建立有中國(guó)特色的獨(dú)立監(jiān)管人制度

自2020年3月至今，最高人民檢察院已啟動(dòng)兩期企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作，探索合規(guī)不起訴制度。改革試點(diǎn)范圍由最初的6 家基層檢察院，擴(kuò)大到165 家。參與試點(diǎn)工作的檢察院各顯其能，呈現(xiàn)出百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的局面。但與此同時(shí)，隨著改革的不斷深入，也有越來(lái)越多的問(wèn)題需要解決。雖然司法界、學(xué)界、實(shí)務(wù)界已紛紛從不同角度，對(duì)如何解決各種問(wèn)題建言獻(xiàn)策，但在現(xiàn)有法律框架下施行的改革，還是會(huì)引發(fā)很多不可避免的爭(zhēng)議。例如，是否在合規(guī)考察機(jī)制內(nèi)引入獨(dú)立監(jiān)管人制度，便是其中之一。

獨(dú)立監(jiān)管人制度的淵源及實(shí)踐

其實(shí)，獨(dú)立監(jiān)管人制度與“合規(guī)”一樣，也是一種舶來(lái)品。目前，該制度在國(guó)外已經(jīng)較為成熟，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、瑞士、澳大利亞等許多國(guó)家及多邊開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織均已建立相應(yīng)的獨(dú)立監(jiān)管人制度，域外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，值得參考借鑒。因?yàn)楹弦?guī)工作本身具備很強(qiáng)的專業(yè)性，涉及企業(yè)內(nèi)部管理的多個(gè)方面，需要投入大量的時(shí)間和資源進(jìn)行調(diào)研與評(píng)估。在我國(guó)的合規(guī)不起訴制度中引入獨(dú)立監(jiān)管人，可以協(xié)助檢察機(jī)關(guān)分析涉罪企業(yè)已經(jīng)發(fā)生的違規(guī)行為，并結(jié)合企業(yè)的運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)和外規(guī)要求，提出改進(jìn)建議，構(gòu)思如何預(yù)防類似的違規(guī)行為在該企業(yè)再次出現(xiàn)。

參與第一批試點(diǎn)工作的深圳市寶安區(qū)人民檢察院曾推動(dòng)當(dāng)?shù)厮痉ň殖雠_(tái)《關(guān)于企業(yè)刑事合規(guī)獨(dú)立監(jiān)控人選任及管理規(guī)定（試行）》，建立獨(dú)立監(jiān)控人名錄庫(kù)，深圳市南山區(qū)檢察院也曾出臺(tái)《刑事合規(guī)獨(dú)立監(jiān)管人工作辦法（試行）》，建立獨(dú)立監(jiān)管人專家?guī)?，均將?dú)立監(jiān)管人制度納入探索范圍，并取得一定成績(jī)。今年6月，最高人民檢察院聯(lián)合司法部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等8 家單位出臺(tái)的《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（下稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）也在一定程度上參考借鑒了域外獨(dú)立監(jiān)管人模式。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，檢察院未來(lái)將探索建立“檢察主導(dǎo)、各方參與、客觀中立、強(qiáng)化監(jiān)督”的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。如檢察院認(rèn)為涉企犯罪案件符合第三方機(jī)制適用條件，可以商請(qǐng)本地區(qū)第三方機(jī)制管委會(huì)啟動(dòng)第三方機(jī)制。對(duì)于決定啟動(dòng)考察的案件，第三方機(jī)制管委會(huì)選任第三方組織，開(kāi)展調(diào)查、評(píng)估、監(jiān)督和考察。但是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于第三方組織應(yīng)該如何開(kāi)展具體工作，以及第三方組織的工作標(biāo)準(zhǔn)和流程尚未給出明確指引。

獨(dú)立監(jiān)管人的職責(zé)定位

因《指導(dǎo)意見(jiàn)》中第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制與第一批參與試點(diǎn)的深圳南山、寶安等檢察院機(jī)關(guān)探索試用的獨(dú)立監(jiān)管人模式類似，結(jié)合此前擔(dān)任寶安區(qū)、南山區(qū)獨(dú)立監(jiān)管人的經(jīng)驗(yàn)，我們對(duì)獨(dú)立監(jiān)管人的工作范圍、工作流程和標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，有以下思考，可以為后續(xù)完善《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出的第三方組織的工作標(biāo)準(zhǔn)和流程提供參考。

第一，從角色定位角度講，獨(dú)立監(jiān)管人應(yīng)該對(duì)涉案企業(yè)的合規(guī)整改承擔(dān)“督導(dǎo)”作用，也即監(jiān)督和指導(dǎo)作用。獨(dú)立監(jiān)管人應(yīng)憑借豐富的合規(guī)工作經(jīng)驗(yàn)，識(shí)別涉案企業(yè)存在的合規(guī)管控漏洞，為企業(yè)的合規(guī)整改指明方向，并監(jiān)督其按要求實(shí)施整改，驗(yàn)收整改成果。具體來(lái)講，在我們辦理的一起涉嫌非法經(jīng)營(yíng)的案件中，共有四方主體參與其中，檢察院、涉案企業(yè)、獨(dú)立監(jiān)管人、企業(yè)顧問(wèn)律師。在辦理案件的過(guò)程中，獨(dú)立監(jiān)管人僅對(duì)合規(guī)整改提出有針對(duì)性的專業(yè)意見(jiàn)，但不會(huì)直接幫助企業(yè)開(kāi)展具體的合規(guī)整改工作。此類工作將由企業(yè)的顧問(wèn)律師完成，例如起草合規(guī)制度文件、開(kāi)展合規(guī)培訓(xùn)等。

第二，從合規(guī)整改的范圍角度講，獨(dú)立監(jiān)管人應(yīng)有針對(duì)性地確定企業(yè)的合規(guī)整改范圍，而非要求企業(yè)開(kāi)展全面的合規(guī)建設(shè)。在當(dāng)前的改革探索階段，試點(diǎn)檢察院給予涉案企業(yè)的合規(guī)考察期通常為6 個(gè)月至1年。客觀來(lái)講，在如此短的時(shí)間，企業(yè)無(wú)法完成有效的全面合規(guī)建設(shè)。因此，獨(dú)立監(jiān)管人應(yīng)以防范同類犯罪行為發(fā)生為目標(biāo)，結(jié)合案件情況，深刻剖析發(fā)生涉案行為的具體原因，識(shí)別涉案企業(yè)現(xiàn)有內(nèi)控制度下的漏洞及薄弱環(huán)節(jié)，合理確定合規(guī)整改范圍。

對(duì)此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確提出涉案企業(yè)提交的合規(guī)計(jì)劃應(yīng)“主要圍繞與企業(yè)涉嫌犯罪有密切聯(lián)系的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、人員管理等方面存在的問(wèn)題”展開(kāi)，“彌補(bǔ)企業(yè)制度建設(shè)和監(jiān)督管理漏洞，防止再次發(fā)生相同或者類似的違法犯罪”。

在前述涉嫌非法經(jīng)營(yíng)的案件中，涉案企業(yè)因未獲得人民銀行審批，非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)，使用對(duì)公賬戶收取涉案款項(xiàng)，扣除提成后將剩余涉案款項(xiàng)從對(duì)公賬戶轉(zhuǎn)至指定個(gè)人賬戶。經(jīng)深入了解，上千萬(wàn)元的涉案款項(xiàng)之所以能輕而易舉地通過(guò)股東借款、虛假報(bào)銷等方式轉(zhuǎn)移到法定代表人賬戶，與公司法定代表人憑借大股東身份，在公司內(nèi)部獨(dú)斷專行，致使公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失靈，公司資產(chǎn)與大股東個(gè)人資產(chǎn)混同有密切關(guān)系。

有鑒于此，獨(dú)立監(jiān)管人在后續(xù)的合規(guī)整改過(guò)程中，借鑒公司法中大小股東制衡的理論，特別要求該企業(yè)修改《章程》，建立切實(shí)可行的監(jiān)事制度，明確賦予擔(dān)任監(jiān)事的小股東對(duì)于公司財(cái)務(wù)賬簿的檢查權(quán)，使其可以充分行使監(jiān)督權(quán)，有條件發(fā)現(xiàn)并制止違規(guī)轉(zhuǎn)移公司資金的行為。同時(shí)督導(dǎo)企業(yè)有針對(duì)性地調(diào)整《費(fèi)用支出管理制度》《財(cái)務(wù)管理辦法》《員工手冊(cè)》等相關(guān)內(nèi)容，力求相關(guān)制度能夠符合公司的發(fā)展現(xiàn)狀，并落地執(zhí)行。

第三，從辦理案件的工作流程角度講，此類案件可以分為合規(guī)整改準(zhǔn)備、合規(guī)整改實(shí)施以及合規(guī)整改驗(yàn)收三個(gè)階段，獨(dú)立監(jiān)管人在不同階段的工作重心不同。

在合規(guī)整改準(zhǔn)備階段，獨(dú)立監(jiān)管人的工作重點(diǎn)是督導(dǎo)企業(yè)完成《自查報(bào)告》《合規(guī)整改計(jì)劃》并確定《合規(guī)考察標(biāo)準(zhǔn)》。《自查報(bào)告》的重點(diǎn)是要求涉案企業(yè)對(duì)標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)要求，深刻剖析發(fā)生涉案行為的具體原因，全面梳理與涉案行為相關(guān)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理制度，識(shí)別現(xiàn)有內(nèi)控制度下的漏洞及薄弱環(huán)節(jié)，并在此基礎(chǔ)上制定有針對(duì)性的《合規(guī)整改計(jì)劃》。

獨(dú)立監(jiān)管人在該階段的工作重點(diǎn)是開(kāi)展閱卷和訪談工作，依據(jù)閱卷、訪談了解的情況，參照涉案企業(yè)通過(guò)全面自查所確定的合規(guī)整改目標(biāo)，制定符合案件情況、涉案企業(yè)自身特點(diǎn)的《合規(guī)考察標(biāo)準(zhǔn)》，并提交檢察院審定。審定后的《合規(guī)考察標(biāo)準(zhǔn)》將作為監(jiān)督考察該企業(yè)合規(guī)整改情況的依據(jù)。

在合規(guī)整改實(shí)施階段，獨(dú)立監(jiān)管人的工作重點(diǎn)是督導(dǎo)企業(yè)根據(jù)《合規(guī)整改計(jì)劃》開(kāi)展具體整改工作。在此期間，獨(dú)立監(jiān)管人將每月向涉案企業(yè)了解《合規(guī)整改計(jì)劃》落實(shí)情況，視涉案企業(yè)整改情況開(kāi)展實(shí)地走訪、抽檢、不定期員工訪談等工作，出具相應(yīng)的《合規(guī)整改督導(dǎo)意見(jiàn)》，并向檢察院報(bào)告。

在合規(guī)整改驗(yàn)收階段，獨(dú)立監(jiān)管人的工作重點(diǎn)是判定涉案企業(yè)是否完成合規(guī)整改，并出具《企業(yè)刑事合規(guī)監(jiān)督考察報(bào)告》，參加檢察院安排的聽(tīng)證程序。在此期間，獨(dú)立監(jiān)管人將通過(guò)實(shí)地走訪、收集內(nèi)部制度、對(duì)員工抽查訪談等方式，結(jié)合檢察院審定后的《合規(guī)考察標(biāo)準(zhǔn)》，從涉案企業(yè)是否已停止案涉違法業(yè)務(wù)、防范案涉違法行為再次發(fā)生的內(nèi)部制度的完備程度、人員合規(guī)意識(shí)等多方面對(duì)該企業(yè)的刑事合規(guī)承諾履行情況進(jìn)行考察。

總的來(lái)講，在辦理案件的過(guò)程中，獨(dú)立監(jiān)管人將開(kāi)展閱卷，2 ～3 次現(xiàn)場(chǎng)訪談，督導(dǎo)企業(yè)完成《自查報(bào)告》及《合規(guī)整改計(jì)劃》，制定獨(dú)立監(jiān)管人《合規(guī)考察工作計(jì)劃》，與檢察院商定《合規(guī)考察工作標(biāo)準(zhǔn)》，出具《合規(guī)整改督導(dǎo)意見(jiàn)》，完成《企業(yè)刑事合規(guī)監(jiān)督考察報(bào)告》，參與檢察院組織的聽(tīng)證程序等工作。同時(shí)，獨(dú)立監(jiān)管人還會(huì)通過(guò)當(dāng)面匯報(bào)、電話溝通，發(fā)送《工作簡(jiǎn)報(bào)》等多種方式，向檢察機(jī)關(guān)及時(shí)匯報(bào)工作。只有這樣才能保證辦案效果，確?！皣?yán)管”“厚愛(ài)”落到實(shí)處。

由此可以看出，獨(dú)立監(jiān)管人辦理合規(guī)不起訴案件需要投入大量的時(shí)間、精力，并非所有案件均適合引入獨(dú)立監(jiān)管人角色。而且，美國(guó)等適用犯罪企業(yè)不起訴、延遲起訴機(jī)制的國(guó)家，也不是所有關(guān)于涉罪企業(yè)的合規(guī)監(jiān)管工作都必須由獨(dú)立監(jiān)管人來(lái)承擔(dān)。只有當(dāng)引入獨(dú)立監(jiān)管人帶來(lái)的潛在效益大于潛在成本時(shí)，司法機(jī)關(guān)才會(huì)要求企業(yè)聘請(qǐng)獨(dú)立監(jiān)管人。否則，整改工作可以由企業(yè)自行按照和解協(xié)議實(shí)施，并向檢察院及行政監(jiān)管機(jī)關(guān)報(bào)告。

例如，波音公司曾因其在美國(guó)聯(lián)邦航空管理局針對(duì)737 MAX 機(jī)型進(jìn)行安全調(diào)查和評(píng)估時(shí)實(shí)施了串謀欺騙，間接導(dǎo)致獅航610 航班空難和埃塞航空302 航班空難而被美國(guó)司法部調(diào)查。最終，波音公司以同意支付超過(guò)25億美元的代價(jià)，與司法部達(dá)成和解并進(jìn)行后續(xù)合規(guī)整改。但在這個(gè)案件中，美國(guó)司法部在考慮一系列因素后，并沒(méi)有要求波音公司在合規(guī)整改中引入獨(dú)立監(jiān)管人。

根據(jù)美國(guó) Benczkowski 備忘錄的規(guī)定，在評(píng)估“潛在效益”時(shí)，需主要考慮以下因素：（1）違規(guī)行為是否涉及對(duì)公司賬簿和記錄的操縱，或利用不健全的合規(guī)或內(nèi)部管控體系；（2）違規(guī)行為是否在整個(gè)公司內(nèi)普遍存在，或是否得到高級(jí)管理層的批準(zhǔn)或協(xié)助；（3）公司在合規(guī)和內(nèi)部管控體系方面是否有重要投入或改進(jìn)；（4）公司是否對(duì)合規(guī)和內(nèi)部管控體系進(jìn)行驗(yàn)證，以證明其能夠防止或監(jiān)測(cè)類似違規(guī)行為。而在評(píng)估“潛在成本”時(shí)，不僅應(yīng)考慮公司需支出的金錢成本，還應(yīng)考慮獨(dú)立監(jiān)管人的工作范圍是否適當(dāng)，以避免給公司經(jīng)營(yíng)造成不必要的負(fù)擔(dān)。由此可以看出，是否引入“獨(dú)立監(jiān)管人”，需要權(quán)衡利弊。

積極發(fā)揮行政監(jiān)管機(jī)關(guān)在合規(guī)考察中的關(guān)鍵支持作用

第一批試點(diǎn)的檢察院在設(shè)計(jì)企業(yè)合規(guī)考察程序時(shí)，曾探索出獨(dú)立監(jiān)管人模式、行政監(jiān)管機(jī)關(guān)考察模式和混合模式。我們注意到，本次《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定的第三方機(jī)制管委會(huì)雖有多家行政部門參與，但這些行政監(jiān)管機(jī)關(guān)在合規(guī)考察機(jī)制中的角色定位以及可以發(fā)揮的作用還不是特別清晰。對(duì)此，結(jié)合辦理試點(diǎn)案件的經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)實(shí)際情況，我們建議在堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)地位，引入獨(dú)立監(jiān)管人機(jī)制的情況下，進(jìn)一步積極發(fā)揮行政監(jiān)管機(jī)關(guān)在合規(guī)考察中的關(guān)鍵支持作用。

因?yàn)槠髽I(yè)不同的違規(guī)情形往往對(duì)應(yīng)著不同的外部監(jiān)管規(guī)定，相比檢察機(jī)關(guān)，行政監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)專項(xiàng)領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)定、違規(guī)行為的表現(xiàn)形式及相應(yīng)的整改要求有著更為深入的理解，由行政監(jiān)管機(jī)關(guān)參與到對(duì)涉罪企業(yè)的合規(guī)考察、合規(guī)評(píng)估及驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，有利于發(fā)揮各行政監(jiān)管機(jī)關(guān)在專項(xiàng)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，確保企業(yè)的合規(guī)整改符合外部法律法規(guī)的要求，同時(shí)也可以減輕檢察機(jī)關(guān)的工作壓力與負(fù)擔(dān)，并為獨(dú)立監(jiān)管人提供指導(dǎo)和支持。

我們有理由相信，隨著試點(diǎn)范圍的不斷擴(kuò)大，各界人士的不懈探索，我們必將建立起有中國(guó)特色的獨(dú)立監(jiān)管人制度，為合規(guī)不起訴機(jī)制的推廣適用助力。