天水市河湖水域岸線管理保護(hù)現(xiàn)狀和對(duì)策探討

周文婧

（天水市河湖事務(wù)服務(wù)中心，甘肅 天水 741000）

一、基本情況

天水市位于甘肅省東南部，地處陜、甘、川三省交界處，是隴東南經(jīng)濟(jì)文化物流中心、國(guó)家歷史文化名城、中國(guó)優(yōu)秀旅游城市、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶重要節(jié)點(diǎn)城市，素有“羲皇故里”“隴上江南”之美譽(yù)。轄兩區(qū)五縣，分別為秦州、麥積兩區(qū)和武山、甘谷、秦安、清水、張家川回族自治縣，總面積1.43 萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?82 萬(wàn)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，水域岸線界限不清，權(quán)屬不明等原因造成的問(wèn)題矛盾突出。強(qiáng)化水域岸線管理是天水市全面落實(shí)河長(zhǎng)制七大任務(wù)之一[1]，圍繞河湖長(zhǎng)制重點(diǎn)工作任務(wù)，全市開(kāi)展多項(xiàng)重點(diǎn)整治工作，嚴(yán)格水域岸線等水生態(tài)空間管控，加強(qiáng)河流岸線生態(tài)環(huán)境修復(fù)，改善水生態(tài)環(huán)境，讓岸線居民共享生態(tài)治理成果，早日實(shí)現(xiàn)“水清、河暢、堤固、岸綠、景美”的目標(biāo)。

二、水域岸線管理保護(hù)現(xiàn)狀

（一）完成河湖管理范圍劃定

為進(jìn)一步建立范圍清晰、權(quán)屬明晰、責(zé)任落實(shí)的河湖管理保護(hù)責(zé)任體系，天水市積極開(kāi)展河湖管理范圍劃定工作。依據(jù)《水法》《防洪法》《土地管理法》《河道管理?xiàng)l例》及甘肅省地方標(biāo)準(zhǔn)《河湖及水利工程土地劃界標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，分河流、湖泊，按有堤防、無(wú)堤防河段劃定管理范圍。有堤防或有治理規(guī)劃堤防的河段，管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地(包括可耕地、林地等)、行洪區(qū)、兩岸堤防及護(hù)堤地。無(wú)堤防的河段，管理范圍為歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)[2]。河湖管理范圍劃定的完成，夯實(shí)河湖水域空間管控的基礎(chǔ)。目前，河湖管理范圍確權(quán)登記工作正在由自然資源確權(quán)登記機(jī)構(gòu)分級(jí)負(fù)責(zé)開(kāi)展。

（二）岸線保護(hù)與利用規(guī)劃正在編制

編制河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，劃定岸線功能分區(qū)，是加強(qiáng)岸線空間管控的重要基礎(chǔ)，是推動(dòng)岸線有效保護(hù)和合理利用的重要措施[3]。目前，全市27 條重點(diǎn)河流（段）岸線保護(hù)與利用規(guī)劃初稿已編制完成，通過(guò)技術(shù)審查、征求意見(jiàn)等正在修改完善，預(yù)計(jì)6 月底前完成編制并批復(fù)實(shí)施，將為岸線空間管控提供依據(jù)。

（三）岸線利用項(xiàng)目專項(xiàng)整治持續(xù)推進(jìn)

為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神，切實(shí)加強(qiáng)黃河流域河湖岸線保護(hù)，2020 年4 月，按照水利部、省水利廳安排部署，天水市開(kāi)展河湖岸線利用項(xiàng)目專項(xiàng)整治行動(dòng)，重點(diǎn)針對(duì)流經(jīng)我市的黃河第一大支流渭河，主要查清河道管理范圍內(nèi)已建、在建的岸線利用項(xiàng)目，包括跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、道路、管道、纜線、取水、排水等工程設(shè)施以及涉及岸線利用的生態(tài)環(huán)境整治工程等，對(duì)排查出的違法違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行清理整治，摸清河流岸線利用現(xiàn)狀，推進(jìn)河湖岸線利用的規(guī)范化管理。

三、水域岸線管理保護(hù)存在的主要問(wèn)題

（一）水域岸線管理缺乏依據(jù)

2017 年以來(lái)，天水市全面落實(shí)河湖長(zhǎng)制，強(qiáng)化水域岸線管理作為河湖長(zhǎng)制主要工作任務(wù)之一。近年來(lái)，河湖專項(xiàng)整治開(kāi)展了河湖“清四亂”、清河行動(dòng)、“攜手清四亂 保護(hù)母親河”等一系列的行動(dòng)，在開(kāi)展整治行動(dòng)的同時(shí)，也顯現(xiàn)了水域岸線管理存在的問(wèn)題。河湖管理和水域岸線管理缺乏相關(guān)技術(shù)依據(jù)，河湖管理范圍劃定工作已初步完成，但部分河段界樁還未埋設(shè)，河湖管理范圍不明確、不清晰，有時(shí)難以界定“四亂”問(wèn)題位于河道內(nèi)還是河道外的，部門之間責(zé)任界定不清，岸線保護(hù)與利用規(guī)劃正在編制，功能分區(qū)和管控條件還未明確，部分岸線利用項(xiàng)目是否與該河段功能定位相符，是否影響供水安全、生態(tài)安全等，還需進(jìn)一步系統(tǒng)的論證。

（二）岸線開(kāi)發(fā)利用與治理保護(hù)不協(xié)調(diào)

岸線是寶貴的土地資源。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，天水市水域岸線利用項(xiàng)目日益增多，長(zhǎng)期以來(lái)，岸線的開(kāi)發(fā)利用重開(kāi)發(fā)，輕保護(hù)，與河爭(zhēng)地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些岸線利用項(xiàng)目未批先建，部分河段河灘地上修建駕校、魚(yú)塘、采砂廠、農(nóng)業(yè)大棚、養(yǎng)殖場(chǎng)等，不僅阻礙河道行洪還影響水域岸線的生態(tài)環(huán)境、視覺(jué)美觀。部分河段排水口、取水口、飲水水源地等交叉設(shè)置，影響水源的水質(zhì)狀況。近年來(lái)，通過(guò)各種專項(xiàng)整治行動(dòng)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了整改，但仍有歷史遺留問(wèn)題難以解決。水域岸線保護(hù)與利用上下游、左右岸未形成統(tǒng)一系統(tǒng)的規(guī)劃，岸線資源的配置不夠合理，會(huì)對(duì)防洪、供水和生態(tài)安全等造成不利影響。

（三）岸線管理保護(hù)機(jī)制不到位

天水市河湖水域岸線分布廣泛，城區(qū)生態(tài)公園風(fēng)情線、堤防、橋梁、農(nóng)田、飲用水源地、森林公園、水產(chǎn)種質(zhì)各類保護(hù)區(qū)等類型下的岸線利用種類繁多，其管理職責(zé)也涉及不同的部門，主要包括水利、住建、生態(tài)環(huán)境、國(guó)土資源、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、畜牧、林業(yè)等部門。部分岸線利用項(xiàng)目主管部門在審批、監(jiān)督管理時(shí)，僅立足部門行業(yè)自身的利益考慮，未形成上下游、左右岸、部門統(tǒng)籌兼顧、綜合考慮的水域岸線保護(hù)與利用管理機(jī)制。

（四）岸線管控能力薄弱

天水市河流水系眾多，岸線管理工作線長(zhǎng)、面廣，涉及部門多，工作任務(wù)繁重，涉水域岸線保護(hù)利用的相關(guān)部門對(duì)岸線的開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀、功能分區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等基礎(chǔ)信息掌握不清，在開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)、執(zhí)法監(jiān)管及執(zhí)法決策時(shí)面臨信息不全面、不及時(shí)等問(wèn)題，重點(diǎn)河段、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)缺少視頻監(jiān)控等信息化監(jiān)測(cè)監(jiān)管設(shè)施，部門間缺少綜合性岸線管控信息共享平臺(tái)。岸線管理保護(hù)執(zhí)法人員力量和經(jīng)費(fèi)不足，沿岸日常巡查手段落后，岸線管理保護(hù)責(zé)任部門不明確。

四、水域岸線管理保護(hù)對(duì)策探討

（一）加強(qiáng)水域岸線管理，規(guī)范岸線保護(hù)與利用

以落實(shí)河湖長(zhǎng)制為依托，強(qiáng)化水域岸線管理，堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)與合理利用，將生態(tài)理念融入城鄉(xiāng)建設(shè)、河道整治等項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理全過(guò)程。范圍清晰、權(quán)屬明晰、依法劃定的河湖管理范圍是嚴(yán)格水域岸線等水生態(tài)空間管控的基礎(chǔ)，加快完善河湖管理范圍劃定成果，埋設(shè)界樁，明確界限，嚴(yán)禁以各種名義侵占河道、對(duì)岸線亂占濫用。強(qiáng)化規(guī)劃約束和監(jiān)督管理，盡快批復(fù)實(shí)施河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，嚴(yán)格按照岸線功能區(qū)劃分，落實(shí)岸線管控要求[4]。

（二）提高岸線管理保護(hù)信息化水平

結(jié)合智慧水利、“水利一張圖”建設(shè)，集合水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、交通等部門涉水工程建設(shè)、許可、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)等數(shù)據(jù)，充分利用遙感、視頻、監(jiān)測(cè)等現(xiàn)代化信息技術(shù)，對(duì)重要河段、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)工程、水域岸線占用情況等事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，構(gòu)建河湖水域岸線管理大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，將河湖岸線空間信息、岸線功能區(qū)劃分、岸線利用項(xiàng)目及規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等信息綜合匯總、分析、展示，直觀了解管理或建設(shè)目標(biāo)位置、分布和空間關(guān)系，更好地為岸線管理保護(hù)決策等工作提供依據(jù)。

（三）健全水域岸線監(jiān)管保障機(jī)制

加強(qiáng)市縣水行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，重點(diǎn)做好監(jiān)督執(zhí)法人員、設(shè)施設(shè)備、工作經(jīng)費(fèi)的投入，配備執(zhí)法交通工具、調(diào)查取證設(shè)備、信息處理等執(zhí)法設(shè)施，進(jìn)一步加大執(zhí)法巡查力度和違法行為查處力度。以最嚴(yán)格水資源管理制度和河湖長(zhǎng)制為抓手，做好行政許可審批和執(zhí)法檢查之間的工作銜接，建立和完善水域岸線部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，在定期排查、信息共享、信息通報(bào)、聯(lián)合調(diào)查、聯(lián)合執(zhí)法等方面逐步建立工作制度和交流平臺(tái)。

（四）加強(qiáng)宣傳教育，提升岸線保護(hù)意識(shí)

不斷加強(qiáng)《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等水域岸線管理保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，杜絕出現(xiàn)在堤頂或護(hù)堤地上修建彩鋼房、廠房、大棚等問(wèn)題，因?yàn)橛械谭赖暮拥溃芾矸秶€包括兩岸堤防及護(hù)堤地。通過(guò)電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號(hào)等多媒體方式宣傳報(bào)道水域岸線管理保護(hù)工作，不斷提升全社會(huì)岸線保護(hù)法律知識(shí)和保護(hù)意識(shí)[5]，讓水域岸線的利用更加規(guī)范、美觀，讓每一條河流都成為造福人民的幸福河。