中國的社會工作機(jī)構(gòu)：問責(zé)、績效、能力與專業(yè)性

文/梁昆

引言

在政策強(qiáng)力驅(qū)動下，我國的社會工作機(jī)構(gòu)（簡稱“社工機(jī)構(gòu)”）近年來呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。根據(jù)民政部門戶網(wǎng)站發(fā)布的《圖解：“數(shù)”說社會工作發(fā)展》歷年數(shù)據(jù)以及《公益時(shí)報(bào)》的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國社工機(jī)構(gòu)的數(shù)量從2010年的500余家，迅速增加到2018年的9700余家。在機(jī)構(gòu)數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的同時(shí)，有關(guān)研究也在快速增加。然而，這些數(shù)量眾多的研究由于缺乏反映社會工作行業(yè)發(fā)展的全國代表性數(shù)據(jù)，難以從實(shí)證層面全面反映我國社工機(jī)構(gòu)的總體面貌，也難以比較不同區(qū)域社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r。本文基于“中國社會工作動態(tài)調(diào)查”2019年首次調(diào)查所獲全國代表性數(shù)據(jù)，運(yùn)用“APCP”模型，嘗試對我國社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行實(shí)證分析與評價(jià)。

在“APCP”模型中，組織問責(zé)（Accountability）指的是社工機(jī)構(gòu)“對其使用的公共資源的流向及其使用效果的社會交代”，包括組織基礎(chǔ)建設(shè)、信息公開、財(cái)務(wù)管理與使用等方面的指標(biāo)，主要指向社工機(jī)構(gòu)的合法合規(guī)程度。組織績效（Performance）反映社工機(jī)構(gòu)的綜合績效，包括適當(dāng)性、相關(guān)主體評價(jià)、服務(wù)產(chǎn)出、服務(wù)目標(biāo)達(dá)成、社會影響與持續(xù)性等方面的指標(biāo)。社工機(jī)構(gòu)作為民辦非企業(yè)單位或社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的一種類型，其主要工作是從事非營利性的社會服務(wù)活動，特別是社會工作服務(wù)活動，因而該維度主要指向社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)績效水平。組織能力（Capacity）考查社工機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展能力，包括組織能力基礎(chǔ)、服務(wù)支持與資源動員、公共關(guān)系管理、組織文化發(fā)展和服務(wù)管理等方面的指標(biāo)，主要指向社工機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)水平。組織專業(yè)性（Professionalism）則參考了魏斯蓋爾（Weiss-Gal）和韋爾伯恩（Welbourne）提出的關(guān)于“社會工作專業(yè)性”的綜合分析框架，突出社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展環(huán)境或有助于促進(jìn)專業(yè)特質(zhì)成長的條件，包括專業(yè)人員（或具有專業(yè)背景的人員）、專業(yè)組織參與、專業(yè)倫理守則、專業(yè)教育與研究、專業(yè)自主性，以及專業(yè)地位的公眾認(rèn)可等方面的指標(biāo)，主要指向社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展條件。這四個(gè)維度密切相關(guān)、相互滲透，共同反映社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)顩r。

社工機(jī)構(gòu)的問責(zé)：合法合規(guī)程度較高

（一）理事會治理與監(jiān)事治理

民政部印發(fā)的《民辦非企業(yè)單位（法人）章程示范文本》第十一條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的理事會行使修改章程，制訂業(yè)務(wù)活動計(jì)劃，審議年度財(cái)務(wù)預(yù)算、決算方案等事項(xiàng)的決定權(quán)。調(diào)查結(jié)果顯示，絕大部分社工機(jī)構(gòu)的理事會都能夠在按時(shí)組織會議、提出單位年度業(yè)務(wù)活動計(jì)劃等六個(gè)方面發(fā)揮一定程度的應(yīng)有作用（包括發(fā)揮了部分作用、發(fā)揮了作用、發(fā)揮了較大作用和發(fā)揮了顯著作用），其中，在“能夠?qū)τ跈C(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行有效的檢查和監(jiān)督”方面發(fā)揮顯著作用的比例最高。長三角區(qū)域、珠三角區(qū)域與其他區(qū)域的比較結(jié)果顯示，不同區(qū)域之間在所有六個(gè)方面均存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區(qū)域社工機(jī)構(gòu)的理事會（董事會）在所有方面發(fā)揮顯著作用的占比均最高。

（二）信息公開

根據(jù)民政部印發(fā)的《關(guān)于深入開展民辦非企業(yè)單位信息公開和承諾服務(wù)活動工作的意見》，民辦非企業(yè)單位信息公開的內(nèi)容主要包括：民辦非企業(yè)單位的登記證書、收費(fèi)許可證等有關(guān)信息，經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)（或備案）的章程（或章程摘要），接受、使用捐贈、資助的有關(guān)情況，年度工作報(bào)告等。在此輪調(diào)查中，信息公開條目共16項(xiàng)。調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的932家機(jī)構(gòu)中，社工機(jī)構(gòu)平均公布了約12項(xiàng)，絕大多數(shù)（98.71%）的機(jī)構(gòu)公布了至少1項(xiàng)，90%的機(jī)構(gòu)公布了至少7項(xiàng)，整體表現(xiàn)較好。調(diào)查結(jié)果還顯示，公示率存在區(qū)域差異，珠三角區(qū)域的公示率在所有條目上都是最高的。

（三）財(cái)務(wù)規(guī)范

《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二十二條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位必須執(zhí)行國家規(guī)定的財(cái)務(wù)管理制度，接受財(cái)政部門的監(jiān)督；資產(chǎn)來源屬于國家資助或者社會捐贈、資助的，還應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。在被調(diào)查的935家機(jī)構(gòu)中，大多數(shù)（86.63%）機(jī)構(gòu)在2018年度開展過第三方財(cái)務(wù)審計(jì)，珠三角、長三角與其他區(qū)域的比例分別為92.68%、85.76%和85.59%。

社工機(jī)構(gòu)的績效：財(cái)務(wù)績效狀況良好

（一）服務(wù)產(chǎn)出

民辦非企業(yè)單位或社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要工作是從事非營利性的社會服務(wù)活動，因此服務(wù)產(chǎn)出是社工機(jī)構(gòu)服務(wù)績效的重要組成部分。調(diào)查結(jié)果顯示，絕大多數(shù)（98.55%）的社工機(jī)構(gòu)在2018年開展了直接服務(wù)。社工機(jī)構(gòu)2018年直接服務(wù)總?cè)舜尉禐?.49萬人次，但服務(wù)人次分布并不均衡，25%的機(jī)構(gòu)在0.1萬人次以下，50%的機(jī)構(gòu)在0.4萬人次以下，75%的機(jī)構(gòu)在2萬人次以下。數(shù)據(jù)還顯示，珠三角區(qū)域的直接服務(wù)總?cè)舜尉碉@著高于長三角和其他區(qū)域（p<0.001），且50%的機(jī)構(gòu)在3.8萬人次以上。

（二）服務(wù)評估結(jié)果

《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》第三十一條規(guī)定，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)推動建立由購買主體、服務(wù)對象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評價(jià)機(jī)制，推進(jìn)第三方評價(jià)。調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的892家社工機(jī)構(gòu)中，大部分（77.08%）由政府資助或購買的服務(wù)項(xiàng)目在2018年度接受過評估，珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應(yīng)比例分別為92.17%、79.15%和72.36%。四類評估（綜合服務(wù)中期評估、綜合服務(wù)末期評估/結(jié)項(xiàng)答辯、專項(xiàng)服務(wù)中期評估、專項(xiàng)服務(wù)末期評估/結(jié)項(xiàng)答辯）的合格率（含優(yōu)秀、良好、合格）都很高，占比均在九成以上，整體情況良好。區(qū)域比較的結(jié)果顯示，除其他區(qū)域在專項(xiàng)服務(wù)末期評估（末期答辯）上的合格率不足九成（84.74%）外，其他各項(xiàng)合格率均超過九成。進(jìn)一步的分析顯示，珠三角區(qū)域的評估結(jié)果優(yōu)良率（含優(yōu)秀、良好）在所有四類評估中均最高。

（三）獲得榮譽(yù)和被中央主要媒體報(bào)道

根據(jù)《民辦非企業(yè)單位規(guī)范化建設(shè)評估指標(biāo)》，政府有關(guān)部門的表彰和獎勵(lì)是民辦非企業(yè)單位社會評價(jià)的一個(gè)重要指標(biāo)。調(diào)查結(jié)果顯示，多數(shù)（58.92%）機(jī)構(gòu)在2018年曾獲得至少1項(xiàng)組織或個(gè)人榮譽(yù)。在組織層面，社工機(jī)構(gòu)獲得的市級榮譽(yù)平均個(gè)數(shù)最多，其次是區(qū)級榮譽(yù)，但平均不足1個(gè)；在個(gè)人層面，社工機(jī)構(gòu)獲得的區(qū)級榮譽(yù)平均個(gè)數(shù)最多，其次是市級榮譽(yù)，且均超過1個(gè)。其中，珠三角區(qū)域的社工機(jī)構(gòu)獲得的各級組織和個(gè)人榮譽(yù)的平均個(gè)數(shù)均最多，特別是市區(qū)級組織和個(gè)人榮譽(yù)。

被中央主要媒體報(bào)道有助于擴(kuò)大社工機(jī)構(gòu)的全國性社會影響。調(diào)查結(jié)果顯示，977家被調(diào)查的機(jī)構(gòu)中，僅有少數(shù)（11.05%）機(jī)構(gòu)的工作人員、活動或工作業(yè)績曾被中央主要媒體報(bào)道過，其中珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應(yīng)比例分別為9.16%、11.64%和11.17%，這反映出社工機(jī)構(gòu)及其服務(wù)尚未引起中央主要媒體的廣泛關(guān)注。

社工機(jī)構(gòu)的能力：綜合發(fā)展能力有待提升

（一）人力資源儲備能力

人力資源是社工機(jī)構(gòu)發(fā)展的最重要資源，也是機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的主要基礎(chǔ)?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第八條規(guī)定，申請登記民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的從業(yè)人員；《民辦非企業(yè)單位規(guī)范化建設(shè)評估指標(biāo)》則在“人力資源”部分考查了專職工作人員數(shù)量、（專職）工作人員學(xué)歷和（專職）工作人員職業(yè)資格等指標(biāo)。調(diào)查結(jié)果顯示，2018年年底，社工機(jī)構(gòu)專職工作人員平均人數(shù)約為25人，50%的機(jī)構(gòu)的專職工作人員人數(shù)在7人以下。珠三角、長三角及其他區(qū)域在專職工作人員平均人數(shù)上存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區(qū)域的社工機(jī)構(gòu)平均人數(shù)最多，約為97人，遠(yuǎn)高于全國平均水平。

（二）制度建設(shè)能力

制度建設(shè)的完善程度反映了社工機(jī)構(gòu)的管理能力。調(diào)查結(jié)果顯示，在常規(guī)的成文制度建設(shè)方面，社工機(jī)構(gòu)整體表現(xiàn)良好，近八成的機(jī)構(gòu)具有財(cái)務(wù)、行政、人事、服務(wù)管理、信息公開等全部五項(xiàng)制度，其中信息公開制度建立的比例相對較低。珠三角區(qū)域的機(jī)構(gòu)表現(xiàn)優(yōu)異，超過九成具有全部五項(xiàng)制度。

（三）志愿者動員能力

志愿者（義工）是社工機(jī)構(gòu)開展社會服務(wù)的重要資源?！睹裾筷P(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》指出，要建立健全社工機(jī)構(gòu)聯(lián)系志愿者制度。在被調(diào)查的966家機(jī)構(gòu)中，大部分（80.54%）機(jī)構(gòu)制定了志愿者管理規(guī)范或制度。珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應(yīng)比例分別為92.91%、76.51%和79.96%，珠三角區(qū)域最高。截至2018年年底，社工機(jī)構(gòu)平均擁有約352名志愿者，一半的機(jī)構(gòu)擁有至少50名志愿者。在珠三角、長三角與其他區(qū)域中，珠三角區(qū)域的社工機(jī)構(gòu)平均擁有的志愿者數(shù)量最多，一半的機(jī)構(gòu)擁有至少200名志愿者。

（四）資源籌措能力

社工機(jī)構(gòu)的收入是其資源籌措能力的集中反映。社工機(jī)構(gòu)2018年的整體收入均值約為245萬元，約一半的機(jī)構(gòu)整體收入達(dá)到或超過58萬元。珠三角、長三角與其他區(qū)域在2018年整體收入均值上存在顯著性差異（p<0.001），珠三角區(qū)域最高，約一半的機(jī)構(gòu)整體收入達(dá)到或超過469萬元。

（五）獲得社會組織評估（規(guī)范化建設(shè)評估）等級情況

社會組織評估（規(guī)范化建設(shè)評估）是對社會組織綜合發(fā)展能力的檢驗(yàn)，而評估等級則反映了社會組織綜合發(fā)展能力建設(shè)的水平?！渡鐣M織評估管理辦法》第二十八條規(guī)定，獲得3A以上評估等級的社會組織，可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移，可以優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)，可以優(yōu)先獲得政府獎勵(lì)。在被調(diào)查的925家機(jī)構(gòu)中，未接受評估或無評估等級的機(jī)構(gòu)占比最高，為50.92%；其次是4A級，占比為20.22%；1A級和2A級機(jī)構(gòu)占比都很低，獲得3A以上評估等級的機(jī)構(gòu)占比也不足一半，這反映出我國社工機(jī)構(gòu)的綜合能力建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。

進(jìn)一步的分析顯示，珠三角、長三角與其他區(qū)域中獲得3A以上較高評估等級的機(jī)構(gòu)占比分別為66.40%、54.05%和47.24%。整體而言，珠三角區(qū)域表現(xiàn)最好，約三分之二的社工機(jī)構(gòu)獲得了較高的評估等級，可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移、獲得政府購買服務(wù)和獲得政府獎勵(lì)。

社工機(jī)構(gòu)的專業(yè)性：專業(yè)化發(fā)展條件尚需完善

（一）具有專業(yè)背景的人員數(shù)量及其占比

社工機(jī)構(gòu)是以社會工作專業(yè)人才為主體、開展專業(yè)實(shí)踐的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，較之持證人員占比，具有專業(yè)背景的人員占比更具有標(biāo)志性意義。社工機(jī)構(gòu)平均擁有約9名具有專業(yè)背景的專職人員，過半機(jī)構(gòu)（58.54%）擁有至少2名具有專業(yè)背景的專職人員。值得注意的是，超過四分之一（26.56%）的機(jī)構(gòu)尚無具有專業(yè)背景的專職人員，在珠三角、長三角與其他區(qū)域中，這一比例分別為7.81%、40.97%和22.61%，長三角區(qū)域最高，占比超過四成，這將在一定程度上影響機(jī)構(gòu)的專業(yè)性成長。

（二）專業(yè)組織參與

專業(yè)組織在“保護(hù)和造就專業(yè)人員、標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)服務(wù)產(chǎn)品、保障客戶和公眾利益，以及孕育和維持一個(gè)專業(yè)特定的知識和服務(wù)的意識形態(tài)等方面扮演了關(guān)鍵角色”，因此社工機(jī)構(gòu)參與專業(yè)組織有助于促進(jìn)專業(yè)發(fā)展。調(diào)查結(jié)果顯示，不足六成（56.81%）的機(jī)構(gòu)參加了社工協(xié)會（聯(lián)合會）。珠三角、長三角及其他區(qū)域的相應(yīng)比例分別為85.50%、53.14%和51.89%，其中珠三角區(qū)域的占比最高，大多數(shù)機(jī)構(gòu)都是社工協(xié)會（聯(lián)合會）的會員。

（三）專業(yè)教育參與

社會工作是一門實(shí)踐性學(xué)科，社工機(jī)構(gòu)參與專業(yè)教育有助于培養(yǎng)專業(yè)人才、促進(jìn)專業(yè)發(fā)展。在被調(diào)查的976家機(jī)構(gòu)中，約一半（50.92%）的機(jī)構(gòu)與高校簽訂了合作協(xié)議，共建實(shí)習(xí)基地，在實(shí)習(xí)環(huán)節(jié)參與高校社會工作專業(yè)學(xué)生的教育培養(yǎng)，珠三角、長三角與其他區(qū)域的相應(yīng)比例分別為63.08%、36.16%和56.82%。由此可見，仍有較大比例的機(jī)構(gòu)尚未與高校簽訂合作協(xié)議或共建實(shí)習(xí)基地，特別是長三角區(qū)域的機(jī)構(gòu)。

（四）專業(yè)支持

民政部印發(fā)的《社會工作者繼續(xù)教育辦法》第六條規(guī)定，社會工作者所在單位應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)其參加繼續(xù)教育，并在時(shí)間、經(jīng)費(fèi)等方面給予保障。而督導(dǎo)則是社會工作專業(yè)訓(xùn)練的一種方法。因此，專業(yè)培訓(xùn)和督導(dǎo)都是社工機(jī)構(gòu)可以用來提供專業(yè)支持的方式。在各類內(nèi)外部培訓(xùn)中，社工機(jī)構(gòu)為員工提供交流學(xué)習(xí)的人次最多，均值達(dá)到約100人次；為員工提供境外進(jìn)修或交流的人次最少，均值約為1人次。調(diào)查結(jié)果還顯示，與長三角和其他區(qū)域相比，珠三角區(qū)域的社工機(jī)構(gòu)提供的各類培訓(xùn)人次最多，升學(xué)或深造機(jī)會最多，資金支持也最多。

（五）專業(yè)自主性

由專業(yè)人士擔(dān)任機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人是社工機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)專業(yè)自主性的重要保障。從接受社會工作專業(yè)教育的情況來看，沒有接受社會工作專業(yè)教育的總干事（主任）和理事長的占比均超過半數(shù)。因此，就整體而言，機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人接受社會工作專業(yè)教育的比例仍然偏低。數(shù)據(jù)還顯示，珠三角區(qū)域社工機(jī)構(gòu)中接受過專業(yè)教育的總干事（主任）和理事長的占比均最高，其中接受過專業(yè)教育的總干事（主任）的機(jī)構(gòu)超過半數(shù)，表現(xiàn)最好。

結(jié)論

基于上述發(fā)現(xiàn)，本文認(rèn)為，我國社工機(jī)構(gòu)在總體上已經(jīng)走出建章立制和服務(wù)探索的起步階段，邁入綜合發(fā)展能力建設(shè)和專業(yè)化發(fā)展的提升階段，但尚未進(jìn)入在問責(zé)、績效、能力和專業(yè)性等各方面均表現(xiàn)良好的發(fā)展成熟階段。大多數(shù)社工機(jī)構(gòu)圍繞人員管理、業(yè)務(wù)工作、財(cái)務(wù)管理、行政管理和信息公開等運(yùn)作環(huán)節(jié)，已經(jīng)建立健全了人事制度、服務(wù)管理制度、財(cái)務(wù)制度、行政制度、信息公開制度等基本制度，基本上形成了決策（理事會/董事會）、執(zhí)行（總干事/主任）和監(jiān)督（監(jiān)事會/監(jiān)事）三位一體、權(quán)責(zé)分明的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；同時(shí)，也能夠積極承接政府資助或購買的服務(wù)項(xiàng)目，并提供一定數(shù)量、獲得好評的直接服務(wù)，上述“答卷”較好地回答了在發(fā)展初期面臨的“如何辦機(jī)構(gòu)”和“如何開展服務(wù)”兩大問題，也標(biāo)志著我國社工機(jī)構(gòu)從整體上走出了建章立制和服務(wù)探索的起步階段。然而，多數(shù)機(jī)構(gòu)由于尚未接受過社會組織評估（規(guī)范化建設(shè)評估），或接受過評估但未能取得好成績，在綜合發(fā)展能力建設(shè)方面仍有很大的提升空間；相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)由于尚不具備一些專業(yè)化發(fā)展的必要條件，如配備具有專業(yè)背景的專職人員和主要負(fù)責(zé)人、加入社工協(xié)會（聯(lián)合會）、為員工提供專業(yè)督導(dǎo)等，在專業(yè)化發(fā)展環(huán)境方面仍需著力改善。這些發(fā)現(xiàn)表明，我國社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展尚未較好地回答“如何辦好的機(jī)構(gòu)”和“如何辦專業(yè)的機(jī)構(gòu)”兩大問題，在總體上仍處于能力建設(shè)和專業(yè)發(fā)展的提升階段，距離發(fā)展成熟還有一定的距離。