“預(yù)防壟斷行為”的理論邏輯及其制度展開

文/劉乃梁

“預(yù)防和制止壟斷行為”是語序邏輯下《反壟斷法》的首要立法目的。法律預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)常因制度標(biāo)的游離、運(yùn)行成本高昂而被忽視于法律實(shí)施體系的建構(gòu)之中。壟斷行為的社會化影響與既有規(guī)制手段的威懾困境引發(fā)學(xué)界開始思考“預(yù)防壟斷行為”在風(fēng)險(xiǎn)社會的制度價(jià)值。在營商環(huán)境優(yōu)化與競爭政策基礎(chǔ)地位強(qiáng)化的時(shí)代語境下，我國反壟斷執(zhí)法更加重視市場公平競爭環(huán)境的“主動營造”，以反壟斷合規(guī)指引、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)提示為代表的預(yù)防式執(zhí)法措施愈發(fā)成為市場競爭秩序治理現(xiàn)代化的重要舉措。

“預(yù)防壟斷行為”的司法適用

（一）適用分歧

在海南裕泰科技飼料有限公司與海南省物價(jià)局行政處罰一案（以下簡稱“裕泰案”）中，“預(yù)防壟斷行為”的目的條款適用多次出現(xiàn)在核心案件事實(shí)的論證之中。

一審法院綜合考慮裕泰公司的經(jīng)營規(guī)模與市場份額，認(rèn)定該協(xié)議不具有排斥、限制競爭效果，因而認(rèn)定壟斷協(xié)議不成立。為此，海南省物價(jià)局以“預(yù)防壟斷行為”為依據(jù)指出一審判決錯(cuò)誤釋法，駁斥一審法院將實(shí)際產(chǎn)生“排斥、限制競爭效果”作為判斷壟斷協(xié)議的關(guān)鍵要件。與此同時(shí)，“預(yù)防壟斷行為”的目的解釋也是海南省物價(jià)局庭前提交的專家意見的主要內(nèi)容。專家意見從縱向壟斷行為的危害性出發(fā)，闡釋反壟斷行政執(zhí)法的事前性與主動性，最終證成現(xiàn)有“禁止＋豁免”執(zhí)法認(rèn)定模式的邏輯合理性。最終，海南省高院在案件焦點(diǎn)法律適用分析中明確論述壟斷行為“預(yù)防”相比于“制止”的獨(dú)立性價(jià)值，尤其強(qiáng)調(diào)在法律適用有異議的情形下認(rèn)可反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)符合反壟斷法的預(yù)防導(dǎo)向。

在裕泰案再審中，最高人民法院在認(rèn)可二審裁判結(jié)論基礎(chǔ)上對“預(yù)防壟斷行為”條款的適用進(jìn)行糾正。最高人民法院在再審裁定中指出，無論是“預(yù)防”還是“制止”，反壟斷法的規(guī)制對象以壟斷行為成立為前提，因此“預(yù)防壟斷行為”的目的解釋并不意味著可以忽略具體行為的法律認(rèn)定。

（二）語詞思辨

其一，“預(yù)防壟斷行為”不能消弭壟斷行為認(rèn)定的合法性分析。從適用效果上看，裕泰案二審法院試圖通過立法目的條款的引用校正轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為的“合理原則進(jìn)路”，證成“本身違法原則進(jìn)路”更有利于壟斷行為的預(yù)防，進(jìn)而阻斷《反壟斷法》第14條與第13條的體系關(guān)聯(lián)效力。從法理學(xué)角度來看，目的解釋雖然是應(yīng)對法律回應(yīng)性缺失的方法論選擇，同時(shí)亦是疑難問題司法處置中常見的法律解釋工具，但其功能是極為有限的。本案爭議的關(guān)鍵點(diǎn)是縱向壟斷行為的靜態(tài)定性，而非動態(tài)規(guī)制，以法律的預(yù)防功能回避“排除、限制競爭”的文義理解及其潛在的體系適用存在不妥。選擇性、籠統(tǒng)性地適用“預(yù)防壟斷行為”條款證成競爭執(zhí)法的合理性并不利于訴爭事實(shí)的定分止?fàn)帯?/p>

其二，“預(yù)防壟斷行為”并非為執(zhí)法權(quán)擴(kuò)張的條文背書。裕泰案一審對海南省物價(jià)局行政處罰決定的撤銷正是我國轉(zhuǎn)售價(jià)格維持行為認(rèn)定中司法與行政法律適用沖突的表現(xiàn)。裕泰案二審試圖以“預(yù)防”之名統(tǒng)一司法與執(zhí)法行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的嘗試也存在諸多值得商榷之處?！邦A(yù)防壟斷行為”的語詞場域并非壟斷執(zhí)法權(quán)與司法權(quán)的明晰邊界，其宣示功效主要在于明確反壟斷法“預(yù)防”與“制止”的二元實(shí)施體制。進(jìn)而言之，壟斷行為的“預(yù)防”并非對競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)的賦權(quán)，而是賦能，即明確執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的潛在向度。裕泰案二審裁判中通過法律預(yù)防功能證成行政認(rèn)定模式的方式缺乏有效的制度性理據(jù)。

“預(yù)防壟斷行為”的制度導(dǎo)向

法律風(fēng)險(xiǎn)的防范與社會秩序的事前規(guī)制并非反壟斷法所獨(dú)有的，卻因壟斷行為的特殊性而具備制度衍生價(jià)值。

在傳統(tǒng)意義上，法律預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)主要仰仗法律強(qiáng)制與威懾的附帶效應(yīng)，法律預(yù)防功能的現(xiàn)代興起與制度流變得益于法經(jīng)濟(jì)學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)社會等理論的法制嵌入。在市場秩序規(guī)制領(lǐng)域，相比于執(zhí)法實(shí)踐下法律強(qiáng)制效果的可預(yù)期，法律預(yù)防的制度性價(jià)值因法律實(shí)施模式的發(fā)展失衡而受到抑制。一方面，責(zé)任要件的僵化設(shè)計(jì)使得立法在多變的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)面前難免陷入威懾困境，法律的預(yù)防價(jià)值會因違法成本與守法成本的博弈而面臨消弭風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，執(zhí)法干預(yù)中的父愛主義假設(shè)也會為預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)帶來衍生困境。從實(shí)踐發(fā)展來看，“守法”更多被視為法律實(shí)施的目標(biāo)，而非一種法律實(shí)施的手段。伴隨我國市場經(jīng)濟(jì)規(guī)制領(lǐng)域包容審慎理念的推進(jìn)，從“保護(hù)＋限制”的父愛主義走向“保護(hù)＋指引”的守法主義應(yīng)當(dāng)成為治理現(xiàn)代化的題中之意。

從反壟斷法發(fā)展實(shí)踐來看，“預(yù)防壟斷行為”的制度導(dǎo)向表現(xiàn)在三個(gè)維度。第一，法律責(zé)任的威懾引導(dǎo)。壟斷行為的高風(fēng)險(xiǎn)衍生出高成本的法律責(zé)任承擔(dān)，靜態(tài)的條文設(shè)置提升主體行為的可預(yù)測性，而動態(tài)的罰單也因“殺雞儆猴”之效而生成預(yù)防價(jià)值。第二，主體行為的事前審查。在常態(tài)化的壟斷行為規(guī)制體系中，以經(jīng)營者集中為代表的事前審查機(jī)制為壟斷行為的預(yù)防立下汗馬功勞。區(qū)別于行為規(guī)制的事后性，結(jié)構(gòu)性規(guī)制的事前性更加有利于市場競爭秩序的營造與控制，更加體現(xiàn)出壟斷規(guī)制權(quán)力的“父愛主義”本質(zhì)。除此之外，競爭倡導(dǎo)也是一種較為典型的“事前”介入行為，在市場主體行為可能對市場競爭產(chǎn)生影響之前，由關(guān)聯(lián)部門進(jìn)行規(guī)則宣介，以盡可能減少壟斷行為的預(yù)期損害。第三，合規(guī)制度的現(xiàn)代創(chuàng)新。常態(tài)化的威懾與事前審查并未徹底阻隔壟斷行為對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，在“最優(yōu)反壟斷救濟(jì)”的討論中，部分學(xué)者提出“與其懲罰壟斷企業(yè)，不如獎(jiǎng)勵(lì)合規(guī)企業(yè)”的思路，對企業(yè)規(guī)則的宣傳不應(yīng)僅僅是權(quán)力的擴(kuò)張與“吸引眼球”的罰款，真正的宣傳是行業(yè)規(guī)則的培育。競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)與商界的合作成為“預(yù)防壟斷行為”目的實(shí)現(xiàn)的重要通道。

“預(yù)防壟斷行為”的實(shí)踐趨勢

從近期營商環(huán)境優(yōu)化實(shí)踐觀之，“預(yù)防壟斷行為”涵攝下的制度發(fā)展正在成為新時(shí)代反壟斷法實(shí)施轉(zhuǎn)型的重要向度，具體表現(xiàn)在：

（一）預(yù)防與主動性契合下的行政壟斷規(guī)制

行政壟斷歷來是我國反壟斷法實(shí)施走向深化的羈絆，與此同時(shí)也是具有中國特色的壟斷行為表現(xiàn)形式。傳統(tǒng)的事后規(guī)制因行政壟斷成因的復(fù)雜性面臨困境，現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的主動性與事前導(dǎo)向性為預(yù)防實(shí)施制度構(gòu)建奠定話語基礎(chǔ)。

從具體制度實(shí)踐來看，公平競爭審查的實(shí)施是營造市場公平競爭環(huán)境的競爭政策的重要發(fā)展導(dǎo)向。公平競爭審查制度通過事前的權(quán)力介入，避免因行政規(guī)章、規(guī)范性文件和相關(guān)措施的施行造成對市場主體競爭的不良影響，從源頭上預(yù)防行政壟斷行為的發(fā)生。自2016年公平競爭審查制度建立實(shí)施以來，《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》《公平競爭審查第三方評估實(shí)施指南》的相繼發(fā)布為競爭政策預(yù)防實(shí)施提供了外部環(huán)境。目前，營商環(huán)境優(yōu)化下的公平競爭審查推進(jìn)既要立足于存量改造，即對現(xiàn)有規(guī)范文件進(jìn)行清算；也要立足于增量監(jiān)控，即以“預(yù)防行政壟斷行為”為目標(biāo)，有效確保市場公平競爭環(huán)境自上而下的政策驅(qū)動。此外，對市場公平競爭環(huán)境營造中涉及的國企與民企在金融、管制行業(yè)等“區(qū)別待遇”領(lǐng)域，也希冀通過公平競爭審查的事前軟介入，打破管制行業(yè)反壟斷規(guī)制的壁壘，進(jìn)一步強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)地位。由此，從“制止不能”到“預(yù)防為主”，行政壟斷規(guī)制的預(yù)防手段為我國強(qiáng)化競爭政策提供制度保障。

（二）預(yù)防與現(xiàn)代性契合下的反壟斷合規(guī)指引

我國政府正在以一種行政主導(dǎo)的方式推進(jìn)企業(yè)合規(guī)管理體系的建設(shè)，企業(yè)合規(guī)不僅表現(xiàn)為市場主體遵守法律規(guī)則、預(yù)防法律風(fēng)險(xiǎn)生成，同時(shí)也表現(xiàn)為治理現(xiàn)代化語境下由權(quán)力的“硬介入”走向“軟指引”。

反壟斷合規(guī)指引的制度推進(jìn)符合治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代需求。從執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)型來看，營商環(huán)境優(yōu)化的主要方向由事前準(zhǔn)入審批過渡到事中與事后的適度監(jiān)管。2019年國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕104號）指出，“把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來”。但是，行政監(jiān)管重心的后置并非意味著市場前端準(zhǔn)入的權(quán)力虛無，營商環(huán)境優(yōu)化并不意味政府對事前審批市場無底線的退出，法律實(shí)施轉(zhuǎn)型成為一種必然的選擇。在適度干預(yù)理念下，借助柔性執(zhí)法措施提升政府責(zé)任實(shí)施的廣度與深度考驗(yàn)政府執(zhí)政的能力。由此，反壟斷合規(guī)指引成為探索市場準(zhǔn)入端執(zhí)法方式轉(zhuǎn)型的重要工具，它以市場主體的“守法自覺”為前提，通過事前合規(guī)與事后規(guī)制的制度融合有效實(shí)現(xiàn)反壟斷法律風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。從執(zhí)法主體的轉(zhuǎn)型來看，現(xiàn)代市場風(fēng)險(xiǎn)的防范不應(yīng)僅僅由政府承擔(dān)全部責(zé)任，社會共治理念下的多元主體參與也是市場競爭秩序維護(hù)的轉(zhuǎn)型倚靠。當(dāng)前營商環(huán)境優(yōu)化視閾下的反壟斷合規(guī)指引也重視到多元治理主體的融入，在政府與企業(yè)這兩個(gè)主體外，探索行業(yè)協(xié)會這一社會中間層主體在市場公平競爭秩序營造中的倡導(dǎo)與激勵(lì)功效，這種做法既防止行業(yè)協(xié)會成為行業(yè)壟斷的始作俑者，也客觀上促進(jìn)社會共治主體的生成，為“預(yù)防壟斷行為”的實(shí)現(xiàn)拓展規(guī)制資源。

（三）預(yù)防與體系性契合下的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)提示

實(shí)踐發(fā)展證明，“預(yù)防”與“制止”已成為我國市場競爭秩序維護(hù)中并行的權(quán)力向度，壟斷行為的及時(shí)制止與反壟斷法律風(fēng)險(xiǎn)的有效防范是反壟斷法實(shí)施的體系性保障。公平競爭審查、反壟斷合規(guī)指引等制度探索客觀上有利于我國競爭政策基礎(chǔ)地位的強(qiáng)化，而在宏觀制度的建構(gòu)之外，執(zhí)法實(shí)踐中反壟斷風(fēng)險(xiǎn)提示也表現(xiàn)出“預(yù)防壟斷行為”思維的普遍性與常態(tài)化。在公共衛(wèi)生事件突發(fā)期間，部分地區(qū)的市場監(jiān)督管理部門針對地方發(fā)展實(shí)際提出預(yù)防性的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)提示。例如，黑龍江省、吉林省市場監(jiān)督管理部門從壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中、行政壟斷等法定行為類型出發(fā)，對潛在行為的違法性與行為處置的程序進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)告知，并倡導(dǎo)企業(yè)“通過依法經(jīng)營，培育公平競爭合規(guī)文化”；江蘇省市場監(jiān)督管理局以“公開信”的形式，提示轄區(qū)內(nèi)企業(yè)守法經(jīng)營，共同營造市場公平競爭秩序。值得一提的是，國家市場監(jiān)督管理總局也于2020年4月份發(fā)布《關(guān)于支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)反壟斷執(zhí)法的公告》，對疫情防控期間反壟斷監(jiān)管職能的履行與競爭政策的重要方向進(jìn)行釋明，引導(dǎo)市場主體在公平競爭的前提下開展復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

“預(yù)防壟斷行為”的未來發(fā)展

如何將當(dāng)下預(yù)防式實(shí)施的“星星之火”發(fā)展為“預(yù)防—制止”二元理路下反壟斷法體系轉(zhuǎn)型的“燎原之勢”，是實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)“預(yù)防壟斷行為”立法目的的關(guān)鍵命題。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防下的確定性提升

伴隨我國反壟斷法從初級走向成熟，在平臺經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興經(jīng)濟(jì)樣態(tài)的發(fā)展沖擊下，壟斷行為的預(yù)防應(yīng)當(dāng)重視法的確定性提升。法的確定性提升既可以顯著提升市場主體行為的可預(yù)測性，也可以為合規(guī)式預(yù)防與事前式預(yù)防提供制度鏈接與完善進(jìn)路。

誠然，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防下反壟斷法的確定性同樣存在著誤區(qū)，而對這些誤區(qū)的澄清為正在進(jìn)行的反壟斷法修訂提供了思考方向。一方面，法的確定性提升并非指法律規(guī)定需要事無巨細(xì)，而是確立法律實(shí)施與發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防導(dǎo)向。以平臺經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)為代表的新經(jīng)濟(jì)形式為反壟斷法的發(fā)展帶來諸多未能預(yù)期的法律問題，而反壟斷規(guī)制受制于規(guī)則僵化難以有效遏制壟斷行為。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)提升規(guī)制能力而非規(guī)制標(biāo)的，提升反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處置新型壟斷行為的專業(yè)性。另一方面，法的確定性提升并非制度環(huán)節(jié)的應(yīng)有盡有，而是遵循“制止—預(yù)防”二元進(jìn)路的體系性改良。毋庸置疑，仰仗罰款的威懾性提升在理論上具有更多的預(yù)防功能實(shí)現(xiàn)的可能，而強(qiáng)化反壟斷法的刑事責(zé)任也是此次立法修訂中被提及的重要議題。誠然，從民事責(zé)任、行政責(zé)任走向刑事責(zé)任，責(zé)任系屬的提升對反壟斷法法律責(zé)任體系的完善大有助益。但是，正如王曉曄教授指出的那樣，“考慮刑事制裁在絕大多數(shù)國家有名無實(shí)”。預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)立足于現(xiàn)有成熟制度的完善與改良，例如在合理原則與本身違法原則之間，適度擴(kuò)張本身違法原則的適用范圍，再如強(qiáng)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政責(zé)任等。體系性完善與可操作性強(qiáng)化才是有效實(shí)現(xiàn)“預(yù)防壟斷行為”的制度保障。

（二）預(yù)防困境下的事前審查矯正

壟斷行為的“預(yù)防”與“制止”為反壟斷規(guī)制權(quán)力的運(yùn)行提供事前與事后兩種對應(yīng)思路，借助經(jīng)營者集中、公平競爭審查等事前審查制度的運(yùn)行，“預(yù)防壟斷行為”的制度形態(tài)日趨穩(wěn)定。不同于傳統(tǒng)權(quán)力事前介入因父愛主義與高成本的理論假設(shè)而招致的合理性質(zhì)疑，反壟斷法領(lǐng)域法律的預(yù)防困境因民眾期待與現(xiàn)實(shí)效果的差異而面臨制度發(fā)展瓶頸，集中表現(xiàn)在事前審查的規(guī)則漠視與管制行業(yè)的適用沖突。

以事前審查為導(dǎo)向的“預(yù)防壟斷行為”制度的展開應(yīng)當(dāng)立足機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。一方面，應(yīng)在競爭政策基礎(chǔ)地位強(qiáng)化的時(shí)代語境下挖掘事前審查規(guī)制的現(xiàn)代性，尋求制度生存空間。我國壟斷行為規(guī)制領(lǐng)域的事前審查已經(jīng)逐漸由制度的移植借鑒轉(zhuǎn)向本土化問題的深耕細(xì)作。應(yīng)當(dāng)乘時(shí)代發(fā)展之東風(fēng)，完善審查標(biāo)準(zhǔn)、程序機(jī)制與法律責(zé)任等制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以壟斷行為的預(yù)防之名，形成具有中國特色的、現(xiàn)代化的反壟斷法對策方案。另一方面，應(yīng)以激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)為線索，全方位、常態(tài)化發(fā)展壟斷行為的事前審批機(jī)制。義務(wù)與責(zé)任的匹配錯(cuò)位是導(dǎo)致目前壟斷行為事前審批備受詬病的主要原因。如果說近期相關(guān)制度文件的出臺僅僅是從制度形態(tài)上完善了“預(yù)防壟斷行為”的制度設(shè)計(jì)，那么有效的激勵(lì)機(jī)制則是將制度從形式推向?qū)嵸|(zhì)的關(guān)鍵。

（三）治理轉(zhuǎn)型下的競爭合規(guī)下沉

反壟斷合規(guī)指引制度立足于市場壟斷風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防，浙江、上海等地的制度實(shí)踐表現(xiàn)出普法宣傳、規(guī)則釋明與守法激勵(lì)等趨同性特征。反壟斷合規(guī)指引并非單純的法律宣示，而是建立在信息有效與制度支撐基礎(chǔ)上的體系性實(shí)施。

未來我國反壟斷合規(guī)指引制度的發(fā)展應(yīng)當(dāng)立足于三個(gè)方面。其一，從營商環(huán)境優(yōu)化的“對標(biāo)之舉”走向反壟斷法預(yù)防實(shí)施的“常規(guī)動作”。這不僅涉及宏觀維度寬大處理、承諾制度的實(shí)際開展，也涉及中觀維度執(zhí)法機(jī)構(gòu)的文化倡導(dǎo)與信息溝通，更涉及微觀維度企業(yè)不合理利用合規(guī)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防范。其二，從風(fēng)險(xiǎn)的形式提示到守法的實(shí)質(zhì)建構(gòu)?！捌辗ā迸c“釋明”是反壟斷執(zhí)法工作中競爭規(guī)范與文化培育的基礎(chǔ)性工作，而更具現(xiàn)代化治理特征的“倡導(dǎo)”制度構(gòu)建則是“預(yù)防壟斷行為”目的下反壟斷法實(shí)施制度的有益嘗試。其三，從單一政府治理走向社會主體共治。既要重視發(fā)揮政府培育市場競爭文化的軟實(shí)力，也要依靠政府的制度設(shè)計(jì)與執(zhí)法措施，有效推進(jìn)行業(yè)協(xié)會、關(guān)聯(lián)政府部門、社區(qū)的社會共治，在政府、市場與社會的三元主體之下尋求公平競爭問題的協(xié)同應(yīng)對。