資源特征、財政杠桿與新型集體經(jīng)濟重構(gòu)

新時代，中國重要的歷史任務(wù)就是實現(xiàn)工業(yè)文明向生態(tài)文明的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。早在2005年，時任浙江省委書記的習近平就在安吉提出“綠水青山就是金山銀山”的理念。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，而這一理念也成為生態(tài)文明內(nèi)涵的形象詮釋。實距這一理念需要以“產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”為基本路徑來構(gòu)建生態(tài)經(jīng)濟體系，這也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求。因此，在資源開發(fā)利用上需要樹立“山水林田湖草”是一個生命共同體的理念，實施系統(tǒng)化、整體性的綜合開發(fā)，而非以往“粗放數(shù)量型增長時期”搞招商引資的“一賣了之”。進而，若按照馬克思主義經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的一般原理，就必須適應(yīng)資源要素特征和綜合開發(fā)的需要構(gòu)建制度體系和組織載體。由此，重構(gòu)農(nóng)村新型集體經(jīng)濟便成為實現(xiàn)生態(tài)文明轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村振興的必由之路。

本文一方面從生態(tài)資源的系統(tǒng)性特征要求整體性開發(fā)這一角度來探討重構(gòu)新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的客觀必要性，另一方面明確提出農(nóng)村集體經(jīng)濟重構(gòu)是有制度成本的，在多數(shù)村莊長期“去集體化”背景下，這一成本常常只能由財政等渠道墊付。本文旨在于生態(tài)文明與鄉(xiāng)村振興大背景下為重構(gòu)農(nóng)村新型集體經(jīng)濟提供客觀理論支撐和現(xiàn)實路徑。

“去集體化”的制度變遷及其影響

20世紀70年代末開始的農(nóng)村改革在取得巨大成就的同時，也客觀上產(chǎn)生了一些新問題。例如：傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)集體經(jīng)濟的開支增加而生產(chǎn)組織功能弱化，其作為產(chǎn)權(quán)主體的作用也因“權(quán)利束”被分割而趨于殘缺，“去集體化”作為客觀歷史進程由此開始。20世紀90年代，受國內(nèi)外形勢影響，“去集體化”制度變遷持續(xù)推進。

許多研究表明，“去集體化”的方式并沒有導致土地經(jīng)營的規(guī)模大幅度提高。主要原因一方面是外部市場主體與極度分散且異質(zhì)性極強的眾多小農(nóng)之間的交易成本過高；另一方面，即使實現(xiàn)了土地的規(guī)?；校前凑展I(yè)化方式發(fā)展的品種單一的規(guī)?；N植和養(yǎng)殖業(yè)，普遍因面臨市場和自然雙重風險而經(jīng)營效益較差，也由此造成耕地破壞、環(huán)境污染、農(nóng)民上訪等諸多遺留問題。另外，與經(jīng)濟基礎(chǔ)上“去集體化”相對應(yīng)的是社會層面的“去組織化”，這也誘發(fā)了鄉(xiāng)村治理的困境，最為嚴峻的后果就是當前鄉(xiāng)村基層失序累積的對抗性矛盾，在有些地方要靠“掃黑除惡”才能化解。

村社集體作為介于縣鄉(xiāng)政府與農(nóng)戶之間的一個重要的綜合組織，在長期“去集體化”的制度變遷背景下，其存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)被弱化了，“國家－集體－農(nóng)戶”之間低成本穩(wěn)態(tài)治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟基礎(chǔ)也幾近消亡。20世紀90年代以來，中國農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)受困于“去組織化”改革后剩余過少的分散小農(nóng)之經(jīng)濟基礎(chǔ)與高成本的現(xiàn)代化上層建筑的基本矛盾，以及與城市本位的官僚體系向下延伸而形成的上層建筑之間的矛盾而趨于瓦解，這一方面是因為國家基本建設(shè)投入與鄉(xiāng)村治理的財政開支不斷高企，另一方面則是因為農(nóng)村的“去集體化”和農(nóng)戶的分散化導致財政投入的“精英俘獲”，致使“財政投入不斷增加，治理成本不斷上升，治理局面卻不斷劣化”的惡性循環(huán)。

進入21世紀，城市工商資本大規(guī)模下鄉(xiāng)對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進行“規(guī)?；焙汀肮I(yè)化”改造，卻因與鄉(xiāng)村分散的且異質(zhì)性極強的農(nóng)戶無法形成“數(shù)量合約的一次性談判”與“批量化”交易而最終只能依靠村霸流氓，導致“劣紳化”與“黑社會化”，鄉(xiāng)村社會治理狀況進一步惡化。加之按照工業(yè)化方式發(fā)展的追求規(guī)模擴張的農(nóng)業(yè)面臨市場風險與自然風險“雙高”局面，致使“老板跑路—群眾上訪—政府維穩(wěn)”現(xiàn)象此起彼伏，資本下鄉(xiāng)的后遺癥最終交給了當?shù)卣鉀Q，進而轉(zhuǎn)化成政府的治理成本。

基于以上客觀經(jīng)驗的總結(jié)是：在沒有經(jīng)濟基礎(chǔ)領(lǐng)域重構(gòu)能夠發(fā)揮中介作用和實現(xiàn)公平分配的組織化載體的情況下，國家大規(guī)模投入改善鄉(xiāng)村發(fā)展條件的善意伴隨著產(chǎn)業(yè)資本下鄉(xiāng)容易被村內(nèi)外“精英俘獲”，最終導致投入愈大，治理惡化愈嚴重，治理成本愈高的情況發(fā)生。若照此路徑演化，鄉(xiāng)村必定陷入生態(tài)環(huán)境崩壞、經(jīng)濟發(fā)展停滯和社會治理失序的總體性危機當中，而這又進一步影響國家層面的治理、穩(wěn)定與發(fā)展，使國家面臨掉入“現(xiàn)代化陷阱”的危險。鑒于多種矛盾交織，21世紀以來中央確立了“三農(nóng)問題重中之重”的指導思想，相繼提出科學發(fā)展觀、“兩型”經(jīng)濟、和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)等重要戰(zhàn)略方針。

如果說“去集體化”是特定時空條件和內(nèi)外環(huán)境下的客觀制度變遷，那么在國家生態(tài)文明轉(zhuǎn)型這一重大戰(zhàn)略背景下，鄉(xiāng)村振興就為重構(gòu)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)提供了難得的機遇，也使得在經(jīng)濟基礎(chǔ)重構(gòu)的條件下進一步重構(gòu)鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)和治理體系成為可能。

新型集體經(jīng)濟是鄉(xiāng)村生態(tài)資源開發(fā)的重要載體

在生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的背景下，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的主要取向是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以城鄉(xiāng)互動融合為基本動力促進三產(chǎn)融合發(fā)展。因為伴隨著中國工業(yè)化和城市化進程進入中后期，以中等收入群體為主的城市市民階層開始崛起，他們更加重視食品安全和環(huán)境問題，也具有更高層次和更加多樣化的消費需求，同時還引領(lǐng)著消費趨勢和輿論話題，是鄉(xiāng)村三產(chǎn)融合發(fā)展的主要推動者和消費者。而鄉(xiāng)村的三產(chǎn)融合發(fā)展所需要素，不再像農(nóng)業(yè)一產(chǎn)化條件下那樣以平面化的土地資源為主，而是要以多樣化且立體的生態(tài)資源為物質(zhì)基礎(chǔ)。

結(jié)合調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，作為生態(tài)資源最為富集的中西部山區(qū)，傳統(tǒng)村社的生產(chǎn)生活邊界、村社的產(chǎn)權(quán)邊界和自然生態(tài)邊界常常在一定程度上具有重合特征。比如大巴山區(qū)腹地的很多地區(qū)，一條山溝就有一個或幾個行政村的地域，村莊之間的邊界常常以山脈分水嶺為界，溝域內(nèi)形成了相對獨立的小流域生態(tài)系統(tǒng)，且由于地理特征而對外具有一定的排他性。這樣的特征決定了無論從傳統(tǒng)慣習、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)還是自然特征而言，村社都應(yīng)該是相對完整的一級資源開發(fā)單位。且對村外主體而言，村社具有相對完整的邊界和明晰的產(chǎn)權(quán)。如此看來，無論是從物理角度還是從產(chǎn)權(quán)角度，這些村莊內(nèi)的資源都具有較強的排他條件，對內(nèi)則遵循傳統(tǒng)村社的邏輯和現(xiàn)代集體經(jīng)濟的制度內(nèi)涵，按照農(nóng)戶得之于村社的“成員權(quán)”相對公平地占有資源。

也即，由于生態(tài)資源的系統(tǒng)性和不可分割性特征，若以村社作為小流域產(chǎn)權(quán)邊界，則村社作為所有者相對于外部主體的產(chǎn)權(quán)是明晰的，同時由于傳統(tǒng)慣習和地理特征，產(chǎn)權(quán)安排的可維護性也得以增強，能夠最大程度避免外部主體的“搭便車”行為，減少“外部性”。村社內(nèi)部則可以根據(jù)傳統(tǒng)社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)形成的社會資本以及當前推行的股份合作制，將村社成員的“實物財產(chǎn)”轉(zhuǎn)化為“價值財產(chǎn)”，實現(xiàn)多種自然資源的整體性開發(fā)和增值，提高每個成員股權(quán)的價值，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益。

但是，近四十年“去組織化”的制度性變遷導致村社一級并沒有完整的產(chǎn)權(quán)來對應(yīng)小流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性開發(fā)。因為，作為重要資源的耕地、林地都已分到每家每戶，形成了“集體所有權(quán)—農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)”的復合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而在實物和實際利用層面更是各戶分散占有。但生態(tài)資源的系統(tǒng)性開發(fā)必然要求將資源進行集中，并且復合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)村莊社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的社會資本使得村社集體相較于政府和外部主體而言，是資源集中成本最低的主體。因此，村社資源的集中并不適合采用制度成本極高的行政命令方式，而只能借助村民對村社集體掌握的資源和資產(chǎn)的收益分配要求和預期進行談判交易，同時還應(yīng)該利用村社人情、血緣等社會關(guān)系進行勸說協(xié)商，最后形成以股份合作制或股份制為主要形式的資源集中開發(fā)模式。

誠然，萬事毀之易，建之難。任何資源集中的“組織化”過程都是有成本的。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟構(gòu)建若要成功，就需要使村民通過集體經(jīng)濟獲得相較于以個體直面外部市場更多的收益，且只有收益足夠大，才能“啟動”構(gòu)建的進程。

通過集體經(jīng)濟獲得的收益可以從兩個方面來討論：一是間接性的，即通過“集體經(jīng)濟”的形式可以使得個體占有資源和在資產(chǎn)的開發(fā)中獲得更大的收益，比如規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)等；二是直接性的，即組織本身能夠形成公共財，既可以對成員進行直接分紅以增加其收益，也可以用于社會治理、基礎(chǔ)設(shè)施等公共品開支而降低其開支。當前大多數(shù)村社集體經(jīng)濟處于勉強維持，甚至是空殼狀態(tài)，沒有足夠的收益預期來調(diào)動村民的積極性。而只有對資源進行系統(tǒng)性的三產(chǎn)融合開發(fā)，才能最大程度實現(xiàn)集體經(jīng)濟增值和農(nóng)戶收入增加，這就客觀上構(gòu)成了類似“雞生蛋、蛋生雞”的悖論。

面對這種情況，要實現(xiàn)新型集體經(jīng)濟構(gòu)建與資源資產(chǎn)增值之間的良性循環(huán)，就需要打破這一悖論，可能的情況要么是村社已經(jīng)實現(xiàn)了資源集中與生產(chǎn)經(jīng)營組織化的集體經(jīng)濟構(gòu)建，要么是資源和資產(chǎn)已經(jīng)產(chǎn)生巨大的開發(fā)增值收益并最終形成村社集體的公共財。不過，若兩種情況在現(xiàn)實中皆不具備，就要借助二者之外的第三方力量來打破這種悖論。

政府財政投入撬動新型集體經(jīng)濟構(gòu)建

須知，啟動資源集中和集體經(jīng)濟構(gòu)建的投入在一定范圍和較長時期內(nèi)都是一種“沉沒成本”，可以被視作公共品，一般市場主體是不愿不計經(jīng)濟效益來進行這種公共品投入的。而在鄉(xiāng)村由于公共財微薄導致公共品供給缺失進而產(chǎn)生上述悖論的情況下，村莊自身也無法承擔這一開支，唯一能進行公共品投入的便只有政府。也就是說，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟構(gòu)建成本在當前情況下只能依靠政府財政投入來支付。當然，并不排除個別村莊依靠鄉(xiāng)賢、社會組織等幫助啟動資源集中和集體經(jīng)濟構(gòu)建的情況。

本質(zhì)上，任何政府的理性目標都是維持社會的穩(wěn)定和政權(quán)的牢固，而不是簡單地追求財政盈虧平衡。當鄉(xiāng)村長期以來的制度變遷導致集體經(jīng)濟式微和鄉(xiāng)村治理持續(xù)惡化，進而影響社會安定甚至國家安全時，政府增加財政投入就成了客觀的政治和政策要求。

當然，政府投入的具體路徑有很多，無論是政府、社會還是學界都存在兩種截然相反的思路：一種思路是通過財政投入直接進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供基本公共服務(wù)，或是直接發(fā)放到每家每戶以及特定的市場主體；另一種則是將多數(shù)財政投入經(jīng)由集體經(jīng)濟組織來承接，并進行具體的經(jīng)營管理，同時將財政投入所形成的固定資產(chǎn)確權(quán)給集體經(jīng)濟組織。

本文認為，前一種投入方式實際上是一種“耗散”機制，一方面政府直接建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施常常被閑置，或因可以免費使用以及疏于看護而更易被損壞；另一方面針對特定農(nóng)戶、市場主體進行的財政投入容易因信息不對稱而造成“精英俘獲”等問題。而后一種方式則能夠盡可能地將政府投入轉(zhuǎn)變成集體資產(chǎn)，因資產(chǎn)的所有權(quán)明確且相關(guān)權(quán)利便于行使，該集體資產(chǎn)也就能夠得到較好的維護，同時通過資產(chǎn)的經(jīng)營管理能夠產(chǎn)生可持續(xù)效益。

在政府投入改善鄉(xiāng)村治理方面的兩種思路也是截然相反的：一種是由財政長期供養(yǎng)村社干部及公共服務(wù)人員，這是采用官僚行政的方式直接處理村社事務(wù)，在本質(zhì)上是“加強管理”，而非構(gòu)建“治理有效”需要的多元良性互動；另一種則是以鄉(xiāng)村組織化為基礎(chǔ)，依靠村社共同體內(nèi)部錯綜復雜的血緣與地緣關(guān)系，采用協(xié)商的自治方式，以期達到低成本的簡約有效治理。而前文中國家財政投入推動鄉(xiāng)村組織化及集體經(jīng)濟組織構(gòu)建則為實現(xiàn)鄉(xiāng)村低成本簡約有效治理奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)與組織基礎(chǔ)。

值得深入討論的是，盡管二者都需要國家進行一定的財政投入，但國家對于后者的投入可能是短期的、一次性的，且可能轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的集體資產(chǎn)，而對于前者的投入是長期的、持續(xù)性的，且更多為工資性、事務(wù)性支出。若后者的成本相較前者低且達到了較好的治理績效，那么由政府財政來支付集體經(jīng)濟和社會組織化的啟動成本是合理且可行的，最終也就能實現(xiàn)以集體經(jīng)濟為載體的鄉(xiāng)村低成本簡約有效治理。總的來說便是，政府通過集體經(jīng)濟組織進行的財政投入既能夠形成固定資產(chǎn)撬動全域資源的增值以及集體與農(nóng)戶的增收，客觀上減小政府在社會保障等方面的直接開支壓力，還能夠利用集體經(jīng)濟組織實現(xiàn)內(nèi)部的簡約有效治理，減少甚至避免在維穩(wěn)和提供社會公共服務(wù)等方面的開支。

在此，結(jié)合前文對于集體經(jīng)濟構(gòu)建的分析，可以認為政府財政投入作為鄉(xiāng)村資源集中和新型集體經(jīng)濟構(gòu)建的杠桿，其支付資源集中和組織化成本的形式也是多種多樣的，核心問題是促使集體經(jīng)濟組織形成足夠的可自由支配的資源、資產(chǎn)和資金，并且完成經(jīng)營管理體系和增收機制的初步建立。

重慶市C縣L鄉(xiāng)在財政投入作為杠桿撬動集體經(jīng)濟組織發(fā)展壯大方面有初步的經(jīng)驗性探索。L鄉(xiāng)是在政府財政多種形式投入已經(jīng)形成深厚沉淀成本的條件下，以集體經(jīng)濟組織為基本載體，實現(xiàn)政府各部門在鄉(xiāng)村的生產(chǎn)性資產(chǎn)中“以投做股”，既可以促進域內(nèi)生態(tài)資源的整體性增值，又可以撬動分散農(nóng)戶將資源和資產(chǎn)集中，進而以“三變”改革、合作社等模式實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。同時，集體經(jīng)濟組織的收入和資源資產(chǎn)價值也因財政的直接投入和間接投入（資源增值）而大幅度提升，其作為公共財能夠負擔部分社會治理的成本開支，集體經(jīng)濟組織擁有一定的財權(quán)，也使“治理有效”長期化。

結(jié)語

集體經(jīng)濟組織不僅是鄉(xiāng)村資產(chǎn)的經(jīng)營管理主體，還是維持鄉(xiāng)村穩(wěn)定和改善鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵載體。2019年中共中央一號文件強調(diào)重構(gòu)農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織，這不僅僅是中國特色社會主義追求共同富裕的價值要求，還是新時代距行生態(tài)文明理念和推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的客觀必然。

集體經(jīng)濟除了長期以來發(fā)揮維持鄉(xiāng)村社會治理經(jīng)濟基礎(chǔ)的作用之外，在國家和社會整體朝向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型背景下，更具有促進自然資源開發(fā)與推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的資產(chǎn)增值的重要作用。但一方面集體經(jīng)濟的作用在工業(yè)化時代并不顯著，另一方面長期的“去集體化”制度變遷使集體經(jīng)濟組織重構(gòu)面臨困境。為此，多數(shù)情況下必須以財政投入作為重新構(gòu)建集體經(jīng)濟的啟動杠桿。貴州、重慶近年來推行的“三變”改革是制度層面的一種有益嘗試，既促進了農(nóng)村長期沉淀和閑置資產(chǎn)的價值顯化，又壯大了集體經(jīng)濟，提高了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。這些試點經(jīng)驗也逐步演化為中央近期強調(diào)的以“集體產(chǎn)權(quán)制度改革”、農(nóng)村“三變”改革和“三位一體”綜合合作等政策為主的重構(gòu)農(nóng)村新型集體經(jīng)濟的制度框架。

在此基礎(chǔ)上，政府財政投入的多重作用成為啟動集體經(jīng)濟組織重建的杠桿，也是活化上述制度體系的引擎。除重慶C縣外，寧夏隆德、山東文登等地在財政投入撬動集體經(jīng)濟發(fā)展方面也進行了有益的探索。而重慶市C縣下一步還將建立縣級的集體資產(chǎn)經(jīng)營管理孵化平臺，通過將擔保、保險、信貸等多種金融工具“嵌套”的方式，在增加杠桿的同時最大限度降低集體資產(chǎn)經(jīng)營管理風險，形成更加成熟的多元政策工具。

總之，重構(gòu)農(nóng)村新型集體經(jīng)濟在價值層面和規(guī)律層面都具有現(xiàn)實必要性，這一過程需要充分發(fā)揮以財政為主的多重杠桿作用。