全面治理貸款用途違規(guī)問(wèn)題對(duì)策探討

貸款用途違規(guī)問(wèn)題是各商業(yè)銀行受到行政處罰最多的事由之一。為加強(qiáng)貸款用途管理，近年來(lái)監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)了不少措施強(qiáng)化監(jiān)管，但貸款用途違規(guī)問(wèn)題一直沒(méi)有得到有效根治。本文分析了滋生貸款用途違規(guī)問(wèn)題的主要原因，在總結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)貸款用途管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了具體對(duì)策建議。

2021年初，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)和住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于防止經(jīng)營(yíng)用途貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域的通知》，指出一些企業(yè)和個(gè)人違規(guī)將經(jīng)營(yíng)用途貸款投向房地產(chǎn)領(lǐng)域問(wèn)題突出，影響房地產(chǎn)調(diào)控政策效果;為防止經(jīng)營(yíng)用途貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域，監(jiān)管部門(mén)對(duì)銀行提出了更加嚴(yán)格的監(jiān)管措施。

經(jīng)營(yíng)用途貸款違規(guī)流入房地產(chǎn)市場(chǎng)其實(shí)也不是新鮮事，只不過(guò)在房地產(chǎn)信貸不斷收緊、小微企業(yè)信貸更加寬松優(yōu)惠的政策背景下，經(jīng)營(yíng)用途貸款成了套取炒房資金的一條“捷徑”，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的危害則更加突出。根據(jù)近年來(lái)監(jiān)管部門(mén)公開(kāi)的行政處罰信息，貸款用途違規(guī)問(wèn)題是各商業(yè)銀行受到行政處罰最多的事由之一。為加強(qiáng)貸款用途管理，不僅有相關(guān)法規(guī)保障，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)還出臺(tái)了不少監(jiān)管措施并強(qiáng)化了監(jiān)管檢查、問(wèn)責(zé)處罰;但貸款用途違規(guī)問(wèn)題離全面管住的目標(biāo)差距還很大，影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

貸款用途違規(guī)問(wèn)題概述

貸款用途違規(guī)問(wèn)題的“變”與“不變”。改革開(kāi)放后，我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，一方面宏觀調(diào)控需要對(duì)貸款用途進(jìn)行管理，另一方面市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下存在貸款用途違規(guī)的套利空間，導(dǎo)致貸款用途違規(guī)問(wèn)題層出不窮、屢禁不止。

20世紀(jì)末以前，個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在逐步發(fā)展壯大，經(jīng)濟(jì)金融政策由嚴(yán)轉(zhuǎn)松，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷豐富活躍，貸款用途違規(guī)問(wèn)題開(kāi)始在一些領(lǐng)域萌發(fā)。農(nóng)戶貸款方面，一是存在農(nóng)業(yè)貸款實(shí)際用于非農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的問(wèn)題，由于當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)占有較重要的地位，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)貸款有傾斜政策，出現(xiàn)農(nóng)貸“農(nóng)轉(zhuǎn)非”;二是扶貧貼息貸款被擠占挪用也是重要領(lǐng)域。企業(yè)貸款方面，存在企業(yè)流動(dòng)資金貸款被挪用問(wèn)題，同時(shí)糧食收購(gòu)企業(yè)存在糧食收購(gòu)貸款被擠占挪用的問(wèn)題。

21世紀(jì)初以來(lái)，隨著股市的快速發(fā)展，信貸資金違規(guī)流入股市的問(wèn)題爆發(fā)，以1997年人民銀行印發(fā)《關(guān)于禁止銀行資金違規(guī)流入股票市場(chǎng)的通知》為標(biāo)志，一方面代表監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)了銀行資金的監(jiān)管，另一方面也反映信貸資金違規(guī)流入股市問(wèn)題已比較嚴(yán)重，防止信貸資金違規(guī)流入股市成了此后貸款用途管理的重要內(nèi)容，其嚴(yán)重程度一般跟隨股市的浪潮起伏。幾年后，信貸資金違規(guī)進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域的問(wèn)題出現(xiàn)，早在2003年人民銀行就印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，以防控信貸資金違規(guī)流入房地產(chǎn)市場(chǎng);其后監(jiān)管部門(mén)還出臺(tái)了不少管控措施，但信貸資金違規(guī)流入房地產(chǎn)市場(chǎng)問(wèn)題這一頑癥久治不愈，其嚴(yán)重程度也要遠(yuǎn)超信貸資金違規(guī)流入股市。與股市和房市的信貸資金違規(guī)流入問(wèn)題相反，小微企業(yè)則存在信貸資金違規(guī)流出的問(wèn)題。

可以看出，貸款用途違規(guī)問(wèn)題的類型和存在領(lǐng)域在動(dòng)態(tài)演變，但本質(zhì)上都是違規(guī)套利、違規(guī)逐利，而且只要存在這方面的誘因，此問(wèn)題在今后很長(zhǎng)一段時(shí)期都將存在。

貸款用途管理的主要法規(guī)依據(jù)。貸款用途管理的基本法律遵循為《商業(yè)銀行法》（1995年5月通過(guò)，后分別于2003年、2015年修訂，2020年再次啟動(dòng)修改工作），具體法規(guī)包括中國(guó)人民銀行1996年發(fā)布的《貸款通則》及原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2010年發(fā)布的“三個(gè)辦法一個(gè)指引”?！叭齻€(gè)辦法一個(gè)指引”對(duì)貸款用途管理的制度設(shè)計(jì)基本相同，文中以較具代表性的《流動(dòng)資金貸款管理暫行辦法》為例說(shuō)明。公眾對(duì)《貸款通則》可能會(huì)有些陌生，這個(gè)20多年未曾修改過(guò)的規(guī)定雖然有點(diǎn)“老”，但仍具法定效力，是監(jiān)管部門(mén)對(duì)銀行貸款用途問(wèn)題引用較多的違規(guī)處理依據(jù)。貸款用途管理的主要法規(guī)內(nèi)容包括：

借款人方面?！渡虡I(yè)銀行法》未對(duì)借款人的貸款用途責(zé)任要求做出規(guī)定?！顿J款通則》有較具體的規(guī)定：借款人應(yīng)當(dāng)按借款合同約定用途使用貸款;借款人使用貸款不得用于以下用途：生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或投資國(guó)家明令禁止的產(chǎn)品或項(xiàng)目;違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定從事股本權(quán)益性投資，違反國(guó)家規(guī)定以貸款作為注冊(cè)資本金、注冊(cè)驗(yàn)資或增資擴(kuò)股;違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定從事股票、期貨、金融衍生產(chǎn)品投資;財(cái)政預(yù)算性收支;國(guó)家明確規(guī)定的其他禁止用途?！读鲃?dòng)資金貸款管理暫行辦法》也有規(guī)定但較為簡(jiǎn)單：流動(dòng)資金貸款申請(qǐng)借款用途明確、合法。

銀行方面?！渡虡I(yè)銀行法》規(guī)定：商業(yè)銀行貸款應(yīng)當(dāng)對(duì)借款人的借款用途進(jìn)行嚴(yán)格審查;合同應(yīng)當(dāng)約定借款用途?！顿J款通則》與《商業(yè)銀行法》的規(guī)定大體相同?！读鲃?dòng)資金貸款管理暫行辦法》規(guī)定：貸款人應(yīng)與借款人約定明確、合法的貸款用途;流動(dòng)資金貸款不得挪用，貸款人應(yīng)按照合同約定檢查、監(jiān)督流動(dòng)資金貸款的使用情況;貸款人的盡職調(diào)查內(nèi)容應(yīng)包括貸款具體用途及與貸款用途相關(guān)的交易對(duì)手資金占用等情況;貸款人應(yīng)在借款合同中與借款人明確約定流動(dòng)資金貸款的用途、支付方式等條款;貸款人在發(fā)放貸款前應(yīng)確認(rèn)借款人滿足合同約定的提款條件，并按照合同約定通過(guò)貸款人受托支付或借款人自主支付的方式對(duì)貸款資金的支付進(jìn)行管理與控制，監(jiān)督貸款資金按約定用途使用等。概括來(lái)講，銀行要對(duì)所發(fā)放的貸款用途承擔(dān)調(diào)查、審查、約定、管理、監(jiān)控等責(zé)任。

《貸款通則》中對(duì)貸款用途的責(zé)任要求偏重于借款人，但所規(guī)定的罰則懲戒力度較弱;“三個(gè)辦法一個(gè)指引”則將貸款用途的責(zé)任要求基本落在了銀行，且規(guī)定了較為嚴(yán)格、具體的行政處罰措施。

貸款用途違規(guī)問(wèn)題的主要表現(xiàn)。根據(jù)2020年監(jiān)管部門(mén)官網(wǎng)公開(kāi)的行政處罰信息，涉及違反《貸款通則》或“三個(gè)辦法一個(gè)指引”的貸款用途違規(guī)問(wèn)題，主要表現(xiàn)有：

個(gè)人貸款。發(fā)放個(gè)人貸款用途不符合法律法規(guī)規(guī)定和國(guó)家有關(guān)政策;個(gè)人貸款資金違規(guī)流入房地產(chǎn)領(lǐng)域、違規(guī)流入股市;個(gè)人貸款用途管控不到位導(dǎo)致貸款資金被挪用;個(gè)人貸款資金被挪用;個(gè)人經(jīng)營(yíng)性貸款資金、個(gè)人消費(fèi)貸款資金被挪用于購(gòu)房。

流動(dòng)資金貸款。流動(dòng)資金貸款被挪用，又可分為挪用于房地產(chǎn)企業(yè)、房地產(chǎn)領(lǐng)域、股權(quán)投資、固定資產(chǎn)投資;違規(guī)向固定資產(chǎn)項(xiàng)目發(fā)放流動(dòng)資金貸款;流動(dòng)資金貸款未按約定用途使用;流動(dòng)資金貸款用于不當(dāng)用途;向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)發(fā)放流動(dòng)資金貸款;流動(dòng)資金貸款用于股權(quán)投資、用于固定資產(chǎn)項(xiàng)目;違規(guī)發(fā)放流動(dòng)資金貸款用于股權(quán)投資、用于固定資產(chǎn)投資、用于固定資產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

固定資產(chǎn)貸款。發(fā)放固定資產(chǎn)貸款用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);發(fā)放固定資產(chǎn)貸款用于土地征收;利用固定資產(chǎn)貸款科目發(fā)放房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸款。

貸款用途違規(guī)問(wèn)題的主要危害

弱化宏觀政策效果。近些年比較典型的兩大宏觀經(jīng)濟(jì)治理難點(diǎn)：房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控和小微企業(yè)融資。國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的一個(gè)重要方面就是貨幣信貸政策，通過(guò)調(diào)控進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)的信貸資金規(guī)模、利率水平，以影響供需和房?jī)r(jià);然而，由于信貸資金違規(guī)流入房市的“閘門(mén)”始終難關(guān)緊，導(dǎo)致一些城市出臺(tái)的信貸調(diào)控政策收效甚微。小微企業(yè)融資問(wèn)題很奇特，從宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，銀行投向小微企業(yè)的貸款多數(shù)年份都保持較高增速、遠(yuǎn)高于貸款平均增幅和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增幅，但微觀層面，仍有不少的小微企業(yè)反映“融資難”;這其中就有貸款用途違規(guī)問(wèn)題在“作怪”，部分小微企業(yè)獲得了信貸支持，轉(zhuǎn)而投向了房地產(chǎn)市場(chǎng)、股市等其他國(guó)家限制進(jìn)入的領(lǐng)域，擠占了信貸資源，自然影響到一些條件相對(duì)較差的小微企業(yè)獲得信貸支持。

干擾社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。一種是直接的干擾，有的公職人員將獲得的消費(fèi)貸款，用于投資經(jīng)營(yíng)或高利轉(zhuǎn)貸，既違反了貸款規(guī)定，也違反了《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定;有的企業(yè)或個(gè)人，濫用國(guó)家的政策扶持，將以優(yōu)惠條件獲得的政策性貸款，不是用在政策規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用途上，而是用于其他政策規(guī)定不允許的用途，也有的借款人將政府擔(dān)保基金擔(dān)保的小微企業(yè)貸款用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，而一些真正需要的扶持對(duì)象卻可能無(wú)法獲得。另一種是間接的干擾，由于貸款用途違規(guī)問(wèn)題層出不窮，反過(guò)來(lái)也干擾了銀行貸款業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展。為了管控貸款用途違規(guī)，監(jiān)管部門(mén)對(duì)銀行在貸款用途管理上的要求越來(lái)越嚴(yán)，相應(yīng)地銀行對(duì)借款人在貸款用途方面的要求也越來(lái)越嚴(yán)，整體上降低了銀行貸款業(yè)務(wù)辦理的效率，也增加了銀行和客戶的辦貸成本，甚至完全可能導(dǎo)致一些真正需要貸款的企業(yè)或個(gè)人無(wú)法獲取貸款。

加劇銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。一是信用風(fēng)險(xiǎn)。極少數(shù)借款人將貸款資金違規(guī)用于賭博、高息轉(zhuǎn)貸等非法領(lǐng)域，其高風(fēng)險(xiǎn)自不用說(shuō);還有部分借款人將貸款資金用于國(guó)家禁止貸款資金進(jìn)入的證券、期貨等領(lǐng)域，也很容易導(dǎo)致借款人的投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為銀行的信用風(fēng)險(xiǎn);也有不少的借款人將貸款用于國(guó)家限制信貸資金進(jìn)入的領(lǐng)域，如房地產(chǎn)市場(chǎng)、“兩高一剩”行業(yè)等，一旦形成泡沫或被政策調(diào)控，都很可能形成銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)。二是合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前銀行由于貸款用途違規(guī)受到監(jiān)管處罰可以說(shuō)有一定的普遍性，大部分機(jī)構(gòu)接受監(jiān)管檢查后，都可能存在或多或少的貸款用途違規(guī)問(wèn)題，給銀行帶來(lái)較大的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn);這當(dāng)然有銀行自身的原因，但也有自身無(wú)法解決的借款人問(wèn)題。

滋生貸款用途違規(guī)問(wèn)題的主要原因

用途合規(guī)意識(shí)缺乏。多數(shù)銀行在“強(qiáng)監(jiān)管”下，貸款用途管理都有很大加強(qiáng)，不過(guò)，或?yàn)樽非蠼?jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，或?yàn)榻档徒?jīng)營(yíng)成本，放松貸款用途把關(guān)的問(wèn)題還是有一定的普遍性。相比較銀行，借款人的貸款用途合規(guī)意識(shí)就更加淡薄，有調(diào)查顯示多數(shù)消費(fèi)貸款借款人不會(huì)嚴(yán)格按貸款合同規(guī)定使用資金;相當(dāng)部分借款人對(duì)按約定用途使用貸款沒(méi)有太多認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“款貸出來(lái)了，想怎么用就怎么用”的借款人不在少數(shù)，這也與銀行的態(tài)度有一定關(guān)系，信貸人員一般對(duì)借款人只會(huì)強(qiáng)調(diào)按期還款。

法律責(zé)任不均衡。目前貸款用途違規(guī)的法律責(zé)任主要落在了銀行，監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)的相關(guān)政策措施基本上都是針對(duì)銀行;事實(shí)上有相當(dāng)部分的貸款用途違規(guī)問(wèn)題責(zé)任并不在銀行身上。部分貸款即使借款人提供了合同、發(fā)票等資料來(lái)證明貸款的用途，落實(shí)了受托支付，但借款人仍可通過(guò)偽造資料或與第三方機(jī)構(gòu)合作等方式來(lái)規(guī)避。監(jiān)管部門(mén)基本上不會(huì)對(duì)借款人追責(zé)，借款人所要承擔(dān)的貸款用途違規(guī)的法律責(zé)任很輕，主要為借款合同約定的民事責(zé)任。

管控手段有短板。從銀行層面來(lái)說(shuō)，貸款資金一旦流出本行系統(tǒng)、被跨行轉(zhuǎn)賬或取現(xiàn)，就很難再監(jiān)控資金真實(shí)去向。從監(jiān)管層面來(lái)說(shuō)，仍依賴人工查詢、分析、判斷信貸資金走向，與當(dāng)前的科技發(fā)展水平不相適應(yīng)，既影響了監(jiān)管的效率，也影響到監(jiān)管的時(shí)效性。監(jiān)管部門(mén)與銀行之間的協(xié)作也不夠，監(jiān)管部門(mén)更多是通過(guò)檢查和處罰等手段去推動(dòng)貸款用途管理的合規(guī)性，很少為銀行提供相應(yīng)的技術(shù)支持和管理服務(wù)。

治理貸款用途違規(guī)問(wèn)題的對(duì)策建議

貸款用途違規(guī)問(wèn)題這一頑癥，之所以久治不愈，在于沒(méi)有綜合治理，多為局部的“手術(shù)式治療”、階段性的“運(yùn)動(dòng)式治理”。為從根本上全面治理貸款用途違規(guī)問(wèn)題，在總結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)貸款用途管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，按照新發(fā)展理念，提出如下對(duì)策建議：

重視貸款用途合規(guī)的宣傳教育。要將貸款用途合規(guī)作為弘揚(yáng)誠(chéng)信文化、建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)的一項(xiàng)內(nèi)容來(lái)廣泛宣傳教育，讓廣大借款人認(rèn)識(shí)到守信不只是按期還款，還包括按約定用途使用貸款。從危害程度來(lái)說(shuō)，貸款用途違規(guī)的危害或許還要超出逾期還款。對(duì)于銀行從業(yè)人員，同樣要加強(qiáng)貸款用途合規(guī)的宣傳教育，讓管理人員和業(yè)務(wù)人員都認(rèn)識(shí)到貸款用途合規(guī)對(duì)防控金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、提升宏觀經(jīng)濟(jì)治理質(zhì)效的重要意義，認(rèn)識(shí)到貸款用途違規(guī)應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，不斷強(qiáng)化貸款用途合規(guī)的認(rèn)識(shí)，切實(shí)糾正為業(yè)績(jī)放松貸款用途合規(guī)的錯(cuò)誤傾向。

完善貸款用途違規(guī)的責(zé)任追究。對(duì)銀行的責(zé)任追究已較為完善、嚴(yán)格，重點(diǎn)是要強(qiáng)化對(duì)借款人違法違規(guī)行為的責(zé)任追究，完善對(duì)借款人用途違規(guī)的懲戒措施，使借、貸雙方都能更加重視貸款用途合規(guī)。對(duì)借款人的責(zé)任追究，除了由銀行追究借款人貸款用途違規(guī)的民事責(zé)任外，還應(yīng)視違規(guī)性質(zhì)、危害程度，由相關(guān)部門(mén)對(duì)借款人實(shí)施以下責(zé)任追究：征信管理部門(mén)將借款人貸款用途違規(guī)信息納入征信管理;監(jiān)管部門(mén)對(duì)較嚴(yán)重的貸款用途違規(guī)行為應(yīng)負(fù)責(zé)任的借款人給予行政處罰，具體處罰措施可包括罰款、罰沒(méi)違法所得、取消在各銀行的借款準(zhǔn)入資格等，以對(duì)借款人形成強(qiáng)有力的約束。

創(chuàng)新貸款用途管理的科技手段。為加強(qiáng)貸款用途的管理，實(shí)現(xiàn)貸款資金交易的監(jiān)測(cè)，可由銀行監(jiān)管部門(mén)牽頭建立“銀行信貸資金交易監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”（或在現(xiàn)有的監(jiān)管系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)此功能），對(duì)信貸資金在各銀行間的交易流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析，讓信貸資金的真實(shí)用途更加透明。一旦有這樣一個(gè)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)銀行、借款人來(lái)說(shuō)都將形成強(qiáng)大的約束，既有效解決了銀行貸后管理中的手段短板，也能大幅提升銀行監(jiān)管部門(mén)對(duì)銀行貸款用途監(jiān)管的質(zhì)效，還能為宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)提供更加精準(zhǔn)的信貸投放數(shù)據(jù)。

推進(jìn)貸款用途管理的法制建設(shè)。貸款用途管理的法律根源在《商業(yè)銀行法》，有必要在目前已啟動(dòng)的《商業(yè)銀行法》修訂程序中加以解決，對(duì)貸款用途管理的借款人責(zé)任做出適當(dāng)?shù)囊?guī)定。從前期官方公布的《商業(yè)銀行法》（修改建議稿）來(lái)看，只是進(jìn)一步強(qiáng)化了銀行貸款用途管理的責(zé)任要求，對(duì)借款人的責(zé)任要求并未觸及。有鑒于貸款用途管理的重要性，有關(guān)部門(mén)也可考慮制定專門(mén)的貸款用途管理規(guī)定，在明確銀行、借款人的責(zé)任及相應(yīng)罰則的同時(shí)，也明確監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)與責(zé)任，形成貸款用途管理的完備法規(guī)體系。

（王文金為江西會(huì)昌農(nóng)商銀行監(jiān)事長(zhǎng)。本文編輯/王曄君）