推動者和社會價值的傳遞者，是政府和市場主體缺失時的重要補充力量。本文所指的社會組織是指具有公益性質(zhì)的、以慈善組織為代表的非營利性社會組織，如紅十字會、志愿者團(tuán)體等社會力量。我國自古有之的尊老敬老觀念使得社會組織在提供養(yǎng)老服務(wù)方面仍有長遠(yuǎn)發(fā)展空間。基于以上分析，建立起社會養(yǎng)老服務(wù)供給主體和責(zé)任邊界，見圖1。

圖1 社會養(yǎng)老服務(wù)供給的主體和責(zé)任

1.2 多層次社會養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建框架

確定了社會養(yǎng)老服務(wù)的供給主體和責(zé)任后，還需要結(jié)合老年人收入水平的高低，將老年人的經(jīng)濟情況納入構(gòu)建多層次社會養(yǎng)老服務(wù)體系的考慮范疇[10]，全方位滿足各層次老年人的生活需要。具體來說，可依據(jù)收入將社會養(yǎng)老服務(wù)體系劃分為三層，見圖2。

圖2 多層次社會養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建思路

第一層次是政府面向特困老年人群體的兜底性層次。所謂政府保底，包括針對特困老年人出臺的兜底政策和政府向市場、社會組織購買的基本養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)以保障老年人基本生活和基本人權(quán)為目標(biāo)，具有福利性。第二層次是政府鼓勵、引導(dǎo)、規(guī)制價格區(qū)間，市場和社會組織為多數(shù)中低收入老年人群體提供的基本養(yǎng)老服務(wù)，其目的是更好地滿足老年人的生活保障和物質(zhì)需求，改善老人的生活境況。在第二層次中，政府提供的政策扶持和稅收優(yōu)惠具有公益色彩和福利性質(zhì)，同時又具有商業(yè)性，享受這一層次的養(yǎng)老服務(wù)需要用戶支付一定費用，給予企業(yè)和社會組織一定的盈利空間。社會組織可將所得利潤投入到新一輪養(yǎng)老服務(wù)中去，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。第三層次是政府監(jiān)管、減少干預(yù)，由市場主體自主對接高層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求的高層次養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在市場規(guī)則范圍內(nèi)自由競爭、自負(fù)盈虧，為有需求的高收入老年人提供個性化服務(wù)，滿足高收入群體的養(yǎng)老需求，是商業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)層次。

2 社會養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀

基于福利多元主義思想，多層次社會養(yǎng)老服務(wù)體系包含政府負(fù)責(zé)兜底的養(yǎng)老服務(wù)，政府適度補貼、市場和社會組織提供的基本養(yǎng)老服務(wù)和政府監(jiān)管、市場自由競爭的高層次養(yǎng)老服務(wù)。從三個層次分別梳理我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀，理清各層次養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任主體、服務(wù)對象和服務(wù)內(nèi)容，可以從中發(fā)現(xiàn)多層次化進(jìn)程中可能存在的障礙和問題。

2.1 兜底性養(yǎng)老服務(wù)取得積極進(jìn)展

我國的兜底性養(yǎng)老服務(wù)是以政府為主導(dǎo)，以公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)集中供養(yǎng)為主要方式、以失能失智以及特殊困難的老年人為對象提供的兜底性保障服務(wù)。

通過梳理近年來我國養(yǎng)老服務(wù)方面的重要政策文件(見表1)，可以發(fā)現(xiàn)兜底性養(yǎng)老服務(wù)以政府為主導(dǎo)的同時，注重發(fā)揮社會力量和民營機構(gòu)的力量。集中供養(yǎng)一般依托公辦養(yǎng)老機構(gòu)展開，履行對特殊困難老年群體的養(yǎng)老服務(wù)保障責(zé)任。政府鼓勵有條件的公辦養(yǎng)老設(shè)施以承包經(jīng)營、委托運營、聯(lián)合經(jīng)營的方式引入企業(yè)或社會服務(wù)機構(gòu)參與運營管理。對于接收經(jīng)濟困難的高齡失能老年人的養(yǎng)老機構(gòu)，政府給予運營補貼。除了集中供養(yǎng)的方式外，政策中陸續(xù)增加了托養(yǎng)、照護(hù)的服務(wù)方式。服務(wù)對象從特殊困難老人逐步擴展至失能失智特困老年人，將老年人的身心健康狀況納入考慮范圍。兜底性養(yǎng)老服務(wù)的資金來源主要是中央撥款。2015年至今，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)累計安排中央預(yù)算內(nèi)投資134億元用于特困供養(yǎng)機構(gòu)的設(shè)施建設(shè)和改造升級。截至2019年底，全國共有386.2萬特困老年人被納入特困救助供養(yǎng)[11]。各類養(yǎng)老機構(gòu)中的特困人員供養(yǎng)機構(gòu)數(shù)量為15,932個，床位數(shù)164.5萬張[12]。整體來看，我國兜底性養(yǎng)老服務(wù)取得了積極進(jìn)展。

表1 2013-2021年我國兜底性養(yǎng)老服務(wù)的重點政策文件

2.2 基本養(yǎng)老服務(wù)持續(xù)推進(jìn)

我國的基本養(yǎng)老服務(wù)是政府提供財政補貼，引導(dǎo)市場主體和社會組織面向全體老年人提供的、具有普惠性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。2021年4月20日，國家發(fā)改委等21個部門聯(lián)合發(fā)布了《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)(2021年版)》，明確了我國基本養(yǎng)老服務(wù)包含老年人健康管理和福利補貼兩方面。具體包括健康檢查、評估、指導(dǎo)和針對各類老人的津貼補貼，并說明了服務(wù)對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任(見表2)。上海、廣東等地率先建立了基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容清單，內(nèi)容涉及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、長期照護(hù)服務(wù)、信息化服務(wù)、生活照料、康復(fù)訓(xùn)練、居家適老化改造、補貼津貼等。清單內(nèi)容既有服務(wù)，也有設(shè)施設(shè)備的改造和物質(zhì)補助，既包含兜底性的服務(wù)，也涉及普惠性、優(yōu)待性內(nèi)容。另外，全國各地開展基本養(yǎng)老服務(wù)的資金主要由發(fā)改部門、民政部門和中央福彩公益金共同分擔(dān)，其中多數(shù)資金由地方財政部門提供。如上文提到的老年人福利補貼和津貼，支出完全由地方政府負(fù)責(zé)。因此，地方政府的財政投入在一定程度上決定著基本養(yǎng)老服務(wù)的實踐情況。

表2 我國基本養(yǎng)老的服務(wù)對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任

在實際推進(jìn)過程中，我國政府通過政策工具的綜合應(yīng)用推進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。政府主導(dǎo)下的養(yǎng)老服務(wù)市場，主要是給予養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)服務(wù)組織不同程度的投融資、土地供應(yīng)、稅費優(yōu)惠和財政補貼方面的政策支持，引導(dǎo)基本養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)以社會效益優(yōu)先、兼顧經(jīng)濟效益為運營目標(biāo)。政府主導(dǎo)下的社會組織發(fā)育，一般是通過補助補貼、土地優(yōu)惠、購買服務(wù)的方式支持養(yǎng)老服務(wù)社會組織和社區(qū)機構(gòu)的發(fā)展。按照社會組織對政府的依賴程度，社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給模式可分為政府主導(dǎo)型、合作型和獨立型。典型的實踐案例分別以大連、南京、上海為代表[13]。在實踐過程中，一般從政府主導(dǎo)型社會組織為開端進(jìn)行探索，逐步向合作型和獨立型社會組織過渡。

2.3 高層次養(yǎng)老服務(wù)初步發(fā)展

我國的高層次養(yǎng)老服務(wù)是市場主體面向高收入階層老年人的，以老年公寓、養(yǎng)老社區(qū)、照料中心為主要載體提供的，盈利性質(zhì)的高水準(zhǔn)養(yǎng)老服務(wù)，政府干預(yù)較少。近年來，越來越多的央企、國企、外資企業(yè)加入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)商以持續(xù)性照料退休社區(qū)、照料中心、護(hù)理型老年公寓3種形式占領(lǐng)市場；保險業(yè)通過投資建立保險養(yǎng)老社區(qū)的方式進(jìn)駐高層次養(yǎng)老服務(wù)市場；外資企業(yè)以獨資、合資、合作的形式進(jìn)駐中國養(yǎng)老市場，如法國歐葆庭、美國峰堡集團(tuán)、日本長樂國際投資株式會社等。部分高端養(yǎng)老企業(yè)漸成品牌，知名度不斷提升，如銀城集團(tuán)在2015年成立了南京銀城康養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)有限公司。泰康健投旗下的泰康之家醫(yī)養(yǎng)社區(qū)是中國保監(jiān)會批準(zhǔn)的首個保險資金投資養(yǎng)老社區(qū)的試點。以金融業(yè)務(wù)為主的光大集團(tuán)創(chuàng)辦了光大養(yǎng)老，目前已有100多家養(yǎng)老機構(gòu)。從部分養(yǎng)老企業(yè)的投資回報情況看，多數(shù)企業(yè)仍處于虧損或持平狀態(tài)，但其發(fā)展趨勢和營收前景比較樂觀[14]。高端養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)也得到了一定的政策支持。

2019年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》提出，支持養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)?；⑦B鎖化發(fā)展，支持商業(yè)保險機構(gòu)舉辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)或參與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)和運營，并大力支持符合條件的市場化、規(guī)范化程度高的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)上市融資。在政策支持的同時，政府針對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管也進(jìn)入到了法制化的新階段。2020年底，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出全行業(yè)、全流程、綜合協(xié)同、多種手段(行政、法律、經(jīng)濟)的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管制度，標(biāo)志著我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域綜合監(jiān)管制度的基本建立，回應(yīng)了養(yǎng)老服務(wù)市場不斷涌現(xiàn)的新主體、新業(yè)態(tài)。

3 社會養(yǎng)老服務(wù)體系的多重障礙

目前，我國初步明確養(yǎng)老服務(wù)體系的3個層次，但從多元主體參與的角度看，政府、市場、社會三者間邊界不清晰，沒有形成聯(lián)動合力和良好的互動關(guān)系，無法滿足多樣化的養(yǎng)老需求。

3.1 政府政策界定模糊

首先，政府對基本養(yǎng)老服務(wù)的對象、項目、補貼和資金保障不夠清晰、外延不夠明確。在服務(wù)對象方面，雖然早在2013年，國家就明確提出了“人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”，但對于基本養(yǎng)老服務(wù)對象的理解仍存在較大爭議。有專家認(rèn)為，需要政府兜底的特困老人無疑應(yīng)包含在內(nèi)，而“人人”二字是指全體老年人。也有專家認(rèn)為，經(jīng)濟困難、失能失智、獨居重殘的老年人屬于優(yōu)先保障的范圍，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，保障對象逐漸擴大至全部老年人。在服務(wù)內(nèi)容方面，各個地方的內(nèi)容清單包括兜底性質(zhì)和優(yōu)待性質(zhì)的服務(wù)內(nèi)容，服務(wù)范疇的政策邊界尚未理清。在政策補貼方面，養(yǎng)老服務(wù)補貼制度局限于居家老人和社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)重。除北京、上海等少數(shù)地區(qū)外，多數(shù)地區(qū)入住機構(gòu)的老年人沒有補貼，而是按入住老人數(shù)量對機構(gòu)提供運營補貼，標(biāo)準(zhǔn)從每人每月幾百元至上千元不等。與此同時，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政府購買服務(wù)項目不斷擴展[15]，補貼與項目間的關(guān)系有待理順。在資金保障方面，養(yǎng)老服務(wù)的資金來自于中央和地方的多頭支持，未形成穩(wěn)定的制度化投入機制。財政補貼的方式多樣、各地均有不同，不利于評估財政投入的效果和應(yīng)對日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。

其次，雖然政府針對養(yǎng)老服務(wù)市場的監(jiān)管力度有加強趨勢，但監(jiān)管制度的長效機制建設(shè)仍處于起步階段，需要頂層設(shè)計的宏觀把控和各個部門的相互配合，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機制任重而道遠(yuǎn)。另外，政策文件的操作性和精確性不足，存在重頂層設(shè)計輕具體落實的現(xiàn)象。一是政策文本多指導(dǎo)性、原則性內(nèi)容，少操作性強的具體條文以及后續(xù)的配套實施方案，導(dǎo)致政策難以真正落地。二是政策指導(dǎo)的精準(zhǔn)性不足，缺乏對全國各地不同經(jīng)濟發(fā)展水平的分類考量。三是政策實施的監(jiān)督約束不夠，缺少對政策執(zhí)行效果的跟蹤檢查和考核評估，難以把握各地的政策落地情況和政策合理性。

3.2 市場發(fā)展存在鈍感

養(yǎng)老服務(wù)市場存在著對政策嚴(yán)重依賴，供給與實際需求不符合的鈍感情況。首先，養(yǎng)老服務(wù)市場存在供求錯位現(xiàn)象。2020年民政部第三季度例行新聞發(fā)布會公布，目前全國共有各類提供住宿的養(yǎng)老機構(gòu)床位429.1萬張，收住老年人214.6萬人，入住老人與床位數(shù)之比約為50%?？梢婐B(yǎng)老機構(gòu)床位空置率仍然處于較高水平，與社會養(yǎng)老服務(wù)需求得不到滿足的現(xiàn)狀形成結(jié)構(gòu)性矛盾。

其次，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的運營和營利能力有待提升，發(fā)展后勁不足。體量較小的養(yǎng)老企業(yè)由于土地成本高、融資難、人力成本高、盈利周期較長而收費水平一般等原因初期運營困難，難以維持日常運轉(zhuǎn)，部分機構(gòu)收不抵支或勉強維持。以湖南省為例，60%的養(yǎng)老機構(gòu)由于機構(gòu)自身的“造血”功能較弱，處于保本經(jīng)營或虧損狀態(tài)。過度依賴政府更是不利于養(yǎng)老機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分新開設(shè)的民辦養(yǎng)老機構(gòu)超出80%的收入來自政府補貼，服務(wù)收入不足20%[16]。有機構(gòu)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，即使將來機構(gòu)運營成熟，收入中的政策扶持資金與營業(yè)收入也應(yīng)各占一半。也存在一批盲目樂觀或熱衷短期利潤的企業(yè)，進(jìn)軍養(yǎng)老市場看重的不是建立良好的養(yǎng)老品牌，而是政府各項優(yōu)惠政策與補貼。在未進(jìn)行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上開辦機構(gòu)，導(dǎo)致無法精準(zhǔn)對接老年人需求的情況。

此外，高端養(yǎng)老服務(wù)市場處于低效率運行的階段。我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期，僅老年房地產(chǎn)和護(hù)理行業(yè)的發(fā)展比較活躍，其他衍生產(chǎn)業(yè)和細(xì)分市場尚未成形，存在產(chǎn)業(yè)鏈上的斷層。因此，我國高端養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)需要付出更高的成本向其他產(chǎn)業(yè)購買硬件設(shè)備、管理系統(tǒng)、運營技術(shù)等資源或依賴進(jìn)口。加之重硬件裝修輕服務(wù)質(zhì)量的理念和同質(zhì)化、“大而全”的定位偏差[17]，高端養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)面臨著盈利困境。

3.3 社會組織能力受限

社會組織不是可有可無的邊緣力量，而是社會力量的重要組成部分。但目前社會組織面臨資金有限、專業(yè)化程度低、功能發(fā)揮不足的瓶頸，進(jìn)一步制約著養(yǎng)老服務(wù)能力的提升。

首先，多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)型社會組織的資金來源比較單一，深陷資金不足的困境。社會組織的主要經(jīng)費來源有：政府撥款、慈善捐助、服務(wù)收入。大部分社會組織和志愿者組織存在規(guī)模小、專業(yè)性不足、提供服務(wù)極其有限等問題，難以在養(yǎng)老服務(wù)市場獲取一席之地，依靠政府撥款和購買服務(wù)不足以支撐組織的生產(chǎn)和發(fā)展。同時，我國的社會慈善捐贈尚未形成濃厚風(fēng)氣，《2019年度中國慈善捐助報告》顯示，2019年我國共接收境內(nèi)外款物捐贈1701.44億元人民幣，其中捐助慈善事業(yè)發(fā)展的金額占比僅為0.97%，可見慈善組織財力十分有限。

其次，除財力不足的問題外，人力資源的不足導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)社會組織專業(yè)化水平難以提高。目前，我國養(yǎng)老服務(wù)類社會組織中參與和提供服務(wù)的人員多為非專業(yè)人士或經(jīng)過臨時性培訓(xùn)的志愿者，缺乏具備高度責(zé)任心、豐富專業(yè)知識和技能的管理人員和工作人員。另外，社會組織的功能發(fā)揮不足。社會組織的確是社會養(yǎng)老服務(wù)的提供者之一，但社會組織的功能不僅限于此。社會組織憑借專業(yè)性、其靈活性的特點，在老年人與政府、企業(yè)間應(yīng)起到重要的“牽線搭橋”作用，傳達(dá)老年人的真實需求、維護(hù)老年人的合法權(quán)益。然而在現(xiàn)實中，社會組織這一功能很難體現(xiàn)，更多的是以承接政府的購買服務(wù)作為生存來源，弱化了其供需調(diào)節(jié)作用。

4 多層次社會養(yǎng)老服務(wù)體系的優(yōu)化路徑

優(yōu)化我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，當(dāng)務(wù)之急是明確政府、市場和社會組織的角色和功能。政府的核心作用在于?；?、兜底線，而養(yǎng)老服務(wù)的多層次發(fā)展主要靠市場，社會組織除生產(chǎn)養(yǎng)老服務(wù)外，還在政府、市場和老年人群體間發(fā)揮著重要的調(diào)節(jié)作用。

4.1 明確政府的責(zé)任邊界

針對政府政策界定模糊的問題，首先要明確基本養(yǎng)老服務(wù)的對象、內(nèi)容、補貼和資金保障。宜根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財力情況確定保障對象。將特困、低保老人和低收入的重度失能老人作為優(yōu)先保障對象；再考慮高齡、失獨、低收入的中度失能老人和中等收入的重度失能老人；將留守老人、獨居老人等放在第三位。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展逐步提標(biāo)擴面，逐步惠及全體老年人。保障內(nèi)容也需考慮各地財政能力，但應(yīng)將失能失智老人的照護(hù)服務(wù)、高齡獨居老人的定時巡訪、家庭適老化改造等服務(wù)納入國家基本保障范疇，各地根據(jù)自身條件可添加服務(wù)。在政策補貼方面，要進(jìn)一步明確補貼對象和服務(wù)范圍，并建立以老年人為中心的機構(gòu)、社區(qū)、居家融合貫通的服務(wù)項目配置和轉(zhuǎn)接制度。在資金保障上，應(yīng)由中央和地方合理分擔(dān)。中央設(shè)立專項資金，確定人均投入標(biāo)準(zhǔn)，建立中央和地方事權(quán)財權(quán)清晰的財政投入機制。

其次，要落實綜合監(jiān)管制度，進(jìn)一步對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的評估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，通過責(zé)任追究和風(fēng)險防控維護(hù)老年人的合法權(quán)益。積極建立數(shù)字化監(jiān)管平臺，在健全服務(wù)供應(yīng)商準(zhǔn)入和退出機制的基礎(chǔ)上，加強對服務(wù)質(zhì)量和資金使用的監(jiān)管效能，健全包括老人、老人家屬、政府、機構(gòu)、第三方在內(nèi)的多元監(jiān)管體系[18]。另外，在實際行動中，政府應(yīng)將工作重點從頂層設(shè)計轉(zhuǎn)向具體落實。通過政策梳理制定責(zé)任清單和落實時間表并向社會公布，明確各項政策的責(zé)任單位和具體安排，敦促監(jiān)督各責(zé)任主體按時推進(jìn)實施進(jìn)程并保障實施效果。在政策落地基礎(chǔ)上建立問責(zé)機制，檢查評估各地區(qū)、各部門的執(zhí)行效果以及政策本身的合理性。約束責(zé)任人的履職行為，并適時矯正政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差。

4.2 提升市場的供需適配度

要解決養(yǎng)老服務(wù)市場存在的鈍感，首先要改善養(yǎng)老服務(wù)市場供求錯位的現(xiàn)象，明確我國老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。我國老年人群體數(shù)量雖多，但養(yǎng)老服務(wù)需求集中于高齡、失能、半失能、失智老人群體，有效需求并不如潛在需求龐大。我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念濃厚，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)更符合我國老人的實際需求。因此，企業(yè)要精準(zhǔn)識別養(yǎng)老服務(wù)需求。除了專業(yè)化、個性化的服務(wù)能力外，還應(yīng)運用科學(xué)程序測量老年人收入和身體健康水平，精準(zhǔn)識別服務(wù)對象，做好有效需求評估。同時，延伸養(yǎng)老服務(wù)的形式和內(nèi)容。結(jié)合老年人在地化養(yǎng)老傾向和精神慰藉需求，注重人文關(guān)懷，提供精神慰藉和溫情服務(wù)；結(jié)合失能失智老人更需要養(yǎng)老服務(wù)的事實，完善護(hù)理設(shè)施和專業(yè)人員配備。

其次，針對養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)嚴(yán)重依賴政府的問題，宜將事前補貼改為混合補貼，即在企業(yè)建設(shè)期之后，增加市場激勵手段激發(fā)養(yǎng)老企業(yè)改善服務(wù)質(zhì)量。例如，對養(yǎng)老企業(yè)的服務(wù)設(shè)施、照料護(hù)理、員工資質(zhì)方面進(jìn)行一整套績效評估，評估結(jié)果優(yōu)秀的企業(yè)可以獲得額外退稅或補貼的財務(wù)激勵。這一激勵行為有助于加強市場競爭，促使養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)主動改善服務(wù)流程、提升服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)然，要精準(zhǔn)對接市場需求，還需養(yǎng)老企業(yè)找準(zhǔn)自身定位。結(jié)合自身的資金實力和運營能力確定企業(yè)目標(biāo)，根據(jù)確定的目標(biāo)群體開發(fā)相應(yīng)業(yè)務(wù)。

第三，高端養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)而更需要打造特色服務(wù)并樹立品牌形象。將自身特色通過線上線下相結(jié)合的方式進(jìn)行品牌營銷和服務(wù)營銷，積極導(dǎo)入客戶。在做優(yōu)服務(wù)的同時，建立客戶需求反饋和服務(wù)評價機制，以評價為導(dǎo)向，不斷對服務(wù)流程進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。針對成本較高的問題，高端養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)可采用連鎖化運營和集中式管理的方式降低采購成本，同時向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的上下游延長產(chǎn)業(yè)鏈，以整合養(yǎng)老資源。

4.3 強化社會組織的調(diào)節(jié)作用

要發(fā)揮社會組織的服務(wù)和調(diào)節(jié)作用，首先要改善籌資難的問題。鑒于社會組織在養(yǎng)老服務(wù)中的重要地位，政府可建立相應(yīng)的財政撥款機制和評估機制，在發(fā)放資金補貼的同時保障資金運用的合理性。同時輔以減免稅費、提供無償或低償?shù)膱龅睾腿瞬排嘤?xùn)等政策扶持，緩解社會組織的資金壓力。在慈善組織捐助方面，倡導(dǎo)基金會向養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域拓展支持空間，關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、設(shè)備捐贈、適老化設(shè)施建設(shè)等方面的切實需求。

其次，社會組織要主動提升自身的服務(wù)專業(yè)化水平。一方面，社會組織應(yīng)及時更新就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，引入專業(yè)化、專職化管理人員。建立定期學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機制，注重組織人員的技能培訓(xùn)工作。另一方面，社會組織應(yīng)加強與社區(qū)、政府各職能部門的主動溝通，顯示出組織的專業(yè)優(yōu)勢，以獲取更多的政府關(guān)注和支持。最后，針對社會組織調(diào)節(jié)作用不強的問題，要加快破除社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)決策的體制障礙，激發(fā)社會組織活力。社會團(tuán)體在養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管評估方面發(fā)揮著重要作用，應(yīng)賦予其反向監(jiān)督政府行為的權(quán)力。在政府購買服務(wù)項目的評估體系中加入對政府行為的評估，有助于實現(xiàn)社會組織與政府互評的平等關(guān)系，使績效評估的結(jié)果更加公平合理。同時，社會組織也可以通過參與政策協(xié)商和公共決策，維護(hù)老年人群體的切身利益。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會、老年學(xué)專業(yè)研究會、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)商會等社會組織聚集了大量專業(yè)人才。應(yīng)進(jìn)一步重視和發(fā)揮其作用，在政府養(yǎng)老服務(wù)部門、企業(yè)與老年人群體間架起新的溝通橋梁，提高政策決策的科學(xué)性，助推養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)高效發(fā)展。