創(chuàng)新完善人大預(yù)算審查監(jiān)督提高人大監(jiān)督實(shí)效

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審查、批準(zhǔn)本級(jí)財(cái)政預(yù)算決算并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，是憲法和法律賦予國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，對(duì)于規(guī)范預(yù)算行為、促進(jìn)依法行政、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。近年來(lái)，濟(jì)南市萊蕪區(qū)人大制定出臺(tái)一系列規(guī)章制度，細(xì)化審查內(nèi)容，明確審查流程，改進(jìn)審查方式，預(yù)算審查監(jiān)督工作實(shí)效得到明顯提升。但新形勢(shì)下如何創(chuàng)新完善人大預(yù)算審查監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，推進(jìn)審查重點(diǎn)由平衡狀態(tài)和赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展等，還面臨著一些新的情況和問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化研究，采取切實(shí)措施，著力加以解決。

一、基本情況

一是建立健全審查監(jiān)督制度，人大預(yù)算審查監(jiān)督深入推進(jìn)。做好人大預(yù)算審查監(jiān)督工作需制度先行。2015年以來(lái)，區(qū)委、區(qū)人大常委會(huì)陸續(xù)出臺(tái)了區(qū)級(jí)預(yù)算決算審查監(jiān)督辦法、關(guān)于預(yù)算審查前聽(tīng)取人大代表和社會(huì)各界建議實(shí)施辦法、關(guān)于區(qū)政府向區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的意見(jiàn)等多部規(guī)范性文件，制定了較為完善的制度措施，加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督由“錢(qián)”到“物”的飛躍。多次開(kāi)展預(yù)算法執(zhí)法檢查和執(zhí)法調(diào)研，推動(dòng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作更加規(guī)范化、科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化。

二是細(xì)化審查監(jiān)督內(nèi)容，報(bào)賬更加全面充實(shí)。人大預(yù)算審查監(jiān)督工作持續(xù)深入推進(jìn)，審查監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，預(yù)決算編報(bào)內(nèi)容涵蓋政府“四本預(yù)算”（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；痤A(yù)算）所有收支，一般公共預(yù)算支出按功能分類(lèi)編列到項(xiàng)，基本支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)編列到款，其它三本預(yù)算支出按功能分類(lèi)編列到項(xiàng)。地方政府債務(wù)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、周轉(zhuǎn)金等使用情況在報(bào)告中得到明確披露，報(bào)賬內(nèi)容更加全面充實(shí)。

三是創(chuàng)新審查方式方法，審查監(jiān)督覆蓋面不斷擴(kuò)大。改進(jìn)審計(jì)工作和審計(jì)整改情況向區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制，建立“審計(jì)報(bào)告+問(wèn)題清單”模式，2020年區(qū)人大常委會(huì)聽(tīng)取審議區(qū)政府審計(jì)工作報(bào)告，明確4類(lèi)21個(gè)問(wèn)題及18個(gè)整改部門(mén)。去年6月份，區(qū)人大常委會(huì)首次聽(tīng)取審議了區(qū)政府關(guān)于審計(jì)查出問(wèn)題整改情況的報(bào)告，人大對(duì)審計(jì)工作的監(jiān)督形成閉環(huán)。建立區(qū)政府向區(qū)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度。2019年區(qū)人大常委會(huì)首次聽(tīng)取審議了區(qū)政府關(guān)于行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理情況的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告和全區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告，標(biāo)志著萊蕪區(qū)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督進(jìn)入常態(tài)化。建立區(qū)人大常委會(huì)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中心，積極利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，強(qiáng)化審查力度，創(chuàng)新監(jiān)督方式，增強(qiáng)監(jiān)督剛性，實(shí)現(xiàn)了人大預(yù)算審查監(jiān)督信息化和網(wǎng)絡(luò)化，進(jìn)一步推進(jìn)提高預(yù)算編制的科學(xué)性和民主性，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

四是注重發(fā)揮代表作用，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。完善預(yù)算草案編制和做好預(yù)算草案審查工作，必須充分發(fā)揮人大代表的主體作用，注重聽(tīng)取人大代表和社會(huì)各界的意見(jiàn)，切實(shí)保障人大代表的預(yù)算知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建立區(qū)級(jí)人大代表預(yù)算聯(lián)絡(luò)員制度，明確了以推選人大代表預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員為主的組織形式和制度安排。組建人大代表預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍，經(jīng)各鎮(zhèn)街人大（人大工委）推薦，確定20名熟悉經(jīng)濟(jì)工作、具有相關(guān)工作經(jīng)歷或經(jīng)驗(yàn)的人大代表?yè)?dān)任預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員。搭建人大代表參與預(yù)算審查的平臺(tái)，組織召開(kāi)審查會(huì)議，聽(tīng)取政府財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)相關(guān)報(bào)告，讓代表及時(shí)了解預(yù)算編制依據(jù)、預(yù)算收入規(guī)模、支出方向以及財(cái)政政策，有渠道向政府及財(cái)稅部門(mén)提出對(duì)預(yù)算安排的意見(jiàn)建議。政府相關(guān)部門(mén)采取措施，回應(yīng)代表建議和群眾關(guān)切，使預(yù)算編制更加符合政策法律要求，更加符合萊蕪區(qū)實(shí)際，更加符合人民群眾意愿。

五是加大預(yù)算法學(xué)習(xí)宣傳力度，營(yíng)造依法理財(cái)、預(yù)算法定的良好氛圍。全區(qū)各級(jí)人大對(duì)學(xué)習(xí)貫徹預(yù)算法律法規(guī)高度重視，采取多種形式認(rèn)真組織學(xué)習(xí)宣傳。多次組織區(qū)人大財(cái)經(jīng)委和常委會(huì)預(yù)算工委工作人員參加全省人大預(yù)算審查工作培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)新預(yù)算法、省人大常委會(huì)關(guān)于預(yù)算決算審查監(jiān)督的決定和地方人大預(yù)決算審查監(jiān)督實(shí)務(wù)，為做好審查工作奠定基礎(chǔ)。邀請(qǐng)省、市人大常委會(huì)預(yù)算工委負(fù)責(zé)同志圍繞貫徹實(shí)施新預(yù)算法，做好預(yù)算審查監(jiān)督工作，為區(qū)人大常委會(huì)組成人員、各級(jí)人大代表、機(jī)關(guān)干部和政府組成部門(mén)負(fù)責(zé)人作法治講座，提高了預(yù)算法治理論水平，增強(qiáng)了預(yù)算法治觀念。組織人大機(jī)關(guān)干部赴外地“取經(jīng)”，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，推動(dòng)自身工作開(kāi)展，不斷提高從業(yè)人員工作水平。

二、存在的問(wèn)題

一是思想認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步提高。少數(shù)同志特別是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)同志，對(duì)人大開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督認(rèn)識(shí)上還存在一定差距：認(rèn)為人大開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督缺少足夠的人員和技術(shù)力量，不了解和掌握政府全口徑預(yù)決算全過(guò)程實(shí)際情況，對(duì)政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督難以及時(shí)、有效、到位；認(rèn)為政府預(yù)算草案已“兩上兩下”反復(fù)協(xié)商，且經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)會(huì)議、政府常務(wù)會(huì)議和黨委常委會(huì)議反復(fù)研究確定，提請(qǐng)人大審議“多此一舉”；認(rèn)為人大開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督只是法律“程序”，有個(gè)形式、走走過(guò)場(chǎng)就行了，不必那么“較真”。

二是專(zhuān)業(yè)性和實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督不夠。目前，萊蕪區(qū)人大預(yù)決算審查監(jiān)督工作還存在程序性審查不完善，專(zhuān)業(yè)性和專(zhuān)項(xiàng)審查不足等問(wèn)題。究其原因，一方面，審查時(shí)間不足，雖然預(yù)算法規(guī)定地方政府預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)在人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的三十日前，提交本級(jí)人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，但在實(shí)際執(zhí)行中，由于地方人代會(huì)召開(kāi)時(shí)間相對(duì)較早、部分部門(mén)預(yù)算編制遲滯、重點(diǎn)項(xiàng)目缺少中長(zhǎng)期預(yù)算等原因，難以嚴(yán)格按照法定時(shí)間向人大提交預(yù)算草案，擠占了本來(lái)就不充足的審查時(shí)間。另一方面，預(yù)算審查監(jiān)督內(nèi)容不夠細(xì)化，預(yù)算審查監(jiān)督覆蓋面不足，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展情況、審計(jì)查出問(wèn)題整改情況等仍缺乏有效監(jiān)督。

三是鎮(zhèn)級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作相對(duì)薄弱。由于缺乏有效規(guī)范，鎮(zhèn)級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督流于形式的現(xiàn)象比較普遍。鎮(zhèn)人大、鎮(zhèn)政府對(duì)預(yù)算審查的重要性認(rèn)識(shí)不足，人大“不敢”監(jiān)督、“不愿”監(jiān)督，政府“不主動(dòng)”接受監(jiān)督。部分鎮(zhèn)人代會(huì)會(huì)期較短，沒(méi)有充足時(shí)間對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審查，且未經(jīng)預(yù)先審查、征求選民及社會(huì)各界意見(jiàn)，預(yù)算審查、批準(zhǔn)流于形式。鎮(zhèn)人大工作人員熟悉財(cái)政業(yè)務(wù)的很少，人大代表文化水平相對(duì)較低，在預(yù)算審查過(guò)程中很難提出針對(duì)性強(qiáng)、有可行性的意見(jiàn)建議。由于萊蕪區(qū)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，鎮(zhèn)政府缺乏財(cái)政自主權(quán)，一些鎮(zhèn)向人大所作的報(bào)告質(zhì)量不高，報(bào)告內(nèi)容不夠真實(shí)完整、具體明細(xì)，增加了人大預(yù)算審查監(jiān)督的難度。

四是人大代表對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的參與度不高。一方面，由于財(cái)政預(yù)算是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，多數(shù)代表缺乏這方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，讀懂讀透報(bào)告有一定難度。近年來(lái)，中央不斷深化預(yù)算改革，出臺(tái)了一系列政策措施和法規(guī)文件，這些政策法規(guī)政策性、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，有些表述需要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入理解才能把握。加之新預(yù)算法對(duì)財(cái)政預(yù)決算報(bào)告編制要求更加全面詳盡，涉及到財(cái)政、法律等更多更深專(zhuān)業(yè)知識(shí)，部分人大代表“看不懂、道不白”問(wèn)題突出。另一方面，由于時(shí)間緊、任務(wù)重、審查資料龐雜，人大代表沒(méi)有充足的時(shí)間進(jìn)行審查。同時(shí)，人代會(huì)改革了預(yù)算報(bào)告形式，由以往的現(xiàn)場(chǎng)報(bào)告轉(zhuǎn)變?yōu)闀?shū)面報(bào)告，一定程度上降低了代表參與預(yù)算審查的積極性。

五是預(yù)算審查專(zhuān)業(yè)人才匱乏。預(yù)算審查監(jiān)督是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性、政策性都很強(qiáng)的工作，如果沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人才支撐，這項(xiàng)工作就只能停留在程序性監(jiān)督層面，很難實(shí)現(xiàn)向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。為提高人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效，新預(yù)算法頒布實(shí)施后，根據(jù)法律規(guī)定和區(qū)委研究的意見(jiàn)，區(qū)人大常委會(huì)設(shè)立了預(yù)算工作機(jī)構(gòu)，編制2人，但目前從事預(yù)算審查監(jiān)督工作的僅1人；鎮(zhèn)級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督專(zhuān)業(yè)人員更是寥寥無(wú)幾。

三、幾點(diǎn)建議

一是提高接受人大監(jiān)督的自覺(jué)性。守護(hù)好人民群眾的“錢(qián)袋子”，使人大預(yù)算審查監(jiān)督從程序走向?qū)嵸|(zhì)，首先要解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。一方面要增強(qiáng)人大意識(shí)，人大監(jiān)督是國(guó)家監(jiān)督體系中最重要的監(jiān)督形式，這種監(jiān)督既是制約，更是支持和促進(jìn)。加強(qiáng)人大監(jiān)督，有利于在最大程度上防止權(quán)力濫用和決策失誤，有利于加強(qiáng)和改進(jìn)部門(mén)工作。另一方面要增強(qiáng)協(xié)作意識(shí)，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)雖然職責(zé)分工不同，但根本目標(biāo)一致，都是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，只有團(tuán)結(jié)協(xié)作，才能完成黨委確定的各項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)。

二是增強(qiáng)預(yù)算法定意識(shí)。預(yù)算法規(guī)定：“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！币婪茖W(xué)制定預(yù)算編制計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提前編制時(shí)間，細(xì)化編制內(nèi)容，規(guī)范預(yù)決算編報(bào)格式和審核標(biāo)準(zhǔn)；預(yù)算單位要嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，做到“有預(yù)算不超支、無(wú)預(yù)算不支出”；強(qiáng)化預(yù)算問(wèn)責(zé)，建立健全預(yù)算問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于違法行為嚴(yán)格依法追責(zé)。

三是強(qiáng)化對(duì)預(yù)算全覆蓋的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。按照全口徑預(yù)算審查監(jiān)督要求，人大預(yù)算監(jiān)督要向全過(guò)程、全方位、全覆蓋動(dòng)態(tài)監(jiān)督轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督剛性。在做好日常監(jiān)督工作的同時(shí)，著重加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要內(nèi)容和重點(diǎn)資金的監(jiān)督，注重由程序性審查向規(guī)范性審查延伸，由重預(yù)算收支管理向強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效延伸，由規(guī)范預(yù)算編制向決算審批延伸，抓好預(yù)算審查、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督，即事前、事中、事后三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)提高人大預(yù)算監(jiān)督水平。同時(shí)，在編制中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、人大審查重點(diǎn)由平衡狀態(tài)和赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展等前瞻性領(lǐng)域，繼續(xù)健全完善相關(guān)制度措施。

四是強(qiáng)化鎮(zhèn)級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作。加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督，既是法律規(guī)定、職責(zé)所系，也是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的具體行動(dòng)。結(jié)合全區(qū)實(shí)際，一是加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)人大預(yù)算監(jiān)督工作的檢查指導(dǎo)，督促政府財(cái)政部門(mén)捋順財(cái)政體制，將雪野旅游區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)高區(qū)預(yù)算納入同級(jí)人大監(jiān)督范圍。二是健全鎮(zhèn)級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制。預(yù)算草案無(wú)論是鎮(zhèn)政府自編還是區(qū)財(cái)政代編，鎮(zhèn)政府都是編制主體，均應(yīng)提請(qǐng)鎮(zhèn)人代會(huì)審查批準(zhǔn)。鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、鎮(zhèn)政府要認(rèn)真貫徹預(yù)算法，把預(yù)算審查監(jiān)督工作納入本級(jí)人代會(huì)議程，依法審議預(yù)算報(bào)告，審查批準(zhǔn)預(yù)算決算，并作出相應(yīng)決議。鎮(zhèn)級(jí)人大要結(jié)合工作實(shí)際，制定關(guān)于加強(qiáng)本級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督的工作規(guī)范，進(jìn)一步健全工作機(jī)制。三是廣泛征求人大代表和社會(huì)各界意見(jiàn)。鎮(zhèn)人大、政府要嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定，在本級(jí)人代會(huì)舉行前，采取多種形式，組織本級(jí)人大代表聽(tīng)取選民和社會(huì)各界意見(jiàn)，代表、選民和社會(huì)各界提出的預(yù)算方面的意見(jiàn)建議，要按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行辦理。

五是建設(shè)高素質(zhì)人大預(yù)算審查隊(duì)伍。按照“政治過(guò)硬、本領(lǐng)高強(qiáng)”標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)一支忠誠(chéng)履職、勇于擔(dān)當(dāng)、業(yè)務(wù)精通、甘于奉獻(xiàn)的預(yù)算審查隊(duì)伍。加強(qiáng)人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，加大培訓(xùn)力度，加快知識(shí)更新，適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)要求，開(kāi)展人大與政府財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等部門(mén)橫向間的學(xué)習(xí)交流、人才交流，提升現(xiàn)有人員能力水平。加強(qiáng)人大代表預(yù)算審查監(jiān)督聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)多種形式和途徑，學(xué)習(xí)預(yù)算法律法規(guī)、相關(guān)政策及業(yè)務(wù)知識(shí)，了解政府預(yù)算編制情況，掌握預(yù)算審查方法，搭建交流互動(dòng)平臺(tái)，讓代表親身參與預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行的全過(guò)程，提高代表對(duì)財(cái)政預(yù)算的完整認(rèn)識(shí)。邀請(qǐng)代表參加常委會(huì)組織的有關(guān)執(zhí)法檢查或?qū)ｎ}調(diào)研，充分吸收代表意見(jiàn)建議，調(diào)動(dòng)代表參與預(yù)算監(jiān)督的積極性。在推選人大代表過(guò)程中，更加注重代表的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)背景、專(zhuān)業(yè)能力，讓專(zhuān)業(yè)人才充實(shí)到人大代表隊(duì)伍中來(lái)。加強(qiáng)預(yù)算審查專(zhuān)家隊(duì)伍建設(shè)，認(rèn)真研究相關(guān)政策法規(guī)，加快遴選工作進(jìn)度，配齊配強(qiáng)專(zhuān)家隊(duì)伍，建好預(yù)算審查“智庫(kù)”。