煙草行業(yè)如何在“放管服”中提升行政許可效能

林茜

摘要：在當(dāng)前“放管服”改革背景下，煙草專賣行政許可審批和監(jiān)管的形勢(shì)與要求都發(fā)生了重大變化，如何在堅(jiān)持煙草專賣制度的前提下，既做到適應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)的新形勢(shì)，又對(duì)煙草行業(yè)發(fā)展起到便捷高效的促進(jìn)作用，是當(dāng)前面臨的一大難題。本文從“放管服”改革的內(nèi)涵入手，著重分析了在放管服改革背景下的煙草專賣行政許可管理現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，從中探究提升行政許可效能的有效舉措。

關(guān)鍵詞：放管服;煙草專賣行政許可;管理效能

1“放管服”改革的內(nèi)涵

放管服，即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡(jiǎn)稱。其中，"放"即削減行政審批事項(xiàng)、下放權(quán)力，降低準(zhǔn)入門檻;"管"即創(chuàng)新和加強(qiáng)監(jiān)管職能，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化公正監(jiān)管，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序;"服"即減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，營(yíng)造便利環(huán)境，降低市場(chǎng)主體運(yùn)行的行政成本，促進(jìn)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)新能力?！胺殴芊备母锸乔藙?dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域改革的總抓手，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有力舉措，是創(chuàng)造體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)和激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的重要路徑。

2“放管服”改革背景下的煙草專賣行政許可現(xiàn)狀

煙草專賣行政許可，是指國(guó)家煙草專賣行政管理部門根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，以書面證照方式允許相對(duì)人從事有關(guān)煙草專賣品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)，并授予其資格和能力的行政行為。近年來(lái)，煙草行業(yè)圍繞“放管服”改革的要求，在簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)方面做了許多工作，主要表現(xiàn)為：

2.1“放”的方面：

一是按照統(tǒng)一部署和行政審批制度改革要求，按照以人為本、執(zhí)政為民的理念，分批取消和調(diào)整了行政審批項(xiàng)目，完善了配套項(xiàng)目，提高了煙草專賣行政能力和管理水平;二是深化商事制度改革，在煙草專賣零售許可證辦理方面全面實(shí)施“先照后證”，解決了多年來(lái)存在的從事卷煙零售業(yè)務(wù)應(yīng)該先辦證還是先辦照的問(wèn)題;三是啟動(dòng)煙草專賣零售許可改革工作，取消無(wú)直接法律依據(jù)或不合理的煙草專賣零售許可準(zhǔn)入條件，降低市場(chǎng)主體進(jìn)入零售市場(chǎng)的“高門檻”，實(shí)現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”。

2.2“管”的方面：

一是推行以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)、重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充的市場(chǎng)監(jiān)管新機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)卷煙零售戶的事中事后監(jiān)管，建立不予許可行政相對(duì)人名單庫(kù)，著力優(yōu)化監(jiān)管方式，持續(xù)提升監(jiān)管質(zhì)量和效能;二是認(rèn)真落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)要求，用信息化、智能化、大數(shù)據(jù)等方法手段提高監(jiān)管效率，提升科學(xué)監(jiān)管水平。

2.3“服”的方面：

一是全面取消無(wú)明確法律法規(guī)規(guī)章等依據(jù)的證明材料，進(jìn)一步簡(jiǎn)化申請(qǐng)材料，優(yōu)化行政審批流程;二是進(jìn)一步壓縮煙草專賣許可辦理時(shí)限，辦證效率進(jìn)一步提高;三是落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作要求，建設(shè)完成了全國(guó)煙草專賣管理綜合信息系統(tǒng)，建立了統(tǒng)一的零售許可證辦理系統(tǒng)，開通了煙草專賣許可證辦理網(wǎng)上申請(qǐng)渠道，實(shí)現(xiàn)了線上線下融合辦理。

3當(dāng)前煙草專賣行政許可工作中存在的主要問(wèn)題

在當(dāng)前“放管服”的改革背景和趨勢(shì)下，煙草專賣行政許可工作持續(xù)優(yōu)化，社會(huì)滿意度持續(xù)提升，但仍存在一些問(wèn)題和不足，主要有以下三點(diǎn)：

3.1“重許可，輕監(jiān)管”的觀念仍然存在

煙草專賣許可證制度是煙草專賣行政許可制度的核心，許可證管理的基本流程是：受理、審批和后續(xù)監(jiān)管。如果說(shuō)許可證的受理是“事前”、審批是“事中”，那么后續(xù)監(jiān)管就是“事后”，“事前”、“事中”、“事后”這三個(gè)管理環(huán)節(jié)缺一不可，這即為許可證的“閉環(huán)管理”。尤其在當(dāng)前“放管服”改革的大背景下，對(duì)煙草專賣許可證的“閉環(huán)管理”更為重要。但長(zhǎng)期以來(lái)，煙草專賣人員往往更注重許可前的受理與審批流程，相對(duì)忽視許可后的后續(xù)監(jiān)管，即便近年來(lái)對(duì)許可證的后續(xù)監(jiān)管重視程度有所提高，但“重許可，輕監(jiān)管”的老觀念仍然在一定范圍內(nèi)存在且未從根本上改變。

3.2市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的降低，增大后續(xù)監(jiān)管的難度

煙草專賣零售市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻的降低，可能導(dǎo)致轄區(qū)持證零售戶數(shù)量逐步擴(kuò)大，一方面使經(jīng)營(yíng)者利潤(rùn)下滑，許可證含金量降低，繼而造成市場(chǎng)管理難度加大;另一方面，現(xiàn)在辦理零售許可證幾乎是“零成本”，可能使持證零售戶從心理上降低對(duì)煙草專賣零售許可證的重視程度，從而導(dǎo)致擅自停歇業(yè)等不規(guī)范使用許可證的現(xiàn)象頻發(fā)。同時(shí)，在監(jiān)管實(shí)踐中，受管轄范圍廣、持證戶數(shù)多、監(jiān)管人數(shù)少等因素的制約，煙草專賣執(zhí)法人員對(duì)“休眠證”、“僵尸戶”、人證不符、證址不符、許可證有效期屆滿仍在經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)不及時(shí)，起不到應(yīng)有的監(jiān)管效果。

3.3網(wǎng)上申請(qǐng)渠道使用率不高

雖然目前已開通了行業(yè)內(nèi)外兩個(gè)煙草專賣零售許可證辦理的網(wǎng)上申請(qǐng)平臺(tái)，但平臺(tái)使用率不高，甚至有的地區(qū)網(wǎng)上申請(qǐng)率為零，目前仍以線下辦理為主。

4提升煙草專賣行政許可管理效能的舉措

4.1在布局規(guī)劃上下功夫

在“放管服”改革大背景下，科學(xué)設(shè)計(jì)轄區(qū)煙草制品零售點(diǎn)合理布局規(guī)劃是做好煙草專賣行政許可工作的重要前提。目前各地的合理布局規(guī)劃主要有三種：距離控制模式（即以各零售點(diǎn)的間距作為主要布局標(biāo)準(zhǔn)）、總量控制模式（即根據(jù)不同的區(qū)域劃分設(shè)定零售點(diǎn)數(shù)量上限）和清單管理模式（即列明禁止辦理煙草專賣零售許可證的區(qū)域和情形，禁辦區(qū)域和情形之外的且符合法定辦證條件的均可辦證），但無(wú)論哪一種模式均各有優(yōu)劣，無(wú)法完全適應(yīng)市場(chǎng)需求，因此，在大力推行行政審批制度改革的環(huán)境下，在優(yōu)化布局方面要具體問(wèn)題具體分析，避免“一刀切”?？山Y(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況，探索研究采用兩種或三種模式相結(jié)合的綜合模式，以彌補(bǔ)單一模式規(guī)定的不足之處。如在清單管理模式的基礎(chǔ)上，對(duì)一些特殊地區(qū)、特殊經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)采用距離控制或總量控制模式加以限制，一方面可以達(dá)到科學(xué)配置資源、滿足市場(chǎng)需求的目的，另一方面也可以保證煙草專賣零售許可證的含金量。

4.2在隊(duì)伍管理上下功夫

一是轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)。煙草零售市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻降低，辦證條件放開，辦證流程簡(jiǎn)化，并不意味著可以撂挑子，反而要在管理和服務(wù)上投入更多時(shí)間和精力。要對(duì)煙草專賣零售許可證形成“閉環(huán)管理”的理念，只有思想上提高認(rèn)識(shí)，行動(dòng)才能跟得上。二是打造專業(yè)隊(duì)伍。打造一支行政許可專業(yè)化中隊(duì)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)行政許可相關(guān)工作。通過(guò)加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、明確責(zé)任分工、優(yōu)化工作流程等，提升專業(yè)化中隊(duì)隊(duì)員能力和水平，進(jìn)一步提高行政許可工作質(zhì)量和效率。

4.3在優(yōu)化服務(wù)上下功夫

一是全面推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。堅(jiān)持線上線下融合辦理的原則，積極推行網(wǎng)上辦理。加強(qiáng)煙草行業(yè)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和省政府政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)兩個(gè)辦證平臺(tái)的使用宣傳，遵循“網(wǎng)辦優(yōu)先”原則，積極引導(dǎo)網(wǎng)上辦理，真正實(shí)現(xiàn)讓申請(qǐng)人從“只跑一次”變?yōu)椤耙淮味疾挥门堋?。進(jìn)一步壓縮辦證時(shí)間，有效提升辦證效率。二是加強(qiáng)未成年人保護(hù)?！吨腥A人民共和國(guó)煙草專賣法》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》均對(duì)向未成年人銷售卷煙做了禁止性規(guī)定，《煙草專賣許可證管理辦法》明確規(guī)定中、小學(xué)校周圍不予發(fā)放煙草專賣零售許可證，煙草部門要履職盡責(zé)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成中小學(xué)周邊持證零售戶的清理工作。同時(shí)要把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)和后續(xù)管理關(guān)，對(duì)位于中小學(xué)周邊“紅線”距離內(nèi)的，一律不予新辦和延續(xù);對(duì)已經(jīng)清退的，要實(shí)行跟蹤管理，避免“死灰復(fù)燃”，履行好法律法規(guī)賦予的職能。

4.4在監(jiān)督體系上下功夫

一是建立健全好差評(píng)制度。根據(jù)國(guó)家局、省局要求，建立線下煙草專賣政務(wù)服務(wù)好差評(píng)制度，設(shè)立“非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意、非常不滿意”五個(gè)等次，采取一事一評(píng)的方式，請(qǐng)服務(wù)對(duì)象對(duì)審批事項(xiàng)的服務(wù)質(zhì)量作出評(píng)價(jià)。從咨詢受理直至事項(xiàng)辦結(jié)，全程接受群眾監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督評(píng)價(jià)監(jiān)督倒逼提升自身工作效能。二是貫徹落實(shí)“三項(xiàng)制度”。嚴(yán)格落實(shí)《煙草專賣行政執(zhí)法公示辦法》、《煙草專賣行政執(zhí)法全過(guò)程記錄辦法》、《煙草專賣重大執(zhí)法決定法制審核辦法》“三項(xiàng)制度”，做好煙草專賣行政許可事前事中事后公開和行政許可全過(guò)程跟蹤記錄，加強(qiáng)對(duì)重大行政許可決定的法制審核，進(jìn)一步提升行政許可工作的透明度和規(guī)范性。三是加強(qiáng)考核督辦。定期梳理一段時(shí)期內(nèi)未訂貨客戶名單，調(diào)查核實(shí)，查明原因，啟動(dòng)預(yù)警機(jī)制，納入重點(diǎn)監(jiān)管，防止“虛擬戶”、“僵尸戶”產(chǎn)生;開展行政許可工作專項(xiàng)檢查調(diào)研，通過(guò)線上查看、實(shí)地走訪、抽查卷宗、座談?wù){(diào)研相結(jié)合的形式，全面查看轄區(qū)行政許可管理工作，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題下發(fā)督辦通知單，限期整改，銷號(hào)處理。

4.5在管理手段上下功夫

一是創(chuàng)新監(jiān)管方式。按照年度抽查比例不低于10%、不超過(guò)30%的要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)持證零售戶隨機(jī)抽查監(jiān)管，做到監(jiān)管執(zhí)法公正、公平、公開，并積極探索“雙隨機(jī)、一公開”與APCD工作法的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管的精細(xì)化管理，以科學(xué)有效的“管”，促進(jìn)更大力度的“放”。二是建立健全失信懲戒體系。建立健全卷煙零售戶失信懲戒機(jī)制，是零售許可后續(xù)監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過(guò)細(xì)化轄區(qū)持證零售戶失信行為的評(píng)價(jià)和懲戒標(biāo)準(zhǔn)，將營(yíng)銷措施應(yīng)用到信用管理中，既可以對(duì)卷煙零售戶未達(dá)到行政處罰標(biāo)準(zhǔn)的失信行為進(jìn)行約束，又增加卷煙零售市場(chǎng)主體的失信違規(guī)成本，從而促使卷煙零售戶守法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，最終達(dá)到提升監(jiān)管效能的目的。

5結(jié)語(yǔ)：

深化“放管服”改革，是維護(hù)煙草專賣制度的重要舉措，是煙草行業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，要以“放”為核心，最大限度地激發(fā)市場(chǎng)活力;以“管”為抓手，營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境;以“服”為支撐，不斷提升行政許可服務(wù)水平。通過(guò)“放管服”把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?，逐步提升煙草專賣行政許可管理效能，持續(xù)提高“放”的含金量，持續(xù)增強(qiáng)“管”的有效性，持續(xù)提升“服”的滿意度，最終實(shí)現(xiàn)“放”得有序，“管”得高效，“服”得便民。

參考文獻(xiàn)：

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