論農(nóng)村法律援助供給機制的主體優(yōu)化

劉閏秋

(江蘇大學(xué)法學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江212013)

在社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的歷史時期，項目化治理背景下的農(nóng)村法律援助進入了一個快速發(fā)展的時期，這就要求整合和優(yōu)化農(nóng)村法律資源，不僅包括人力、財政，還包括組織等方面。2019 年，習(xí)近平總書記在中央政法會議上強調(diào)，要深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加快整合律師等法律資源，盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時空的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。 因此，整合并優(yōu)化農(nóng)村法律資源配置對于農(nóng)村發(fā)展至關(guān)重要，它能夠最大限度地幫助農(nóng)村實現(xiàn)民主、公平和正義。

一、 農(nóng)村法律援助的多元主體參與

目前在項目化治理的背景下，農(nóng)村法律援助的主體主要是專職律師以及農(nóng)村基層法律工作者。 專職律師就是具有法律職業(yè)資格證書，專門從事法律援助的工作人員，即“一村一律師”中的專職農(nóng)村法律援助律師；基層法律工作者指的是那些熟知當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟文化環(huán)境、了解民情民俗的，并且依托當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓块T所存在的法律工作者，即農(nóng)村公共法律服務(wù)平臺中的法律工作者。 但隨著國家對于農(nóng)村傾斜性政策的實施，這些主體已經(jīng)遠遠不能滿足農(nóng)村日益增長的法律需求，因此需要多元主體來參與，包括律師事務(wù)所律師、高校法學(xué)老師、法學(xué)學(xué)生，來保障農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。

第一，律師事務(wù)所律師的參與是要與專職法律援助律師共同實行法律援助，從而實現(xiàn)人力資源的有效利用以及低成本地完成法律援助。 律師事務(wù)所的律師不是專職從事法律援助的，而是由法律援助機構(gòu)指派去進行這一活動的。 而且在我國律師中，隸屬于律師事務(wù)所的占大多數(shù)，所以他們應(yīng)當(dāng)成為法律援助的主體，尤其是在農(nóng)村法律援助需求不斷增加的過程中，專職律師已經(jīng)大大不能滿足，此時律師事務(wù)所的律師應(yīng)當(dāng)盡快進入，通過提供免費的法律援助來與專職律師共同發(fā)揮更大的作用。 這樣既能避免法律專業(yè)人才的浪費，同時也能使人才利用最大化。

第二，隨著近年來各大學(xué)不斷開設(shè)法學(xué)專業(yè)，全國的法學(xué)學(xué)生以及專業(yè)老師越來越多，他們參與法律援助是具有優(yōu)勢的。 首先，法學(xué)學(xué)生不能僅僅只學(xué)習(xí)書本知識，參與法律援助能夠大大提高實踐能力，為以后從事法律工作奠定基礎(chǔ)；其次，高校法學(xué)老師以及學(xué)生的參與具有很強的專業(yè)性，能夠在專業(yè)指導(dǎo)下從事簡單法律咨詢和代理服務(wù)，大大減小了其他法律援助工作者的壓力；最后，高校法學(xué)學(xué)生以及老師是源源不斷的，人力資源充足。 綜上可見，高校專業(yè)法學(xué)志愿者是農(nóng)村法律援助的人才資源庫，能夠很好地解決農(nóng)村法律援助所出現(xiàn)的人才短缺問題，同時也能夠更好地保障農(nóng)村法律援助工作的順利進行。

當(dāng)然，以上這些主體的參與并不是隨便的，仍需要對他們加強培訓(xùn)。 由上文可知，農(nóng)村法律援助的人力資源的缺乏，不僅在于人的缺失，同時也體現(xiàn)在專業(yè)技能的匱乏，社會不斷發(fā)展，所面臨的問題也日新月異，因此也要不斷提升解決問題的能力。 農(nóng)村法律援助的參與主體，必須要完成上崗培訓(xùn)，上崗后也要定期、多類別、長期地進行培訓(xùn)從而加強應(yīng)對問題的能力。 司法行政部門也可以設(shè)立法律援助后的評價系統(tǒng)，以受援助當(dāng)事人的評價作為律師日后繼續(xù)工作或者參與其他法律項目的參考。 當(dāng)然農(nóng)村法律援助的參與者不僅僅是具有專業(yè)法律知識的工作人員或者高校法律人員，還可以包括村組織。 因為在新時代下中國農(nóng)村一定程度上仍然是熟人社會，村規(guī)民約仍然在解決矛盾中起到重要作用，因此讓村組織參與解決矛盾是有利的，一方面可以以最低的成本來最大程度上解決矛盾糾紛，避免矛盾進入法律程序，從而減少農(nóng)村法律援助的成本；另一方面可以穩(wěn)定農(nóng)村社會關(guān)系，在不打破原有當(dāng)事人社會關(guān)系的前提下，做到糾紛解決，當(dāng)事人關(guān)系仍在。 但值得注意的是，這種主體參與是有缺陷的，過多地運用村組織去解決矛盾，必然會形成威望壓制，降低法律在村民心目中的權(quán)威性，不利于農(nóng)村法治建設(shè)。因此其他法律援助工作人員在做好法律援助的同時，也要“送法下鄉(xiāng)”，在農(nóng)村社區(qū)樹立好法律權(quán)威和法律精神。 要建設(shè)法治社會，就應(yīng)當(dāng)樹立現(xiàn)代法治理念，村組織等其他非正式主體的參與僅僅是起到解決矛盾的輔助作用，在農(nóng)村法律援助中起關(guān)鍵作用的仍然還是專業(yè)的法律工作者，正式與非正式主體的相輔相成、取長補短，形成農(nóng)村法律援助的有效力量。

二、 政府購買法律服務(wù)模式引入

我國的農(nóng)村法律援助的實施主體仍然是由政府主導(dǎo)的，雖然上文提出要促進多方主體參與，但最終都是遵從政府行動的。 而隨著社會的不斷發(fā)展，政府不能只是當(dāng)農(nóng)村法律援助的形式上的指導(dǎo)監(jiān)督者，而是要加強自己的作用，通過購買律師的法律服務(wù)來彌補農(nóng)村法律援助的不足。 政府購買法律服務(wù)實際上是購買公共服務(wù)的一種，而政府購買公共服務(wù)是世界各國為了提高國內(nèi)行政服務(wù)質(zhì)量、提升行政效率、降低行政成本，將部分責(zé)任交給專業(yè)的社會人士、組織的措施之一。

在討論如何運用政府購買法律服務(wù)之前，必須先明確其基本的性質(zhì)。 第一，政府購買法律服務(wù)是一種契約型的行為。 政府一般是與專業(yè)律師事務(wù)所或者律師簽訂合同來購買法律服務(wù)，這實際上表明了政府社會法律治理不再是政府特有的權(quán)利義務(wù)，而是需要社會大眾去配合政府共同參與的事。 因此基于此合同關(guān)系，政府與法律服務(wù)提供者之間不是上級與下級關(guān)系，而是通過共同協(xié)商所形成的平等伙伴關(guān)系，由專業(yè)律師向農(nóng)村地區(qū)居民提供法律援助服務(wù)，政府向律師提供報酬并監(jiān)督他們的行為。 第二，政府購買法律服務(wù)所簽訂的合同屬于行政合同。 之所以是行政合同而不是民事合同主要歸結(jié)于這幾點:首先，政府在合同主體一方是屬于行政機關(guān)的，我國是允許政府以外的其他主體從事行政行為的；其次，政府購買法律服務(wù)所簽訂的合同雖然雙方主體是自愿、平等的，政府在其中仍承擔(dān)監(jiān)督作用，但最重要的是政府想要通過此舉來達到國家的社會治理和維持社會穩(wěn)定的目的；最后，政府購買法律服務(wù)所支付的資金屬于國家財產(chǎn)。 基于此性質(zhì)，下文分析政府如何購買法律服務(wù)來讓農(nóng)村法律援助進一步完善。

第一，政府購買法律服務(wù)的承接人的選擇。 要實現(xiàn)政府購買法律服務(wù)的初定目標，首先還是要看承接主體是否適格，提供法律服務(wù)的適格主體的基本要求就是服務(wù)能力強、質(zhì)量好、價格低等。 服務(wù)能力強指的是該律師事務(wù)所擁有一批年齡適當(dāng)、人數(shù)適量、工作能力強以及環(huán)境適應(yīng)力強的專業(yè)隊伍；質(zhì)量好就是該團隊能夠通過自身專業(yè)的法律知識為需要法律援助的農(nóng)村人民提供案結(jié)事了、高質(zhì)量的服務(wù)；價格低是律師事務(wù)所只能夠獲得政府給予的少量報酬，但政府可以通過提供相應(yīng)的政府法律顧問等方式間接給予該律所補助。 當(dāng)然最重要的承接主體是符合法律規(guī)定的主體，并且沒有任何不良記錄。 政府在找到適格的幾家律所后，要通過公開競爭、公開公布信息的方式來選出承接主體，進而承接主體將會與“一村一律師”來共同解決農(nóng)村法律援助的案件。

第二，政府購買法律服務(wù)合同的訂立。 對于政府而言，其購買法律服務(wù)是為了節(jié)約成本、提高效率，最終達到社會治理的目的；對于承接者而言，是為了實現(xiàn)個人的價值并獲得利益。 因此首先，合同內(nèi)容要寫明承接主體的權(quán)利和義務(wù)，權(quán)利包括可以知情權(quán)、損害賠償請求權(quán)、獲得報酬權(quán)等，而義務(wù)包括按照政府要求提供農(nóng)村法律援助、依法接受政府監(jiān)督等。 其次，合同要規(guī)定農(nóng)村法律援助的最低服務(wù)要求質(zhì)量，尤其是在項目化治理背景下，更要求農(nóng)村法律援助受援助最終的質(zhì)量要達到“市場”平均要求。 再次，要規(guī)定給予的報酬以及風(fēng)險的約定等。 之所以要約定風(fēng)險，不僅是為了在合同中監(jiān)督承接主體，避免其在實施農(nóng)村法律援助中懈怠，同時也是為了保證承接主體在情勢變更下的最低保障權(quán)利。最后，合同的內(nèi)容要符合標準，例如，合同條款必須準確、無歧義，合同條款設(shè)定要求適中以及選擇符合場合得到文本形式等。

第三，政府建立在購買法律服務(wù)中的監(jiān)管機制。 這是為了避免實施法律援助中權(quán)力的濫用而導(dǎo)致的腐敗，從而更好地實施社會治理。 政府設(shè)立監(jiān)管機制不僅是要監(jiān)督承接主體的法律援助履行和實施行為以及其效果，同時也要負責(zé)去擬訂有關(guān)農(nóng)村法律援助的法律法規(guī)，以及在項目化治理下農(nóng)村法律援助的未來發(fā)展綱要，編制和計算政府購買法律援助的財政支出等。 對于之前所簽訂的合同，該監(jiān)管機制也要對其內(nèi)容進行監(jiān)督，當(dāng)然承接主體也要反過來監(jiān)督政府的相應(yīng)行為。 該監(jiān)管機制是要秉持客觀、效益、及時原則來進行的，否則即使監(jiān)督，也會帶來種種問題。

第四，政府購買法律服務(wù)的救濟問題。 一項行為中往往并不能夠完善，有可能出現(xiàn)政府購買法律服務(wù)不作為、承接主體沒有積極作為以及受援助對象在援助過程中遭受侵害等情況，這就需要救濟機制來進行彌補。 除了現(xiàn)有的訴訟、仲裁、調(diào)解、行政復(fù)議等，還需要對救濟體系進行健全。 首先，明確救濟的價值，針對政府購買法律服務(wù)的救濟是為了實現(xiàn)社會盡可能的公平、治理的效率、治理的秩序等；其次，要針對不同的問題選用科學(xué)的救濟手段，避免資源的浪費；最后，也要建立第三方的救濟機制，當(dāng)然，第三方的救濟機制應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)性、高效率、獨立性等原則。

綜上所述，在項目化治理背景下的農(nóng)村法律援助需要更加符合農(nóng)村發(fā)展特點的制度行為，因而在此背景下農(nóng)村法律援助作為一個公共產(chǎn)品就需要政府加大對農(nóng)村的投入力度，政府購買法律服務(wù)需要的不僅是政府的資金投入，還有承接主體的高質(zhì)量服務(wù)，同時行為后的救濟也尤為重要。

三、 現(xiàn)代信息技術(shù)模式的深度應(yīng)用

隨著科技以及互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，農(nóng)村法律援助需要在項目化治理下提供更加完善的服務(wù)，并不斷提高法律服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，因此農(nóng)村法律援助要不斷深入融合現(xiàn)代信息技術(shù)。 首先，可以建立農(nóng)村法律援助微信平臺，該平臺要依托上文所提到的“三級中心體系”而建立:第一，由縣司法局領(lǐng)導(dǎo)、法律援助中心主任以及其他相關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)，通過該平臺發(fā)布相關(guān)工作通知、法律援助案件指派、法治任務(wù)宣傳等并督促任務(wù)的順利完成；第二，各區(qū)域法院工作人員、法律援助中心站以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作人員，通過該平臺把握不確定因素，及時解決工作中可能出現(xiàn)的問題；第三，村法律援助工作室以及相關(guān)的律師、工作人員及時依據(jù)該平臺發(fā)布的工作，依照流程進行并將工作的情況及時上傳，同時接受相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、指導(dǎo)；村民則可以通過該平臺進行反饋、提出意見等。其次，可以利用機器人來提供相對簡單的法律服務(wù)，從而減輕相關(guān)工作人員的工作壓力。 例如蘇州市的公共法律服務(wù)中心就讓機器人去進行簡單的法律檢索、起草相對簡單的文書等，因此，可以將此引入農(nóng)村，幫助解決簡單的需求，同時激發(fā)村民學(xué)習(xí)法律的熱情。 最后，要創(chuàng)新利用現(xiàn)有的法律援助網(wǎng)站，優(yōu)化網(wǎng)站內(nèi)容，及時回復(fù)網(wǎng)友疑問，積極宣傳相關(guān)的法律援助政策等。 總之，在豐富服務(wù)手段方面，法律服務(wù)工作者是要敢于創(chuàng)新的，不僅要去豐富法律服務(wù)的方式和載體，提升法律服務(wù)的科學(xué)化水平，同時也要適應(yīng)時代的要求，充分用好信息化手段，打造一些服務(wù)群眾的網(wǎng)絡(luò)、平臺，實現(xiàn)“線上不間斷”與“線下零距離”的結(jié)合。

對于農(nóng)村公共法律服務(wù)中心的標準化建設(shè)而言，在項目化治理的背景下，雖然農(nóng)村公共法律服務(wù)中心是由政府進行引導(dǎo)并監(jiān)督的，但仍然要緊隨社會的發(fā)展，不僅是提升應(yīng)對問題的能力，也要創(chuàng)新建設(shè)農(nóng)村公共法律服務(wù)中心。 在提升應(yīng)對問題的能力上可以通過對中心的工作人員定期進行專業(yè)的法律培訓(xùn)，尤其是針對農(nóng)村發(fā)生最多的家事等法律的學(xué)習(xí)來提高對可能發(fā)生的法律矛盾的解決能力；還可以通過信息化建設(shè)，例如開發(fā)專屬于該公共法律服務(wù)中心的App，通過App 去了解并及時解決問題。 隨著社會的發(fā)展以及村民對于法律需求的不斷提升，我們要創(chuàng)新農(nóng)村法律服務(wù)中心，建立三級中心體系，即建立一個縣級法律服務(wù)中心，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)中心站，一個村法律服務(wù)中心室，通過這三級層層遞進，去更好地解決法律矛盾。 縣級法律服務(wù)中心主要的任務(wù)是去解決下兩級不能解決的問題，同時對下兩級進行指導(dǎo)和監(jiān)督，并組織律師、法律工作者、司法行政干部輪流坐班，積極參與信訪調(diào)解工作，引導(dǎo)群眾依法辦事。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)中心站主要是解決所在村的較大法律事件以及需要進行起訴的事件，同時與法律服務(wù)機構(gòu)、各類調(diào)解組織以及其他機構(gòu)進行聯(lián)動，合力開展公共法律服務(wù)。 而村法律服務(wù)工作室主要就是為該村村民提供法律咨詢，調(diào)解糾紛以及對公共法律服務(wù)室進行日常維護與管理等工作，并及時將相關(guān)情況上報上級進行記錄存檔。