地方政府債務(wù)限額管理與財政資金配置效率
——基于2011—2018年地級市數(shù)據(jù)的實證檢驗

王倩倩 李金珊

(1.浙江大學(xué)，浙江 杭州 310058；2.南京財經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京 210023)

一、引言及文獻(xiàn)綜述

提高財政資金配置效率是建立健全現(xiàn)代財政制度的基本內(nèi)容之一，是國家治理的本質(zhì)要求。已有研究表明，地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張和隱性債務(wù)是導(dǎo)致財政資金配置效率降低的重要原因(黃捷 等，2016)，有效的債務(wù)管理則會對財政資金資金配置效率產(chǎn)生積極影響。債務(wù)限額管理是債務(wù)管理的手段之一，廣泛運用于世界各地。債務(wù)限額的確定通常與政府債務(wù)特征、經(jīng)濟(jì)增長率、債務(wù)利率、債務(wù)波動率、債務(wù)厭惡度等參數(shù)有關(guān)(Cadenillas et al.，2016)，但也有研究并不認(rèn)同強制實行債務(wù)約束的做法，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合力最終可以彌補債務(wù)風(fēng)險和不確定性(Grauwe et al.，2016)。因此，地方政府債務(wù)限額管理有效性一直是學(xué)界重要的研究議題。

在眾多討論債務(wù)限額管理有效性的文獻(xiàn)中，通過數(shù)理模型推導(dǎo)最大債務(wù)容量的研究本質(zhì)上探討的就是債務(wù)限額的設(shè)定問題。這些研究啟發(fā)了實證領(lǐng)域?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)限額管理效率的現(xiàn)實考察，人均經(jīng)濟(jì)規(guī)模、地方財政收支特征和發(fā)展需求則是實證測量中較為常見的因素(曹婧 等，2019)。面對各國(地區(qū))可能陷入自我實現(xiàn)、進(jìn)展緩慢的債務(wù)危機(jī)(Lorenzoni et al.，2019)，也有研究開始轉(zhuǎn)向債務(wù)管制與金融市場管制對經(jīng)濟(jì)刺激的聯(lián)動效應(yīng)，認(rèn)為合理的債務(wù)約束制度能夠降低負(fù)債人對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擔(dān)憂(Ma et al.，2020；Hall et al.，2020)，甚至在一定程度上可以獲得比市場配置更好的均衡結(jié)果(Muller et al.，2019)。在金融規(guī)制相對較弱的中國，政府行為的聯(lián)動效應(yīng)是債務(wù)規(guī)模上限研究中的重要變量，如通過政府融資平臺(徐家杰，2014；劉紅忠 等，2017)、土地財政(范劍勇 等，2014；秦鳳鳴 等，2016)、隱性債務(wù)(向輝 等，2020)等。隨著地方政府債務(wù)限額政策的實施，也有研究開始試圖從限額計算的源頭解決限額分配效率問題(刁偉濤，2015；王鋒 等，2017；周金飛 等，2018)。

地方政府債務(wù)限額本質(zhì)上屬于廣義的財政支出管理手段，對這一政策如何影響財政資金配置效率，尚未受到足夠重視。雖然有研究指出地方政府性債務(wù)持續(xù)膨脹一定是財政資金缺乏效率的結(jié)果(劉尚希，2003)，但既有文獻(xiàn)并未構(gòu)建起地方政府債務(wù)管理政策與財政資金支出間的關(guān)系，大多將研究視角置于債務(wù)規(guī)模及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的衡量?，F(xiàn)實中，地方政府在進(jìn)行財政項目支出時并未嚴(yán)格遵循權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計理念，很難區(qū)分支出資金的來源。由于地方政府債務(wù)資金的額度并不明顯小于由預(yù)算收入轉(zhuǎn)化而來的預(yù)算支出，當(dāng)對地方政府債務(wù)采取限額管理時必然會對財政支出的整體效率產(chǎn)生一定的影響。此外，現(xiàn)有研究更多地將重心落在如何控制債務(wù)規(guī)模的風(fēng)險，忽視了地方政府債務(wù)限額本身的使用限制屬性。事實上，合理的地方政府債務(wù)限額本身便存在著規(guī)模控制和使用方向兩個方面的限制。一方面，在債務(wù)限額條件下，地方政府通過債務(wù)舉借實現(xiàn)政府支出總量的上限控制。另一方面，為實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展，在有限的資金配置額度下，地方政府不得不對所有支出項目進(jìn)行審慎選擇，根據(jù)一定的評判標(biāo)準(zhǔn)(如資金回報率、現(xiàn)實需求度等)選擇適時、適當(dāng)?shù)捻椖亢鸵嘏渲梅绞綄崿F(xiàn)政策落地。這一做法顯然可以倒逼財政資金配置效率的提升。

中國的地方政府債務(wù)管理實踐始于2015年，限額政策作為最早形成暫行意見的政策之一也已實行近5年。那么，地方限額政策的執(zhí)行能力差異是否能夠?qū)ω斦Y金配置效率產(chǎn)生影響？未來地方政府債務(wù)限額管理政策如何能夠更好地發(fā)揮政策效應(yīng)，優(yōu)化資源支出績效？這些無疑都是值得關(guān)注的重要問題。本文主要有兩個目的：一是從理論上探究地方政府債務(wù)限額管理與財政資金配置效率的互動關(guān)系，并尋求其中的作用機(jī)制；二是通過面板數(shù)據(jù)方法的分析，基于已有研究度測度實際支出績效，并驗證其與地方政府債務(wù)限額管理政策之間的內(nèi)在邏輯。本文可能的創(chuàng)新在于構(gòu)建地方政府債務(wù)限額管理與財政資金配置效率間的政策聯(lián)系，并探索其作用發(fā)揮的主要機(jī)制，在反思現(xiàn)階段地級市層面?zhèn)鶆?wù)限額政策執(zhí)行的同時為未來實踐提出差異化對策。

二、制度背景與研究假設(shè)

(一) 制度背景

2008年國際金融爆發(fā)后，中國經(jīng)歷了從“四萬億投資”、大力促進(jìn)融資平臺發(fā)展到嚴(yán)格地方債務(wù)管理的急劇轉(zhuǎn)變。根據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2009年5月，全國政府融資平臺負(fù)債規(guī)模5.26萬億元，比2008年初(1.7萬億元)增長了209.41%。2010年起，中央政府出臺一系列政策文件試圖管控地方政府債務(wù)。然而，這一時期的管控僅針對地方融資平臺投融資方式和金融機(jī)構(gòu)放貸管理模式這兩個方面，并沒有對地方政府債務(wù)形成實質(zhì)性的影響。盡管有針對融資平臺的部分制度性限制和六大地方政府債券自發(fā)“試點”實踐，相關(guān)措施依然沒有觸及地方政府債務(wù)問題的實質(zhì)。甚至，為穩(wěn)定后金融危機(jī)時代整體經(jīng)濟(jì)形勢，中國政府頻出穩(wěn)增長政策，要求地方政府配套地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展政策，致使地方政府債務(wù)再度出現(xiàn)加速膨脹態(tài)勢。

在這樣的背景下，中國政府開始著手制定地方政府債務(wù)管理制度。2014年8月全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的新預(yù)算法和2014年9月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)為全面規(guī)范地方政府債務(wù)管理提供了總體制度框架，明確提出“地方政府債務(wù)限額管理”概念，并將其寫入新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》。2015年，根據(jù)《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》(財預(yù) 〔2015〕225 號)，中央政府開始啟動對地方政府債務(wù)的限額管理，并每年在財政部官網(wǎng)公布各省、市、自治區(qū)的年度債務(wù)限額與余額執(zhí)行情況。之后，積極防控地方政府債務(wù)風(fēng)險成為每年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的主要任務(wù)之一。

在中國式分權(quán)體制下，地方政府間橫向經(jīng)濟(jì)競爭必然導(dǎo)致地方政府以財政支出規(guī)模替代財政資金配置效率的財政行為選擇，因此盲目且無序的地方政府債務(wù)規(guī)模本質(zhì)上就是預(yù)算內(nèi)的地方財政支出沒有合理發(fā)揮對社會資本的引導(dǎo)作用，沒有改變社會資本、技術(shù)等生產(chǎn)環(huán)境的財政支出擴(kuò)張(繆小林 等，2016)。從這一意義上講，將地方政府債務(wù)納入常態(tài)化、有序化管理必然會對財政資金配置效率產(chǎn)生積極的影響。作為地方政府債務(wù)管理中最基礎(chǔ)的管理措施之一，地方政府債務(wù)限額管理將會對中國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是財政資金配置效率方面產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。

(二)地方政府債務(wù)限額與財政資金配置效率的關(guān)聯(lián)邏輯

政府債務(wù)是財政支出的重要表現(xiàn)形式，既可能提高非政府部門的生產(chǎn)積極性，也可能扭曲要素市場。生產(chǎn)積極性提高主要表現(xiàn)為宏觀經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)效應(yīng)和市場活力(尤其是金融要素)激發(fā)效應(yīng)，扭曲要素市場主要表現(xiàn)為過度政府投資所導(dǎo)致的對私人投資的擠出效應(yīng)(Argimon et al.，1997)。

U=ln G1+ln G2-U3

(1)

為充分實現(xiàn)這兩種物品的供給，市場需投入資金I，政府可用于投資的財政資金可支配總額包括預(yù)算收入B和債務(wù)總額D。那么，社會總效用的最大化函數(shù)就可表達(dá)為：

max U=ln G1+ln G2-U3

s.t.G1+G2≤I+B+D

(2)

該函數(shù)的最優(yōu)解為：

(3)

由式(3)可知，為實現(xiàn)社會效用最大化，不管是政府還是市場，都會將資金轉(zhuǎn)移到G2產(chǎn)品的供給，而且市場扭曲系數(shù)越大，這樣的資金配置調(diào)整就會越明顯。設(shè)定有效供給標(biāo)準(zhǔn)為滿足居民偏好，極端情況下G1和G2為完全互補品，那么居民對公共物品供給的滿意程度就取決于對這兩種公共物品供給的最小值。并且，只有在居民效用遞增階段才被視為有效供給，一旦出現(xiàn)效用遞減，多余的供給就屬于資源浪費。此時，財政資金配置效率可表示為能夠使居民滿意的公共物品供給量與總財政支出B+D的比值，即

(4)

將G2的最優(yōu)解代入財政資金配置效率，可得：

(5)

由式(5)可知，財政資金配置效率與市場投資I呈正相關(guān)關(guān)系，與財政支出資金B(yǎng)和D的總額呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，與市場扭曲系數(shù)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。在地方政府債務(wù)限額管理下，地方政府可支配資金B(yǎng)+D受到限額D*控制，新的財政資金配置效率為：

(6)

顯然，在限額控制下，若B+D*出現(xiàn)下降趨勢，可使得財政資金配置效率π*提到提升。據(jù)此，提出：

預(yù)備假設(shè)：地方政府債務(wù)限額管理可以同時作用于地方政府債務(wù)的規(guī)模和使用方向，提高財政資金配置效率。

(7)

(8)

假設(shè)1：地方政府債務(wù)限額管理以規(guī)范使用為著眼點，通過宏觀經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)優(yōu)化生產(chǎn)要素分配，提高財政資金配置效率。

假設(shè)2：地方政府債務(wù)限額管理通過政府投資限制效應(yīng)減少對私人投資的擠出，提高財政資金配置效率。

(9)

假設(shè)3：地方政府債務(wù)限額管理間接促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，通過市場活力激發(fā)效應(yīng)鼓勵非政府主體承擔(dān)部分公共產(chǎn)品供給，提高財政資金配置效率。

三、模型設(shè)定與數(shù)據(jù)說明

(一)模型設(shè)定

1.地方財政資金配置效率的測度

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)是國內(nèi)外研究在測度財政資金配置效率時最為常見的方法。為適應(yīng)DEA方法，國內(nèi)相關(guān)研究主要通過財政資金的支出領(lǐng)域構(gòu)建相關(guān)指標(biāo)(陳詩一 等，2008；唐齊鳴 等，2012)，然而這些指標(biāo)直接源于《中國統(tǒng)計年鑒》，統(tǒng)計口徑只適用于省一級政府。毛軍(2019)的指標(biāo)體系對此有了一定的改進(jìn)，將人均財政總支出作為投入指標(biāo)，選取教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、農(nóng)林水利五大方面12個產(chǎn)出指標(biāo)，更加適用于地級市層面。因此，本文選用這一指標(biāo)體系(如表1所示)，并在此基礎(chǔ)之上作了三點改進(jìn)。第一，根據(jù)指標(biāo)涉及的內(nèi)容，將財政支出的考慮范圍擴(kuò)展至財政總支出，將投入指標(biāo)改為地方財政總支出的人均值。理由在于：(1)指標(biāo)選擇已經(jīng)涉及耕地、住房、環(huán)保等方面的內(nèi)容，不能準(zhǔn)確判斷支出來源為一般公共預(yù)算還是政府性基金預(yù)算，政府性基金支出總量較大且用途特定，無法剝離其對這些事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的作用；(2)本文測度的地方財政資金配置效率考慮的是全市概念，轉(zhuǎn)移支付資金需要被同時納入考量的范圍之內(nèi)。第二，由于財政資金配置效率通常具有時滯性，單獨考慮當(dāng)年的財政資金投入很難準(zhǔn)確測量。借鑒繆小林等(2016)采取滯后期的投入指標(biāo)方式，本文將投入指標(biāo)擴(kuò)展至三階滯后項。這樣的處理方式一則符合了時滯性要求，二則契合了財政中期規(guī)劃的基本理念，能夠更好地體現(xiàn)各地級市財政資金配置效率的實際情況。第三，由于地級市統(tǒng)計口徑中缺少“正常灌溉的耕地面積”相關(guān)數(shù)據(jù)，本文使用《中國農(nóng)業(yè)機(jī)械工業(yè)年鑒》中的“農(nóng)業(yè)機(jī)械化綜合水平”替代原有指標(biāo)體系中的農(nóng)林水利指標(biāo)，以保障指標(biāo)體系的完整性。

表1 地方財政資金配置效率DEA模型中的投入與產(chǎn)出指標(biāo)匯總

非參數(shù)DEA方法是國內(nèi)財政資金配置效率研究中最常使用的方法，但會出現(xiàn)多個決策單元同時有效的狀況(Anderson et al.，1993)，使得測量結(jié)果難以進(jìn)一步深入。因此,借鑒吳永求等(2016)，選取超效率DEA模型進(jìn)行相關(guān)效率指數(shù)的測算。依據(jù)財政資金績效需“統(tǒng)籌兼顧、突出重點、量力而行”以及“更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”(1)詳見：《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm。的要求，削減不必要乃至無效率的財政支出項目，將DEA模型導(dǎo)向設(shè)定為投入導(dǎo)向。

2.變量選擇

(1)被解釋變量。本文的被解釋變量為地方財政資金配置效率，按照DEA方法可被分解為地方總技術(shù)效率TE、純技術(shù)效率PTE和規(guī)模報酬效率SE。

(2)解釋變量。本文的核心解釋變量為地方政府債務(wù)限額政策執(zhí)行狀況Implement。作為地方政策的一種表現(xiàn)形式，地方政府債務(wù)限額政策的執(zhí)行同樣屬于一種需要考慮“政策明晰性和政策沖突性的政策特性函數(shù)”(殷華方 等，2007)，其本質(zhì)是一種動態(tài)博弈。其中，政策明晰性是指在政策目標(biāo)或政策執(zhí)行方式上存在模糊性的程度，政策沖突性是指中央和地方政府在政策目標(biāo)或政策執(zhí)行方式上存在不一致的程度。不同方式的組合最終會出現(xiàn)行政性服從、政治性服從、強制性服從和象征性服從四種形式(Matland，1995)，導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果的異質(zhì)性。這與本文相關(guān)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的各地政府債務(wù)限額政策執(zhí)行狀況不一的實際相吻合，可見地方政府債務(wù)限額執(zhí)行狀況受到了中央政府決策和本級政府執(zhí)行兩方面的影響。基于上述考慮，本文將使用政策明晰性和政策沖突性的交互項PD×PC來表達(dá)執(zhí)行狀況Implement。政策明晰性方面，基于前文的制度背景回顧，本文將國發(fā)43號文件出臺和新預(yù)算法頒布視作政策正式明確化的標(biāo)志，以2015年為界設(shè)置虛擬變量PD，2015年之前顯示為0，2015年之后為1。政策沖突性方面，雖然難以觀察，但依然可以通過適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)評價結(jié)果體現(xiàn)。理由在于：評價體系的構(gòu)建本身就是以政策目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，評估執(zhí)行狀況的偏移程度，評分越高，代表其政策執(zhí)行的不一致程度越低，反之亦然。這也與政策沖突性的定義相吻合。考慮到當(dāng)前學(xué)界對地方政府債務(wù)管理績效評估模型的討論較為鮮見，最權(quán)威的模型當(dāng)屬世界銀行于2016年制定的地方政府債務(wù)管理績效評估模型 (Subnational DeMPA)。該模型包括治理和戰(zhàn)略發(fā)展、協(xié)調(diào)財政和預(yù)算政策、借貸和相關(guān)融資活動、現(xiàn)金流預(yù)測與現(xiàn)金余額管理、債務(wù)記錄和操作風(fēng)險管理五大方面。朱娜(2018)基于中國地方政府債務(wù)管理的實際，剔除了與實踐不符的內(nèi)容，并設(shè)置了賦值標(biāo)準(zhǔn)，將其修正為適應(yīng)性更高的新體系。基于此，本文根據(jù)各地政府網(wǎng)站對外公示的信息狀況，采用上述體系進(jìn)行評分(2)參考朱娜(2018)，本文采用了與地級市相關(guān)的指標(biāo)：治理與戰(zhàn)略發(fā)展，包括DPI-1法律框架(權(quán)力機(jī)關(guān)舉借債務(wù)和開展擔(dān)保等相關(guān)活動的法律框架)、DPI-2管理結(jié)構(gòu)(地方政府舉債和相關(guān)行為的管理結(jié)構(gòu)、擔(dān)保的管理結(jié)構(gòu))、DPI-3債務(wù)管理戰(zhàn)略(債務(wù)管理中期戰(zhàn)略制定、債務(wù)管理戰(zhàn)略的制定決策過程和公開度)、DPI-4債務(wù)報告與評價(信息披露、向本級立法機(jī)關(guān)和中央政府報告?zhèn)鶆?wù)情況)和DPI-5審計五大內(nèi)容；與財政和預(yù)算政策協(xié)調(diào)，包括DPI-6(還本付息的準(zhǔn)確及時預(yù)測、債務(wù)可持續(xù)性分析)；借款與相關(guān)融資活動，包括DPI-7國內(nèi)借款(年度舉債計劃、債券發(fā)行招標(biāo)計劃、借款程序性文件的質(zhì)量)，DPI-9貸款擔(dān)保、轉(zhuǎn)貸和衍生品(審核批準(zhǔn)政府轉(zhuǎn)貸的文件和程序質(zhì)量)；現(xiàn)金流預(yù)測和現(xiàn)金余額管理DPI-10(政府現(xiàn)金預(yù)測情況)；債務(wù)記錄和操作風(fēng)險管理，包括DPI-11債務(wù)管理與數(shù)據(jù)安全，DPI-12崗位分設(shè)、員工能力和業(yè)務(wù)連續(xù)性(關(guān)鍵崗位的分設(shè),風(fēng)險監(jiān)管與合規(guī)職能，業(yè)務(wù)連續(xù)性和災(zāi)難恢復(fù)計劃質(zhì)量)，DPI-13債務(wù)等有關(guān)記錄(相關(guān)交易記錄的完整性和及時性)。，以中位數(shù)值為界構(gòu)建政策沖突性的虛擬變量PC，高于中位數(shù)值的賦值為1，反之為0。

(3)控制變量。參考繆小林等(2016)、刁偉濤(2017)，本文從人均經(jīng)濟(jì)規(guī)模、地方財政收支特征和發(fā)展需求等方面設(shè)定控制變量：各地級市人均經(jīng)濟(jì)規(guī)模GDP_per；一般公共支出規(guī)模Expend；地區(qū)宏觀需求失衡度Demand，用近5年CPI指數(shù)的離散值表示；地方財政自給率變化Fiscal，用本年度與上一年度財政支出與財政收入比值變化的百分比表示。此外，本文還控制了地級市虛擬變量與年份虛擬變量。

3.基本回歸模型設(shè)定

為了驗證地方政府債務(wù)限額政策執(zhí)行狀況對財政資金配置效率的影響，本文設(shè)定如下計量模型：

TEit=α0+α1Implementit+αiControlsit+∑year+∑city+ξit

PTEit=β0+β1Implementit+βiControlsit+∑year+∑city+ξit

SEit=γ0+γ1Implementit+γiControlsit+∑year+∑city+ξit

其中，Controlsit表示第i個地級市在第t年的各控制變量，α、β和γ是常數(shù)項，ξit表示隨機(jī)干擾項，year和city分別表示控制年份效應(yīng)和地級市個體效應(yīng)。

(二)數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計

本文數(shù)據(jù)主要來源于2012—2019年中國大陸各省、自治區(qū)和地級市統(tǒng)計年鑒、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計公報及政府工作報告，2011—2018年財政決算報告(3)采用各省、自治區(qū)及地級市人民代表大會會議后的財政決算公示數(shù)據(jù)。及統(tǒng)計局網(wǎng)站。在樣本選擇中，由于地級市這一行政單位變動較為頻繁，所以以2011年284個地級市名單為主要依據(jù)，剔除數(shù)據(jù)缺失程度較大、無法通過政府公開渠道獲得對應(yīng)數(shù)據(jù)的拉薩市、嘉峪關(guān)市和金昌市，最終獲得時間跨度為8年、截面數(shù)為281的地級市面板數(shù)據(jù)。變量描述性統(tǒng)計如表2所示。

表2 變量描述性統(tǒng)計(n=281，t=8)

四、實證檢驗與結(jié)果分析

(一) 基準(zhǔn)回歸分析穩(wěn)健性檢驗

1. 基本回歸結(jié)果

運用Stata15.0軟件，對計量模型進(jìn)行面板數(shù)據(jù)回歸，并加入個體和時間效應(yīng)的控制，可以得出地方政府債務(wù)限額政策執(zhí)行執(zhí)行狀況與被解釋變量地方財政資金配置效率TE、PTE和SE的相關(guān)系數(shù)，從而驗證限額政策執(zhí)行狀況對財政資金配置效率的影響。結(jié)果見表3。

表3 地方政府債務(wù)限額管理政策統(tǒng)計檢驗結(jié)果

結(jié)果顯示，在總技術(shù)效率指數(shù)TE為因變量時，Implement在1%水平下顯著為正。這與前文中的預(yù)備假設(shè)一致。因為地方政府債務(wù)限額D*的存在，降低了市場中過度的財政資金投入總量，也在一定程度上優(yōu)化了支出方向，從而提高了財政資金配置效率π*。但是，這一系數(shù)數(shù)值較小，說明現(xiàn)階段地方政府債務(wù)限額管理政策執(zhí)行水平的高低對當(dāng)前中國地方財政資金配置效率的影響差異較小。在純技術(shù)效率指數(shù)PTE和規(guī)模報酬效率指數(shù)SE為因變量時，Implemen在1%水平下顯著為正。尤其是純技術(shù)效率指數(shù)PTE為因變量時，Implement的系數(shù)更接近于0。技術(shù)進(jìn)步本身就不是一蹴而就的，而且現(xiàn)階段中國地方政府在新舊產(chǎn)能轉(zhuǎn)型過程中依舊處于投入階段，技術(shù)革新仍在萌芽狀態(tài)，需要較強的政府財政扶持，其中最簡單的扶持方式就是大規(guī)模的財政投入。據(jù)此，可以認(rèn)為好的地方政府債務(wù)限額管理執(zhí)行狀況對財政資金配置效率提升的政策效用主要是通過規(guī)模報酬效率提升的手段實現(xiàn)。這一結(jié)果同時印證了前文機(jī)制分析中有關(guān)對于地方政府債務(wù)規(guī)模的限制可以進(jìn)一步改善其使用方向并改善地方政府決策的論斷。

2.穩(wěn)健性檢驗

為進(jìn)一步驗證上述結(jié)果的穩(wěn)健性，本文采用重新測度被解釋變量財政資金配置效率的方法進(jìn)行模型穩(wěn)健性檢驗。借鑒楊海生等(2015)，使用三階段DEA方法進(jìn)行地方財政資金配置效率的測算，將新測算的結(jié)果代入政策效應(yīng)模型。

由表4可以看到，在重新測度被解釋變量后，Implement的回歸系數(shù)均為正，且在1%水平下顯著，與表3的回歸結(jié)果基本一致。這在一定程度上保證了重新測度被解釋變量的數(shù)據(jù)結(jié)果具有統(tǒng)計意義上的可信度，支持前文結(jié)論，從而證明基本回歸所得的結(jié)果是穩(wěn)健的。

此外，本文還通過工具變量選擇解決估計可能因遺落變量和自選擇產(chǎn)生的內(nèi)生性問題。通常工具變量需要同時滿足相關(guān)性和外生性兩個要求，但在工具變量的排他性假設(shè)不滿足的情況下，傳統(tǒng)工具變量的選擇不能很好地解決二元反應(yīng)變量的內(nèi)生性(Chen et al.，2018)。鑒于本文的核心解釋變量是一個虛擬變量，被解釋變量是連續(xù)變量，本文利用殘差項異方差構(gòu)建工具變量(KVIV方法)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。由表4可以看到，引入工具變量后，核心解釋變量回歸系數(shù)的符號與基準(zhǔn)回歸結(jié)果完全一致，顯著性也較為契合，故可判定內(nèi)生性問題不會對基本結(jié)果產(chǎn)生影響。

(二)機(jī)制分析與檢驗

從前述實證結(jié)果可以看出，地方政府債務(wù)限額管理執(zhí)行水平能夠?qū)Φ胤截斦Y金的配置效率產(chǎn)生影響，但并未涉及政策效應(yīng)的機(jī)制分析。地方政府債務(wù)限額管理可以通過宏觀產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、投資依賴限制和市場活力激發(fā)驅(qū)動三大效應(yīng)，提高財政資金配置效率。為驗證這一機(jī)制，本文引入中介變量，進(jìn)行三步法檢驗。機(jī)制驗證模型設(shè)定如下：

SESit=a0+a1Implementit+aiControlsit+ξit

DMit(RAit，MMit，DTit)=b0+b1Implementit+biControlsit+ξit

SESit=c0+c1Implementit+c2DMit(RAit，MMit，DTit)+ciControlsit+ξit

表5顯示的是中介變量與自變量之間的回歸結(jié)果?？梢钥吹?，地方政府債務(wù)限額管理執(zhí)行狀況與宏觀產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效應(yīng)在5%的水平下統(tǒng)計顯著，與政府投資依賴效應(yīng)和市場活力激發(fā)驅(qū)動效應(yīng)分別在1%的水平下統(tǒng)計顯著。這說明地方政府債務(wù)限額管理執(zhí)行狀況在統(tǒng)計意義上具備三大效應(yīng)。

表5 地方政府債務(wù)限額管理政策影響財政資金配置效率的機(jī)制檢驗(1)

表6 地方政府債務(wù)限額管理政策影響財政資金配置效率的機(jī)制檢驗(2)

(三)地方政府債務(wù)限額管理影響財政資金配置效率的異質(zhì)性分析

1.地區(qū)特征異質(zhì)性

前文分析表明，好的地方政府債務(wù)限額管理執(zhí)行能夠在一定程度上顯著提升財政資金的配置效率，那么對于不同的地區(qū)來說，這種效應(yīng)是否必然存在？如果存在，提升效應(yīng)之間又是否存在差異？

中國各地級市之間的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展程度差別較大，對地方政府債務(wù)使用與依賴的程度不同，與地方債務(wù)相關(guān)聯(lián)的公共基礎(chǔ)服務(wù)配套項目、財政政策均各有特色，可能會影響到這一政策對財政資金配置效率的調(diào)整。為進(jìn)一步驗證這一假說，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國發(fā)〔2014〕51號)，將樣本各地級市劃分為小型城市、中型城市、大型城市和特大型城市。由于小型城市和特大型城市的樣本數(shù)量過小，嚴(yán)重影響統(tǒng)計分析結(jié)果的準(zhǔn)確性，故只報告中型城市及大城市的結(jié)果。此外，還根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》、《國務(wù)院發(fā)布關(guān)于西部大開發(fā)若干政策措施的實施意見》以及中共十六大報告的精神，基于樣本量的要求，將中西部和東北地區(qū)合并為其他地區(qū)，并將其與東部地區(qū)進(jìn)行比較。

表7結(jié)果顯示，常住人口在50萬～100萬的中型城市并沒有顯著地有效發(fā)揮地方政府債務(wù)限額政策對財政資金配置效率的提升作用，而大型城市則出現(xiàn)了明顯的提升效果，且對應(yīng)系數(shù)的絕對值均大于中型城市。這一結(jié)果顯然與中型城市治理水平較低有著密不可分的關(guān)系。另外，東部地區(qū)和其他地區(qū)的結(jié)果也從側(cè)面支持了這一結(jié)論。從表7中可以看到，東部地區(qū)的系數(shù)絕對值和顯著性也大于其他地區(qū)，原因可能在于大城市和東部地區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和治理能力較好，對相關(guān)政策的把控能力也較高。

表7 城市分類異質(zhì)性統(tǒng)計分析

此外，本文還考慮到各地級市的某些財政特征對地方政府債務(wù)限額管理可能產(chǎn)生的不同作用。如前文所述，三大機(jī)制涉及財政支出(尤其是政府投資)的具體規(guī)模和使用方向，因此面對不同的財政特征，地方相關(guān)政策的執(zhí)行結(jié)果顯然應(yīng)當(dāng)是不同的?；诖?，本文同時從財政自給能力和財政配置能力兩個方面考慮。其中，財政自給能力用一般公共預(yù)算中財政收入與支出的比值表示(曾明 等，2014)，財政配置能力用財政支出與GDP的比值表示(趙德昭，2017)。

表8結(jié)果表明，在低財政自給能力的地級市，好的地方政府債務(wù)限額執(zhí)行狀況對財政資金配置效率的影響并不顯著，而高財政自給能力地級市的政策效應(yīng)顯著為正；在高財政配置能力的地級市，地方政府債務(wù)限額管理政策對財政資金配置效率的促進(jìn)作用比低財政配置能力的地級市更為明顯。原因可能在于，具有高財政自給能力和高財政配置能力的地級市，通常具有更高的財政管理水平，在相關(guān)的財政政策執(zhí)行過程中相對容易，從而能夠更好地發(fā)揮政策的總體效率。

表8 財政特征異質(zhì)性統(tǒng)計分析

2.地區(qū)行政風(fēng)格異質(zhì)性

除因地區(qū)發(fā)展水平造成的由新制度認(rèn)同度引發(fā)不同政策影響外，地方?jīng)Q策者可以在其權(quán)威限度內(nèi)建立起最有效的安排(羅必良，2005)。在中國單一制政體框架內(nèi)，地方一把手的影響力基本上可以覆蓋到公共事務(wù)治理的所有領(lǐng)域，是經(jīng)濟(jì)政策不確定的重要表現(xiàn)形式之一(才國偉 等，2018)。地方政府債務(wù)限額管理本身是財政政策之一種，與其它經(jīng)濟(jì)政策存在著較高的關(guān)聯(lián)性，執(zhí)行的效率在很大程度上會受到一把手的影響。本文從各地市委書記的專業(yè)背景、任期和變更調(diào)任等特質(zhì)入手，對地方政府債務(wù)限額管理政策對財政資金配置效率的作用進(jìn)行異質(zhì)性分析。具體實證過程中，借鑒徐業(yè)坤等 (2013)、戴亦一等 (2014)的數(shù)據(jù)處理方式，以人民網(wǎng)、新華網(wǎng)中的地方官員履歷庫為依據(jù)，手動整理2011—2018年各地級市的市委書記數(shù)據(jù)。

表9結(jié)果顯示，各地市委書記的專業(yè)背景、任期和變更調(diào)任都在一定程度上產(chǎn)生了不同的政策效果。從市委書記的專業(yè)背景來看，具有經(jīng)濟(jì)管理類專業(yè)背景的市委書記更易于領(lǐng)會經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行邏輯，因此更能發(fā)揮地方政府債務(wù)管理政策對財政資金配置效率的積極影響。在任期方面，有3年以上任期市委書記的地級市，地方政府債務(wù)管理對財政資金配置效率的促進(jìn)效應(yīng)不明顯。通常市一級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的實際任期為3年(徐業(yè)坤 等，2019)，3年以上任期意味著官員被調(diào)動的概率更大。這一結(jié)果顯然與晉升制度下官員的理性選擇有著密不可分的關(guān)系。在官員變更方面，出現(xiàn)官員變更的地級市由于一把手履職時間過短，政策易變性較強，很難正常發(fā)揮政策的實際效益，因此會出現(xiàn)對財政資金配置效率促進(jìn)作用并不顯著的結(jié)果。

表9 地區(qū)一把手行政風(fēng)格征異質(zhì)性統(tǒng)計分析

五、結(jié)論與政策建議

基于財政資金配置效率的理論特征，本文考察了地方政府債務(wù)限額管理政策執(zhí)行狀況對其產(chǎn)生的政策影響，并在此基礎(chǔ)上利用中國281個地級市2011—2018年數(shù)據(jù)進(jìn)行超效率DEA和面板數(shù)據(jù)回歸的實證分析。既測算了地方財政資金配置效率，也檢驗了債務(wù)限額管理執(zhí)行情況對其的影響。結(jié)果表明，當(dāng)前中國地方政府債務(wù)限額管理政策執(zhí)行狀況能在一定程度上對地方財政資金配置效率的提高產(chǎn)生正向的促進(jìn)作用。機(jī)制檢驗進(jìn)一步證明，地方政府債務(wù)限額管理的政策效應(yīng)可以通過宏觀產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、投資依賴限制和市場活力激發(fā)驅(qū)動三大效應(yīng)優(yōu)化財政資金配置效率。然而，結(jié)果也表明，現(xiàn)有地方政府債務(wù)限額管理政策的優(yōu)化效果依舊有待提升。

有效的地方政府債務(wù)限額管理有提升財政資金配置效率的正向激勵作用，因此利用地方政府債務(wù)管理政策，打好財政政策組合拳，能夠發(fā)揮財政在中國國家治理中的基礎(chǔ)作用。為此，建議：(1)切實將地方政府債務(wù)限額管理實施納入財政績效管理范疇。債務(wù)限額管理政策本身就包含提高支出績效的要求，如何用好債務(wù)資金，是使得債務(wù)資金在合理限制的范圍內(nèi)充分發(fā)揮宏觀產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、投資依賴限制和市場活力激發(fā)驅(qū)動三大效應(yīng)的前提。財政績效管理的原則與評價體系同樣可被用于以項目形式上報的新增債務(wù)額度的綜合評價，提升資金使用效率，進(jìn)一步規(guī)范限額使用的制度剛性。(2)限額下達(dá)過程中要考慮到不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。地方政府債務(wù)限額管理應(yīng)以地區(qū)項目建設(shè)的實際要求為導(dǎo)向，體現(xiàn)不同地區(qū)財政能力的異質(zhì)性，應(yīng)適當(dāng)放開具有高財政自給能力和配置能力地區(qū)的債務(wù)限額空間。(3)強化和落實地方一把手債務(wù)終身追責(zé)制度。行政風(fēng)格異質(zhì)性分析結(jié)果表明，當(dāng)?shù)胤揭话咽置媾R較強的債務(wù)限額政策落實壓力(如臨近任期等)時，更能發(fā)揮限額政策在支出效率提升中的積極作用。債務(wù)責(zé)任終身制將有利于地方舉債行為的審慎化，降低債務(wù)資金不合理分配和使用的可能性。