整體性視角下民法保護個人信息的外部邊界研究

周君麗

伴隨云計算等信息技術的廣泛應用，信息成為大數(shù)據(jù)時代的重要資源。人們在享受大數(shù)據(jù)技術迅猛發(fā)展帶來的便捷、高效、智慧化生活的同時，也面臨信息化“生存危機”。因此，個人信息安全成為當下人們較為關注的公共議題之一。

2021年11月1日，我國首部個人信息保護專門性法律——《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）正式施行，標志著我國已經(jīng)構(gòu)建起較為完善、立體化、多層次的個人信息法律保護體系。整體性原則是馬克思主義的一項基本原則，研究個人信息的民法保護問題，首先需要從整體性視角考察民法在個人信息保護方面的角色定位，盡可能廓清其外部邊界，即應當明確民法在個人信息保護問題上的價值定位、民法在我國個人信息法律體系中作用的限度及其他外部考量因素。對以上問題的分析是民法領域探討個人信息法律保護的重要前提。

一、價值選擇：側(cè)重私權保護，同時兼顧社會公共利益

大數(shù)據(jù)時代個人信息價值不斷被挖掘、放大和利用，已經(jīng)成為一種重要的資源。個人信息之上承載著多方主體的利益訴求。對于自然人個體而言，個人信息兼具人身和財產(chǎn)雙重屬性；對于信息企業(yè)而言，關涉?zhèn)€人信息的制度設計中具體保護方式與保護程度直接關系到企業(yè)發(fā)展方向和戰(zhàn)略規(guī)劃；對于整個社會而言，個人信息在流轉(zhuǎn)中權利與義務配置格局直接關系到社會信息化的發(fā)展路徑。從整體性視角研究民法保護個人信息的限度和界限，應當立足國家治理現(xiàn)代化的全局，從價值取向?qū)用嬖趥€人利益、企業(yè)利益與社會整體利益之間作出衡平和選擇。

作為社會基本法的民法要踐行“以人民為中心”的發(fā)展理念。私法自治的意義在于法律提供給個人一種權力手段，以實現(xiàn)個人的意思。然而，在某種程度上，私法自治和公法管制往往存在價值沖突，民法典應剔除公法規(guī)范，使公法私法各歸其位。權衡私法能否包容公法、包容到何種程度是民法體系構(gòu)建的重要前提，也是民法關涉?zhèn)€人信息的利益攸關方作出價值衡平的關鍵問題。民法對個人信息的保護應當側(cè)重于保護自然人個體的信息權益，但又不應當僅僅局限于私權保護，而應當順應世界范圍內(nèi)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史潮流，立足于我國數(shù)字化強國發(fā)展戰(zhàn)略，通過規(guī)范個人信息流轉(zhuǎn)全過程、各環(huán)節(jié)，在側(cè)重私權保護的同時，兼顧社會公共利益，在個人信息合理開發(fā)與有效保護之間找到最佳平衡點，從而消解個人信息權益保護與大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府公共管理之間的矛盾。

當今時代，數(shù)據(jù)資源價值不斷被開發(fā)和利用，使得個人信息權益保護問題更加凸顯。黨的十九屆四中全會第一次將數(shù)據(jù)列為生產(chǎn)要素，2020年4月，中共中央、國務院《關于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確將數(shù)據(jù)市場列入五大核心生產(chǎn)要素市場，隨后發(fā)布的《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》《建設高標準市場體系行動方案》對于加快推進數(shù)據(jù)要素市場化作出戰(zhàn)略部署。我國民法典采用行為規(guī)范模式，將個人信息定位為“弱支配”程度的人格權益，加以原則性保護。有鑒于此，在探討民法保護個人信息的價值定位時，應當注意兩個基本問題：一是大數(shù)據(jù)時代任何人都難以實現(xiàn)對個人信息的完全控制；二是個人信息已經(jīng)成為新型生產(chǎn)要素資源，具有較強公共利益屬性。明確民法保護個人信息的價值取向問題，需要在堅守以人民為中心的基礎上，在“個人弱控制”與“社會強需求”之間找到最佳平衡點，從而更好地維護個人信息權益，促進信息要素有序流動，推動大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為全面建設中國特色社會主義數(shù)字強國提供制度保障。

二、協(xié)調(diào)與配合：憲法和其他部門法的作用不可替代

當今世界人格權的法律保護包括：憲法保護、刑法保護、民法保護、行政法保護。當前，我國已逐漸形成涵蓋憲法、刑法、行政法及民法等基本法律在內(nèi)的比較完整的個人信息法律保護體系。我國憲法尊重和保障人權的規(guī)定，以及公民的人格尊嚴、住宅、通信自由和通信秘密保護性規(guī)定，為民法保護個人信息提供了根本法保障?？傮w上講，我國個人信息保護立法，具有刑法和行政法先行、民事立法相對滯后的特點。在我國，最早研究個人信息保護的主要是行政法學者，早期研究也取得了一定進展，相對而言，刑法針對個人信息的保護性規(guī)定比較成熟。行政法、刑法相關規(guī)定為個人信息的民法保護提供了有益參考和借鑒。探究個人信息民法保護邊界問題，應當充分考量其他部門法中民法不能忽視也不能替代的功能和作用，這也正是民法保護個人信息難以逾越的界限。

（一）尊崇憲法，以憲法為根本準則

我國憲法第三十三條、第三十八條、第三十九條以及第四十條以根本法形式確立了對人格權的法律保護。憲法第三十三條規(guī)定：“國家尊重和保障人權”，這是對公民基本權利的最強有力保障；第三十八條明確對公民人格尊嚴的保護，禁止“進行侮辱、誹謗和誣告陷害”；第三十九條規(guī)定對公民住宅的保護，即禁止“非法搜查或者非法侵入”；第四十條明確規(guī)定公民通信自由和通信秘密不受侵犯。根據(jù)以上規(guī)定，個人信息保護可以納入基本權利范圍，為我國民法保護個人信息提供了根本前提和基礎。就憲法和民法的關系而言，一方面從中國特色社會主義法律體系整體來看，憲法居于至高無上的地位，它高于民法；另一方面，憲法需要部門法的補充和細化。關于憲法優(yōu)位與私法自治的關系，有學者提出，憲法的最高法地位源自于憲法是公法，可以約束民事立法者的屬性。同時，憲法的公法屬性也決定了憲法不可能在調(diào)整民事關系上發(fā)揮主要作用，由此得出結(jié)論《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一條所規(guī)定的“根據(jù)憲法、制定本法”，主要是指憲法為民法介入私人自治設定框架或者界限。因此，一方面，依據(jù)憲法及相關規(guī)定，個人信息是公民享有的一項基本權利；另一方面，民法對個人信息的保護性規(guī)定必須遵從憲法規(guī)定，不能超出憲法所設定的框架和界限。

（二）止步于犯罪與刑罰之下

我國刑事立法及司法實踐在保護個人信息方面卓有成效。從刑法修正案（七）確立出售、非法提供個人信息罪、非法獲取個人信息罪，到刑法修正案（九）將前述兩罪名整合為侵犯個人信息罪，再到《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》進一步明確侵犯公民個人信息罪的具體法律適用問題，刑法對個人信息的保護性規(guī)定更趨成熟，在司法實踐上也積累了許多寶貴經(jīng)驗。刑法和民法在中國特色社會主義法律體系中承擔著不同的使命和責任，對于個人信息保護而言，二者發(fā)揮著不同作用。對于侵害個人信息的行為，危害不大的，由民法調(diào)整；具有嚴重社會危害性的，則要由刑法介入調(diào)整，構(gòu)成犯罪的，要依法追究行為人的刑事責任。同時，隨著信息化與經(jīng)濟社會融合程度不斷加深，涉及個人信息的入罪標準將會發(fā)生變化，刑法與民法的界分也將隨之作出動態(tài)調(diào)整。行為的社會危害性是否嚴重，是否構(gòu)成刑法上所規(guī)定的侵犯公民個人信息罪，這一入罪標準的界定對于個人信息民法保護具有較大的參考價值，也是我國對侵犯個人信息行為進行規(guī)制需要考量的重要因素。此外，我國刑法關于公民個人信息范圍的界定、侵犯公民個人信息的行為方式、情節(jié)嚴重程度對應的刑事責任等規(guī)定，都為個人信息民法保護劃定了底線標準，這般行為都構(gòu)成犯罪，需要處以刑罰，民法自然難以在其中發(fā)揮應有作用。從個人信息法律保護體系的整體構(gòu)建與完善而言，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不同部門法因其立法目的和調(diào)整手段不同，調(diào)整范圍也將發(fā)生一定變化，進而呈現(xiàn)出此消彼長的動態(tài)平衡關系。

（三）不能替代行政法的獨特作用

全面依法治國要求加快推進依法行政，打造法治政府，讓權力在陽光下運行，實行政務公開成為應然。最早研究個人信息保護的多是行政法學者，其研究基于適應政府信息公開、提高政府行政能力的客觀需要而產(chǎn)生。個人信息的行政法保護主要體現(xiàn)在《中華人民共和國居民身份證法》《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國律師法》《中華人民共和國未成年人保護法》等法律法規(guī)之中。行政法基于國家行政管理的需要而產(chǎn)生，而民法的基本理念則是強調(diào)當事人意思自治，注重的是私權保護，二者的邏輯起點和落腳點有著根本差別。因此，民法不能替代行政法在個人信息保護方面的獨特作用。有學者指出，個人信息保護立法不能夠僅僅局限于私利保護，而應當側(cè)重調(diào)整個人信息在開發(fā)、利用過程中的個人利益和社會公共利益的平衡，從而更好地平衡個人信息在促進個人全面發(fā)展和推動社會進步中的公共產(chǎn)品作用。該觀點充分表明大數(shù)據(jù)時代民法的私權保護和行政法的規(guī)范開發(fā)對于個人信息保護作用是互為支撐、互為補充的，二者的作用和功能不能互相替代。

目前，我國個人信息保護性規(guī)定涵蓋憲法、刑法、民法、行政法等多個不同法律部門，這就決定了個人信息法律保護體系的構(gòu)建需要權衡和考量不同法律部門的功能和作用，也決定了“個人信息保護法的立法工作不可能一蹴而就，其完成端賴于扎實的實證研究和精深的理論研究”。個人信息保護立法日益走向綜合性立法，這就決定了民法不可能解決個人信息保護所面臨的一切問題，更不可能代替專門的個人信息保護法而單獨發(fā)揮作用。

三、界分與銜接：個人信息保護法實施背景下民法定位的再省思

《個人信息保護法》的頒布實施，意味著具有中國特色的個人信息法律保護體系已經(jīng)形成，為大數(shù)據(jù)時代保護個人信息安全夯實了法治根基。在此背景下，正確認識《民法典》與《個人信息保護法》的相互關系，從整體性視角理性省思《民法典》在個人信息保護方面的法律定位，關涉立法科學性與統(tǒng)一性，也關系到法律具體適用問題。研究民法保護個人信息的限度和界限，必須明晰這一關鍵性問題。

有學者認為，《個人信息保護法》屬于民法的特別法。本文認為，這一觀點有待商榷?！睹穹ǖ洹吩谥袊厣鐣髁x法律體系中是僅次于憲法的民事領域的根本法，在整個民事法律體系中具有統(tǒng)攝性和總攬性作用。我國《民法典》將個人信息與隱私權并列，定性為人格權加以保護。《民法典》第一百一十一條對個人信息保護作出原則性規(guī)定，第一千零三十四條至一千零三十九條界定了個人信息的范圍，規(guī)定了個人信息處理的原則和條件，明確了行為人免責的具體情形，賦予自然人查閱權、復制權以及更正權等信息權益，同時明確規(guī)定了信息處理者的相關義務。這些規(guī)定將個人信息的法律保護提升到基本法的高度，對于構(gòu)建個人信息法律保護體系奠定了法理基礎和實踐基礎。

進入新世紀以來，制定一部符合我國實際、彰顯時代特色的個人信息保護法是法學界孜孜以求的重要目標，也是實現(xiàn)國家法治現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》指出，要“有序推進信息化立法進程”“研究制定個人信息保護法”。同年12月，國務院印發(fā)的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》明確提出，要“完善信息化法律框架”，優(yōu)先推進個人信息保護等重點領域相關立法工作。2018年9月，中國人大網(wǎng)發(fā)布的《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》中，將個人信息保護法列入第一類項目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。今年8月20日，《中華人民共和國個人信息保護法》審議通過。追溯《個人信息保護法》立法進程、研究其立法背景不難發(fā)現(xiàn)，在《個人信息保護法》中，個人信息一直都是作為一種新興的權利類型——個人信息保護權而加以保護的。結(jié)合憲法對于個人信息的保護性規(guī)定以及《個人信息保護法》第一條規(guī)定中“根據(jù)憲法，制定本法”，個人信息也是公民享有的一項基本權利。

簡言之，《民法典》是規(guī)定民事基本制度的私法，將個人信息定性為人格權加以原則性保護，救濟方式相對單一，重在保護個人的信息權益；《個人信息保護法》是保護個人信息的專門性法律，也是“保護個人信息的基本立法”，將個人信息定性為一項新型權利、基本權利加以保護，相關保護性條款規(guī)定更加具體化、系統(tǒng)化，救濟方式也更加多樣化，旨在通過保護個人信息促進數(shù)據(jù)要素有序流轉(zhuǎn)，為推進國家信息化、維護國家信息安全、建設數(shù)字強國提供法律支撐。因此，對于民法與《個人信息保護法》的關系，不能籠統(tǒng)地界定為一般法與特別法的關系，需要進行一定程度的界分。

《民法典》與《個人信息保護法》存在一定程度的交叉，二者的有效銜接不僅是重大理論問題，更是需要迫切解決的重大實踐問題?！秱€人信息保護法》的制度設計和規(guī)則體系，對于切實保護個人信息權益，具有不可替代的作用和功能。

四、法律之外：難以逾越的技術鴻溝

大數(shù)據(jù)時代信息化洪流裹挾之下，在個人信息保護問題上，民法對個人信息的保護顯然無法沖破技術的藩籬，先進且飛速更新迭代的信息技術已然成為一道難以逾越的鴻溝。要真正實現(xiàn)各方主體地位的平等，還需要在民法之外尋找救濟手段。一方面，通過教育和宣傳引導增強全民信息保護意識，提高全民信息素養(yǎng)；另一方面，數(shù)據(jù)企業(yè)要強化數(shù)據(jù)合規(guī)，切實承擔起相應的社會責任。

民法作為社會基本法，在我國的個人信息法律保護體系中居于至關重要的地位。民法要堅守其“為民”初心，堅持側(cè)重私權保護，同時兼顧社會公共利益的價值取向，應當尊崇憲法，與刑法、行政法等其他部門法協(xié)同發(fā)力，與《個人信息保護法》等相關專門法律法規(guī)有效銜接，共同構(gòu)筑起牢固的個人信息保護屏障，為促進信息要素有序流轉(zhuǎn)、建設高質(zhì)量信息市場、全面建設數(shù)字強國提供有力支撐。