江蘇省地方政府債務風險水平研究

蔣亞麒，季亞雯

(南京財經(jīng)大學，江蘇南京210023)

一、 引言

(一)研究背景

2008 年后，為應對國際金融危機對中國經(jīng)濟造成的前所未有的沖擊，中國政府開啟了大規(guī)模的經(jīng)濟刺激計劃，鼓勵地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。 該計劃在短期內(nèi)有效穩(wěn)定了中國經(jīng)濟的增長，但也給經(jīng)濟的持久發(fā)展帶來了一定的隱患，其中一個突出的問題就是松綁地方政府舉債行為，進而引起地方政府債務的爆發(fā)式增長。 2018 年8 月13 日，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第六師國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司2017 年度第一期短期融資券(17 兵團六師SCP001)發(fā)生違約，成為首只違約的城投債。

我國2014 年通過的《中華人民共和國預算法》(以下簡稱新《預算法》)對地方政府債務管理作出明確規(guī)定:地方政府發(fā)行債券，舉債規(guī)模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批準。 新《預算法》規(guī)定，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市預算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。 市縣政府不再具有直接舉債的權(quán)力，僅剩從省級政府申請額度這一途徑，融資渠道變窄，無法滿足自身融資需求，只能通過公共融資平臺這類隱性的渠道解決資金缺口，致使表外負債加大，實際負債水平未能得到控制。

(二)研究意義

江蘇綜合經(jīng)濟實力一直處于全國前列，省內(nèi)有著相對發(fā)達的蘇南地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達的蘇北地區(qū)以及居于兩者之間的蘇中地區(qū)，這與我國國內(nèi)東部地區(qū)、西部地區(qū)與中部地區(qū)經(jīng)濟水平不均的特點有一定的相似之處，通過研究分析江蘇省地方債務的特點，可以在一定程度上有益于對我國地方債務風險的研究。

二、 江蘇省地方政府債務狀況描述

(一)全省地方政府債務

江蘇省是我國的經(jīng)濟強省，同時也是債務大省，截至2015 年年底，江蘇省地方政府債務達10954 億元，突破一萬億，在全國位居第一。 近幾年江蘇省一般債務余額變動較小，而專項債的增加較為明顯，且呈現(xiàn)出越來越快的上升勢態(tài)(表1)。

表1 近年江蘇省政府債務情況

數(shù)據(jù)來源:各年度江蘇省省級決算草案。

年份 債務余額/億元一般債務/億元專項債務/億元一般債占比/%專項債占比/%2019 14878.38 6620.52 8257.86 44.50 55.50 2018 13285.55 6652.60 6632.96 50.07 49.93 2017 12026.28 6668.48 5357.80 55.45 44.55 2016 10915.35 6413.98 4501.37 58.76 41.24 2015 10556.26 6249.23 4307.03 59.20 40.80

2019 年江蘇省債務限額核定為 16525.13 億元，尚存在一定的舉債空間；債務余額占GDP 的比重約為14.93%，低于歐盟60%的警戒線；以一般公共預算總收入加政府性基金收入作為地方綜合財力的替代指標，債務率約為61.44%，低于國際通行的100%警戒標準，地方政府債務風險總體可控。但2019 年債務增長率為11.99%，高于GDP 增速(6.89%)，債務風險客觀存在。

(二)江蘇省內(nèi)地級市地方政府債務

類似于我國經(jīng)濟東部、中部、西部區(qū)域化分布的特點，江蘇省內(nèi)13 個地級市的經(jīng)濟實力也呈現(xiàn)出區(qū)域化分布的特征，蘇南5 市屬于發(fā)達城市，蘇中3 市的發(fā)展趨勢良好，蘇北5 市則呈現(xiàn)出強勁的增長態(tài)勢。

首先來看一下江蘇省省內(nèi)13 地級市的經(jīng)濟發(fā)展與政府債務情況(表2)。

表2 2019 年江蘇省省內(nèi)各地級市政府收入及債務狀況

數(shù)據(jù)來源:2019 年度江蘇省及各地級市決算草案。

城市一般公共預算收入/億元政府性基金收入/億元綜合財力/億元地方政府債務余額/億元地方政府債務限額/億元負債率/%債務率/%南京 1580.03 1704.67 3284.7 2582.6 2819.3 18.408 78.625無錫 1036.33 797.33 1833.66 1204.97 1235.6 10.167 65.714徐州 468.32 537.3 1005.62 465.83 502.42 6.514 46.323常州 590.03 1062.25 1652.28 1006.84 1027.33 13.604 60.936蘇州 2221.81 1864.09 4085.9 1390.62 1728.89 7.229 34.035南通 619.26 948.29 1567.55 1562.69 1673.21 16.654 99.690連云港 242.44 192.66 435.1 530.75 579 16.907 121.984淮安 257.31 261.2 518.51 586.21 637.47 15.143 113.057鹽城 383 110.06 493.06 341.29 362 5.985 69.219揚州 328.79 401.33 730.12 849.99 896.83 14.530 116.418鎮(zhèn)江 306.85 332.91 639.76 1096.87 1282 26.576 171.450泰州 365.67 362.94 728.61 759.19 848.63 14.789 104.197宿遷 212.3 205.54 417.84 666.64 691.3 21.510 159.544

在江蘇省各地級市中，全部13 個城市債務余額均控制在債務限額內(nèi)，且負債率均低于30%，遠沒有達到歐盟60%的警戒線，其中蘇州等市負債率甚至不足10%，這表明從債務率的角度來看江蘇省各地級市的負債承載能力較強。 但是，從債務率的角度出發(fā)，情況則不容樂觀，連云港、淮安、揚州等6 市已超出國際通行的100%的警戒值，鎮(zhèn)江市甚至達到了170%，這意味著需要用政府近兩年的全部財力才能還清現(xiàn)有負債，負債規(guī)模較大。

值得注意的是，蘇北地區(qū)中有三市負債率高于100%，蘇中三市都較為接近警戒值，蘇南除鎮(zhèn)江外負債率均明顯低于警戒值，可以初步判斷蘇北、蘇中、蘇南償債壓力依次減小。

三、 江蘇省地方政府債務風險實證研究

(一)指標選取

本文選取地方政府債務風險指標時，綜合參考了標普、穆迪、中債資信、東方金誠等國內(nèi)外主要信用評級機構(gòu)的地方政府債券信用評級指標及相關(guān)文獻，同時結(jié)合本文分析的縣域地方經(jīng)濟特點，共選取9 個可能對債務風險產(chǎn)生影響的指標。 所選取的指標及描述性統(tǒng)計如表3 所示。

表3 指標選取與描述性統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源:2019 年度江蘇省及各地級市決算草案及2020 年度江蘇省統(tǒng)計年鑒。

序號 縮寫 指標名稱 極小值 極大值 均值 標準差1 ggdp GDP 增長率/% 5.324 8.180 6.945 0.854 2 dbt1 負債率/% －26.576 －5.985 －14.463 5.985 3 dbt2 債務率/% －171.450 －34.035 －95.476 41.497 4 dep1 城鄉(xiāng)居民存款與地方政府債務比值 2.224 10.770 4.863 2.608 5 dep2 年末金融機構(gòu)存款與地方政府債務比值 4.655 24.237 11.644 6.122 6 fin 金融發(fā)展效率/% 71.720 99.370 85.446 9.511 7 scr 財政自給率/% 41.978 103.753 66.621 21.399 8 tax 稅收占一般公共預算收入比重/% 76.339 89.613 81.783 3.983 9 fud 政府性基金收入占綜合財力比重/% 35.740 77.678 50.600 10.063

指標說明:

1. GDP 增長率為本年度地區(qū)生產(chǎn)總值同比增速，用于表征反映地方基本經(jīng)濟狀況。

2. 負債率為地方政府債務余額與地方生產(chǎn)總值之比，用于表征政府債務規(guī)模；債務率，為地方政府債務余額與地方政府綜合財力之比，用于表征地方政府償債能力。 為方便后續(xù)分析，對負債率、債務率做取相反數(shù)的處理。

3. 城鄉(xiāng)居民存款與地方政府債務比值和年末金融機構(gòu)存款與地方政府債務比值，用于表征城鄉(xiāng)居民與金融機構(gòu)的財力水平及消化政府債務的能力。

4. 金融發(fā)展效率為年末金融機構(gòu)貸款與年末金融機構(gòu)存款的比值，用于表征地方金融市場發(fā)展狀況。

5. 財政自給率為財政收入占財政支出的比重，用于表征地方財政自我平衡的能力。

6. 稅收是地方政府獲取預算內(nèi)收入的主要渠道，用稅收占一般公共預算收入比重表征一般財政預算收入的穩(wěn)定性。

7. 政府性基金是地方政府還本付息的主要來源，用以反映地方政府償還專項債務的能力。

(二)利用因子分析法確定各指標權(quán)重

首先進行KMO 和巴特利特檢驗，結(jié)果見表4。 KMO 取值為0.507＞0.5，表明所選樣本適用于因子分析；巴特利特球形檢驗的近似卡方為118.293，在自由度為36 時，顯著性小于0.01，表明所選取的9 個指標之間存在相關(guān)關(guān)系，適合進行因子分析。

表4 KMO 和巴特利特檢驗

KMO 取樣適切性量數(shù) 0.507近似卡方 118.293巴特利特球形度檢驗自由度 36顯著性 0.000

根據(jù)特征值大于1 的原則確定公共因子個數(shù)，結(jié)果見表5。 前三個因子的特征值大于1，累積方差貢獻率達到了90.73%，可以認為選取出的共同因素可以解釋大部分信息，因此本文認為這三個因子具有較好的代表性。

表5 總方差解釋

初始特征值 提取載荷平方和成分總計 方差百分比/%貢獻率/% 總計 方差百分比/%累積累積貢獻率/%1 4.797 53.305 53.305 4.797 53.305 53.305 2 2.082 23.130 76.436 2.082 23.130 76.436

續(xù)表

提取方法:主成分分析法。

初始特征值 提取載荷平方和成分總計 方差百分比/%貢獻率/% 總計 方差百分比/%累積累積貢獻率/%3 1.287 14.295 90.731 1.287 14.295 90.731 4 0.364 4.050 94.780 6 0.127 1.410 98.909 7 0.084 0.937 99.847 8 0.009 0.104 99.950 9 0.004 0.050 100.000

從表6 來看，成分1 主要受負債率、債務率、城鄉(xiāng)居民存款與地方政府債務比值與年末金融機構(gòu)存款與地方政府債務比值的影響，據(jù)此將成分1 命名為地方政府債務規(guī)模；成分2 主要受財政自給率與稅收占一般公共預算收入比重影響，據(jù)此將成分2 命名為地方政府財力水平；成分3 主要受金融發(fā)展效率與政府性基金收入占綜合財力比重的影響，據(jù)此將成分3 命名為債務吸收與償還能力。 由成分矩陣得出的成分得分系數(shù)矩陣見表7。

表6 成分矩陣

原指標 成分1 2 3 ggdp －0.859 0.089 －0.153 dbt1 0.938 －0.162 －0.121 dbt2 0.919 0.266 －0.157 dep1 0.898 －0.366 －0.018 dep2 0.956 0.073 0.198 fin －0.482 0.085 0.847 scr 0.385 0.834 0.089 taxr 0.257 0.861 0.293 fud 0.412 －0.628 0.611

表7 成分得分系數(shù)矩陣

原指標 成分地方政府債務規(guī)模 地方政府財力水平 債務吸收與償還能力ggdp －0.179 0.043 －0.119 dbt1 0.196 －0.078 －0.094 dbt2 0.191 0.128 －0.122 dep1 0.187 －0.176 －0.014 dep2 0.199 0.035 0.154 fin －0.101 0.041 0.658 scr 0.080 0.401 0.069 taxr 0.054 0.414 0.228 fud 0.086 －0.301 0.475

(三)江蘇省各地級市債務風險狀況

根據(jù)表7 的系數(shù)進行計算，并對計算結(jié)果進行標準化處理得出得分，結(jié)果如表8 所示。

表8 江蘇省各地級市債務風險狀況一覽

債務規(guī)模 得分1 地方政府地方政府財力水平 得分2 債務吸收與償還能力 得分3 總分南京 －9.78 60.37 55.21 83.72 123.89 73.46 72.52無錫 －2.66 78.33 50.32 72.04 113.52 42.58 64.32徐州 －0.89 82.78 37.20 40.76 99.22 0.00 41.18常州 －5.48 71.21 56.97 87.91 102.65 10.22 56.45蘇州 5.94 100.00 62.04 100.00 121.53 66.44 88.81南通 －15.59 45.74 38.97 44.99 104.96 17.10 35.94連云港 －22.44 28.47 26.41 15.02 127.52 84.28 42.59淮安 －20.72 32.80 28.78 20.68 122.31 68.75 40.74

續(xù)表

地方政府債務規(guī)模 得分1 地方政府財力水平 得分2 債務吸收與償還能力 得分3 總分鹽城 －3.42 76.42 20.11 0.00 123.70 72.89 49.77揚州 －19.51 35.84 30.60 25.01 111.60 36.88 32.58鎮(zhèn)江 －33.74 0.00 28.29 19.51 130.33 92.65 37.39泰州 －16.20 44.19 32.14 28.69 112.28 38.90 37.26宿遷 －32.56 2.96 21.82 4.08 132.80 100.00 35.68

四、 結(jié)論

本文基于江蘇省13 個地級市2019 年財政、金融等方面數(shù)據(jù)，利用因子分析法構(gòu)建了江蘇省省內(nèi)地級市政府債務風險預警指標，通過分析得出如下結(jié)論:

1. 南京與無錫、蘇州等蘇南城市債務規(guī)?？煽亍⒌胤竭€債與吸收債務能力較強，債務風險水平較低，而蘇中、蘇北地區(qū)各市債務規(guī)模較大，多市債務率高于100%，且在地方政府財力、吸收債務與償還債務能力等方面表現(xiàn)較為一般，債務風險客觀存在。

2. 全省所有地級市政府基金性收入占綜合財力比重都處于35%～80%的區(qū)間，說明土地財政的現(xiàn)象較為明顯，地級市政府較依賴政府性基金收入，應當引起重視。

3. 各市城鄉(xiāng)居民存款、金融機構(gòu)存款相較地方政府債務余額較為雄厚，必要時采用借新債還舊債的方式可以在一定程度上減緩政府的還款壓力。