國際農(nóng)藥殘留一律限量研究及對我國一律限量制定的建議

朱光艷　樸秀英　廖先駿等

中圖分類號：S436.67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16688/j.zwbh.2020190

農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)指在食品或農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部或表面法定允許的農(nóng)藥最大濃度，以每千克食品或農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留的毫克數(shù)表示（mg/kg）。農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、國民健康和國際貿(mào)易公平。我國重視農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的制定，自20世紀(jì)九十年代起開始該項(xiàng)工作。《食品安全法》的頒布進(jìn)一步加快了食品中農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)制定速度，目前發(fā)布的《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》（GB2763—2019）中，制定了483種農(nóng)藥的7107項(xiàng)限量，基本覆蓋了我國批準(zhǔn)使用的常用農(nóng)藥和居民日常消費(fèi)的主要農(nóng)產(chǎn)品。

雖然我國農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)制定工作已取得很大進(jìn)展，但與發(fā)達(dá)國家的限量標(biāo)準(zhǔn)相比，限量標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少，標(biāo)準(zhǔn)體系尚未完善。尤其針對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品或我國尚未批準(zhǔn)登記使用的農(nóng)藥，限量標(biāo)準(zhǔn)明顯缺失，導(dǎo)致對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的安全性無法判定。因此，我國亟需加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，保障國內(nèi)消費(fèi)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的有標(biāo)可依。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，我國可參考發(fā)達(dá)國家的做法，將一律限量（uniformlimit）納入我國標(biāo)準(zhǔn)體系中。以歐盟限量標(biāo)準(zhǔn)管理模式為例，目前歐盟農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)16萬項(xiàng)，其在蘋果上共制定農(nóng)藥殘留限量487項(xiàng)，其中一律限量358項(xiàng)，占限量總數(shù)的73.5%;在荔枝上制定限量標(biāo)準(zhǔn)486項(xiàng)，其中一律限量464項(xiàng)，占95.3%?？梢?，一律限量已經(jīng)成為國際組織或國家保證本國消費(fèi)者安全的一種有效措施，也成為農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)體系的重要組成部分。

一律限量，也稱一律標(biāo)準(zhǔn)，這一概念始于日本實(shí)行的《食品中殘留農(nóng)用化學(xué)品肯定列表制度》（poitivelistsystem），規(guī)定了食品中所有農(nóng)用化學(xué)品殘留不得超過規(guī)定的最大限量標(biāo)準(zhǔn)，未制定最大限量標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)用化學(xué)品殘留量不得超過0.01mg/kg（一律限量）。日本出臺這一措施，源于其食品60%為進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，當(dāng)時日本所制定的農(nóng)藥最大殘留限量中僅涵蓋了已登記的300余種農(nóng)藥，而世界上通用的農(nóng)用化學(xué)品近700種，日本對于進(jìn)口食品中所含有的未在本國登記的農(nóng)藥殘留量缺少監(jiān)管措施。另外，日本國內(nèi)也存在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用未登記農(nóng)藥的問題，導(dǎo)致消費(fèi)者對本國食品安全缺乏信任。為此，日本于2002年成立直屬內(nèi)閣的食品安全委員會，農(nóng)林水產(chǎn)省修改了農(nóng)藥取締法，加強(qiáng)對未登記農(nóng)藥的取締和處罰。厚生勞動省于2003年修訂了食品衛(wèi)生法，于2005年正式實(shí)施肯定列表制度。實(shí)施肯定列表后，食品中農(nóng)藥最大殘留限量從9321項(xiàng)增至5萬多項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了對食品上所有農(nóng)用化學(xué)品的全面管理。此后，多個國家或國際組織也制定了本國或本地區(qū)的一律限量，制定一律限量成為國家保證消費(fèi)者食品安全的主要手段，也成為農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)體系中的有益補(bǔ)充。

我國十分重視農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提出《加快完善我國農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系的工作方案（2015年-2020年）》，工作目標(biāo)為我國將逐步建立由正式限量、臨時限量、進(jìn)口限量、一律限量構(gòu)成的限量標(biāo)準(zhǔn)體系，數(shù)量將達(dá)到1萬項(xiàng)。其中，一律限量是限量標(biāo)準(zhǔn)體系中不可缺少的一部分，我國將借鑒歐盟、日本等國的做法，在尚未登記使用的農(nóng)藥上逐步制定一律限量標(biāo)準(zhǔn)。

1國外機(jī)構(gòu)及組織建立一律限量政策及實(shí)施

日本實(shí)行的一律限量制度中一律限量的值一般為0.0.1mg/kg，每日允許攝入量（ADI）特別低（即小于0.03μg/kgbw）的農(nóng)藥限量值為不得檢出，而對分析方法定量限（LOQ）超過0.01mg/kg的農(nóng)藥按定量限執(zhí)行;韓國實(shí)行的一律限量制度中一律限量值均為0.01mg/kg;歐盟規(guī)定除實(shí)行一律限量（0.01mg/kg）外，還實(shí)行默認(rèn)限量制度（default value，0.01、0.02、0.05mg/kg）;美國和加拿大雖未制定一律限量，但法規(guī)中對尚未制定限量的農(nóng)藥實(shí)施不得檢出（ND）的要求，其目的與歐盟、日本和韓國的一律限量制度一致，此外，美國還實(shí)行零殘留制度（zerotolerDance），與不得檢出要求類似;新西蘭實(shí)行的一律限量制度，其限量值為0.1mg/kg。各國實(shí)施一律限量政策的情況見表1。

1.1 日本

2005年11月日本厚生勞動省發(fā)布497 499號公告，自2006年5月29日起正式施行《食品殘留農(nóng)用化學(xué)品肯定列表制度》。該制度將日本的農(nóng)用化學(xué)品殘留分為5類：1）豁免物質(zhì)，列為豁免物質(zhì)的化學(xué)品通常不會對人類健康產(chǎn)生影響，無需制定限量;2）禁用物質(zhì)，在所有食品中均不得檢出（ND），當(dāng)殘留分析方法定量限高于0.01mg/kg，限量值按照定量限執(zhí)行;3）暫定標(biāo)準(zhǔn)，即原來未制定限量，肯定列表實(shí)施后日本參考國際食品法典委員會（CodexAlimentariusCommission，CAC）、本國其他限量標(biāo)準(zhǔn)及其他國家標(biāo)準(zhǔn)，暫時制定的農(nóng)藥最大殘留限量;4）現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，即實(shí)施肯定列表前已制定的限量，之后可繼續(xù)沿用;5）一律標(biāo)準(zhǔn)，即對以上四類未涵蓋的所有農(nóng)用化學(xué)品在所有農(nóng)產(chǎn)品中的殘留制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，其限量值一般為0.01mg/kg，此值是按照每人1.5μg/d的毒理學(xué)閾值為基準(zhǔn)計(jì)算而得到的。

肯定列表中“現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)”涉及農(nóng)用化學(xué)品63種，農(nóng)產(chǎn)品食品175種，殘留限量標(biāo)準(zhǔn)2470條;“暫定標(biāo)準(zhǔn)”涉及農(nóng)用化學(xué)品734種，農(nóng)產(chǎn)品食品264種，暫定限量標(biāo)準(zhǔn)51392條;“禁用物質(zhì)”為15種;“豁免物質(zhì)”68種;其他的均為“一律標(biāo)準(zhǔn)”，即食品中農(nóng)用化學(xué)品最大殘留限量不得超過0.01mg/kg。

一律限量是《肯定列表制度》的本質(zhì)和核心內(nèi)容，從根本上改變了日本對食品中農(nóng)用化學(xué)品殘留的管理規(guī)定，管轄的農(nóng)用化學(xué)品品種和食品種類范圍從有限擴(kuò)展到無限，彌補(bǔ)了食品中農(nóng)用化學(xué)品殘留管理的漏點(diǎn)，健全了日本對食品中農(nóng)用化學(xué)品殘留限量的管理體系框架。

1.2歐盟

2005年2月23日歐盟頒布了歐洲議會和理事會規(guī)定的農(nóng)藥最大殘留限量法規(guī)（EC）No396/2005，該法令為歐盟制定統(tǒng)一農(nóng)藥最大殘留限量的基本法規(guī)。根據(jù)該法令，自2008年9 月1日起，歐盟27個成員國實(shí)行統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品和食品農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)一協(xié)調(diào)了農(nóng)藥殘留限量的設(shè)定原則。歐盟食品安全局（EuropeanFoodSafetyAuthority，EFSA）按（EC）No178/2002指令負(fù)責(zé)食品安全評估和管理。歐洲議會和理事會條例（EC）No396/2005中增加了7個附錄，這7個附錄分別為：

附錄Ⅰ：農(nóng)藥最大殘留限量值（MRLs）所適用的食品和飼料目錄，包括水果、蔬菜、調(diào)味料、谷物和

動物產(chǎn)品等315種農(nóng)產(chǎn)品。

附錄Ⅱ：列出245種農(nóng)藥最大殘留限量值。

附錄Ⅲ：歐盟暫定農(nóng)藥最大殘留限量值的清單，包括歐盟協(xié)調(diào)統(tǒng)一限量過程中所制定的471種農(nóng)藥的暫定殘留標(biāo)準(zhǔn)。

附錄Ⅳ：由于其低風(fēng)險(xiǎn)而豁免制定最大殘留限量值的52種農(nóng)藥。

附錄Ⅴ：所有限量值不為0.01mg/kg的農(nóng)藥默認(rèn)限量，該限量值包括0.02mg/kg和0.05mg/kg，與殘留分析方法定量限相關(guān)。

附錄Ⅵ：加工食品和飼料中農(nóng)藥殘留的加工系數(shù)。

附錄Ⅶ：作為熏蒸劑的農(nóng)藥名錄。

實(shí)施新農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系后，歐盟農(nóng)藥殘留限量數(shù)量由原來的3.9萬多個增加到11.8萬多個，至今其限量已達(dá)16萬多個，其中多數(shù)為默認(rèn)限量。

1.3 美國

美國農(nóng)藥登記與MRLs標(biāo)準(zhǔn)的制定由美國環(huán)境保護(hù)局（USEPA）負(fù)責(zé)，目前已有415種農(nóng)藥上4萬多項(xiàng)最大殘留限量。其限量多數(shù)為在美國取得登記的農(nóng)藥，按照聯(lián)邦法規(guī)法典（CFR）要求提供相關(guān)資料而制定，其他包括農(nóng)藥在各州登記時所制定的限量、臨時限量、進(jìn)口限量和再殘留限量等，還列出了豁免物質(zhì)或無需制定限量的農(nóng)藥清單。

美國并未制定默認(rèn)限量（defaultMRL），但規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留量應(yīng)低于相應(yīng)的限量值，否則，可判定為違法。此外，美國對部分農(nóng)藥實(shí)施零殘留（zerotolerance）制度，即“不得檢出”，美國一般在檢測中使用0.1mg/kg作為判定標(biāo)準(zhǔn)。

1.4 加拿大

加拿大農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)由加拿大衛(wèi)生部下屬有害生物管理局（PMRA）負(fù)責(zé)制定，加拿大食品藥品法規(guī)（FDR）規(guī)定，除已制定食品中農(nóng)藥最大殘留限量的農(nóng)藥，食品中其他農(nóng)藥殘留限量均執(zhí)行一律標(biāo)準(zhǔn)，限量值為0.1 mg/kg。如農(nóng)藥殘留量超過0.1mg/kg，此農(nóng)產(chǎn)品定義為偽劣產(chǎn)品禁止銷售。加拿大將一律限量設(shè)定為0.1mg/kg，其主要原因?yàn)?0 世紀(jì)70 年代所使用的分析方法的定量限（LOQ）多為0.1mg/kg。有害生物管理局（PMRA）于2003年1月建議取消0.1mg/kg的一律限量，而制定相應(yīng)的限量和進(jìn)口限量，但截至目前，該數(shù)值尚未修改。

1.5 新西蘭

新西蘭的農(nóng)藥登記和限量標(biāo)準(zhǔn)的制定由其食品安全局負(fù)責(zé)，新西蘭有兩個農(nóng)藥最大殘留限量系統(tǒng)，分別針對國內(nèi)產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品。新西蘭目前共制定針對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的282種農(nóng)藥上約1200項(xiàng)限量，以及豁免物質(zhì)名單。對尚未制定限量的農(nóng)藥，執(zhí)行一律標(biāo)準(zhǔn)，即限量為0.1mg/kg。進(jìn)口產(chǎn)品的最大殘留限量由澳大利亞新西蘭食品安全局（FSANZ）制定。

1.6 韓國

2015年韓國食藥廳頒布了由國會批準(zhǔn)的《農(nóng)藥肯定列表制度》（PositiveListSystemofPesticide，PLS）。文件稱韓國自2016年12月31日開始實(shí)施農(nóng)藥殘留肯定列表制度，即對韓國未制定農(nóng)藥最大殘留限量的農(nóng)藥/農(nóng)產(chǎn)品，采用統(tǒng)一殘留限量標(biāo)準(zhǔn)0.01mg/kg，適用范圍為水果、堅(jiān)果及種子、熱帶和亞熱帶水果。自2019年1月1日開始，其適用范圍擴(kuò)大到所有農(nóng)產(chǎn)品。

韓國實(shí)施肯定列表制度后，將涉及韓國植物源農(nóng)產(chǎn)品12 大類19 個亞組共328 個，加上原有的7941項(xiàng)限量，理論上韓國的植物源農(nóng)產(chǎn)品上最大殘留限量將達(dá)到16萬項(xiàng)，但由于部分農(nóng)藥所使用的農(nóng)作物范圍有限，以及原限量中部分為組限量，預(yù)計(jì)其實(shí)施肯定列表后限量總數(shù)為10萬以上，90%以上為一律限量。

2 我國農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀及面臨的問題

根據(jù)《食品安全法》，農(nóng)藥最大殘留限量是我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的重要組成，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，因此GB2763是我國食品中農(nóng)藥殘留限量的唯一國家標(biāo)準(zhǔn)。目前發(fā)布的《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》（GB2763—2019）中，所制定的7107項(xiàng)限量基本來源為：我國農(nóng)藥登記殘留試驗(yàn)數(shù)據(jù)1800余項(xiàng)、對過去國行標(biāo)的轉(zhuǎn)化1800余項(xiàng)、轉(zhuǎn)化CAC限量3000多項(xiàng)，以及禁限用農(nóng)藥限量180余項(xiàng)。目前限量，所涉及的農(nóng)藥種類483種，豁免制定農(nóng)藥44種，低風(fēng)險(xiǎn)生物類農(nóng)藥近100種，針對非食用作物的農(nóng)藥50多種。所覆蓋的食品種類286種，距離我國實(shí)際生產(chǎn)和消費(fèi)的食品種類還有差距。針對進(jìn)口食品的限量目前尚未制定標(biāo)準(zhǔn)，給進(jìn)口食品、農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管帶來難度。

我國食品中農(nóng)藥最大殘留限量是針對所有在中國銷售的食品，進(jìn)口食品如需在我國銷售，其中農(nóng)藥殘留量也應(yīng)符合我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)。但目前由于缺少相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致執(zhí)法部門在抽檢過程中無法判定。一直以來，我國農(nóng)產(chǎn)品以出口為主，因此研究國外實(shí)施技術(shù)性貿(mào)易措施對農(nóng)產(chǎn)品出口影響居多，但隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口增長迅猛，已超過了出口。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的信息，2018年我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口額2168.1億美元，其中，出口797.1億美元，增5.5%;進(jìn)口1371.0億美元，增8.9%;貿(mào)易逆差573.8億美元，增14.0%[20]。我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額已高于出口額，對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留進(jìn)行監(jiān)管已是我國政府亟需解決的問題。

3關(guān)于建立我國一律限量制度的建議

制定一律限量，可有效解決我國食品、農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥最大殘留限量標(biāo)準(zhǔn)體系不完善的問題。我國農(nóng)藥企業(yè)登記的農(nóng)藥多集中于大宗作物，大宗作物上相關(guān)農(nóng)藥殘留資料比較齊全，所制定的殘留限量較多。針對小宗作物，我國已出臺系列舉措逐步解決農(nóng)藥登記與限量制定的問題。因此農(nóng)藥一旦在作物上登記后，我國會制定相應(yīng)的限量，保障監(jiān)管時有標(biāo)可依。而對于進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品或我國尚未登記使用的農(nóng)藥，建議盡快制定一律限量，以保證我國對食品農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留實(shí)行全方位監(jiān)管。

關(guān)于一律限量的制定，建議不要簡單采用歐盟等發(fā)達(dá)國家的做法。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)藥使用情況與歐美等發(fā)達(dá)國家不同，農(nóng)業(yè)依然多為家庭式經(jīng)營，產(chǎn)業(yè)組織化程度仍較低。由于生產(chǎn)單位小，管理水平參差不齊，農(nóng)藥使用規(guī)范、農(nóng)藥經(jīng)營和使用者的法律意識、農(nóng)藥使用記錄等制度均與《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》的要求有較大差距，導(dǎo)致現(xiàn)階段我國仍處于食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患凸顯和食品安全事件多發(fā)期，如我國采取類似歐盟的做法，設(shè)置一個統(tǒng)一數(shù)值的默認(rèn)限量，容易引發(fā)公眾對我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全恐慌。綜合分析國外制定一律限量的情況，發(fā)現(xiàn)日本、歐盟等農(nóng)產(chǎn)品依靠進(jìn)口的國家，制定一律限量，主要是為解決進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留“無標(biāo)可依”的狀況，這有利于平復(fù)公眾對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的質(zhì)疑。而我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中進(jìn)出口均占較大比重，一律限量的設(shè)置，應(yīng)充分考慮農(nóng)藥使用實(shí)際和各國膳食消費(fèi)結(jié)構(gòu)差異，合理設(shè)置適合我國國情的限量指標(biāo)。

首先，針對未在我國取得登記，且CAC尚未制定限量的農(nóng)藥，可以根據(jù)農(nóng)藥檢測方法的定量限設(shè)置統(tǒng)一指標(biāo)的一律限量，以對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品中的農(nóng)藥殘留進(jìn)行監(jiān)管，保護(hù)我國消費(fèi)者健康。其次，針對我國已有登記的農(nóng)藥，盡管其不在我國生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品上使用，但可能在國外登記作物上使用，可設(shè)置一律限量，保證我國相關(guān)部門在對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管時有標(biāo)可判。同時，要建立相應(yīng)制度使一律限量政策與其他政策相銜接，一律限量可以轉(zhuǎn)化為其他限量。當(dāng)制定一律限量后，如有國外企業(yè)申請制定進(jìn)口限量或當(dāng)農(nóng)藥在國內(nèi)取得登記后，應(yīng)依據(jù)殘留數(shù)據(jù)，對限量值進(jìn)行修訂。同時還應(yīng)注意配套分析方法標(biāo)準(zhǔn)的制定，農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)體系中還包括相關(guān)分析方法標(biāo)準(zhǔn)，限量標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管依靠法定檢測方法來實(shí)現(xiàn)。目前由于法定分析方法標(biāo)準(zhǔn)的不足，導(dǎo)致執(zhí)法存在困難。為此，我國近年來加大農(nóng)藥殘留分析方法標(biāo)準(zhǔn)制定的力度，目前《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》（GB2763—2019）配套檢測方法標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)100多項(xiàng)，隨著我國標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國全方位的農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建為時不遠(yuǎn)。