淺談軍工單位自籌資金項(xiàng)目規(guī)范化管理研究

汝楓、李元芳、葉春利、閆竣程、師今卓 /中國運(yùn)載火箭技術(shù)研究院

軍工單位自籌資金項(xiàng)目是指根據(jù)我國財(cái)政管理制度的規(guī)定，由各軍工單位全部或部分自行籌措資金（不含國撥配套自籌）開展的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。近年來，隨著國防科技工業(yè)軍民協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，軍民行業(yè)壁壘逐漸被打破，各類市場(chǎng)主體活力受到激發(fā)，為進(jìn)一步提升自身市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)力，軍工單位普遍加大對(duì)自籌資金項(xiàng)目的投入力度。同時(shí)，自籌資金項(xiàng)目建設(shè)中責(zé)權(quán)不清晰、論證質(zhì)量不高、內(nèi)容調(diào)整頻繁、拖期嚴(yán)重、超支較多、項(xiàng)目立項(xiàng)與預(yù)算管理不緊密等一系列問題日益突顯，因此自籌資金項(xiàng)目的規(guī)范化管理變得更加重要。

一、自籌資金項(xiàng)目的特點(diǎn)

自籌資金項(xiàng)目很多是通用性、服務(wù)性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目與軍工單位的科研型號(hào)任務(wù)或?qū)I(yè)技術(shù)領(lǐng)域結(jié)合可能并不緊密，但支撐范圍廣、涉及面多。與國撥及國撥配套項(xiàng)目相比，自籌資金項(xiàng)目有以下顯著特點(diǎn)：

一是自主性。自籌資金項(xiàng)目多為軍工單位根據(jù)自身發(fā)展需求自行開展論證及建設(shè)，投資規(guī)模在一定額度以內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目無需上報(bào)審批，企業(yè)投資的主體地位限制性較少，無論是項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容的安排、投資規(guī)模的審定還是項(xiàng)目實(shí)施方面，自主性都較大。

二是靈活性。一般來說，自籌資金項(xiàng)目多與軍工單位主營業(yè)務(wù)的相關(guān)性沒有那么緊密，多數(shù)不在國家支持范圍內(nèi)，不屬于與保型號(hào)任務(wù)成功、支持技術(shù)創(chuàng)新等緊密相關(guān)的關(guān)鍵重大事項(xiàng)。因此，項(xiàng)目的類型靈活，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不好制定；項(xiàng)目的必要性界定靈活，相關(guān)審核不好把握；項(xiàng)目的管理監(jiān)控相對(duì)靈活，在不違反國家相關(guān)法律法規(guī)的情況下可調(diào)控的余地較大等。

因此，與國撥項(xiàng)目受國家相關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)管不同，自籌資金項(xiàng)目的資金來源決定了其在管理上規(guī)范性先天不足，如何加強(qiáng)和完善自籌資金項(xiàng)目的管理，既做到宏觀上管住管好，又實(shí)現(xiàn)微觀上放開放活，值得深入研究。

由于有些自籌資金項(xiàng)目管理人員認(rèn)為項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)是“自己”的，按照相關(guān)管理規(guī)定，有些也不需要開展土建前期報(bào)建手續(xù)，也不需要上級(jí)主管部門審批，項(xiàng)目又較為緊急，因此會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目未經(jīng)充分論證和審查即開始建設(shè)的情況。這既不利于科學(xué)決策，又可能使項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容論證不明確、不清晰；建設(shè)內(nèi)容論證的隨意性又會(huì)導(dǎo)致后期調(diào)整較大或多次調(diào)整建設(shè)，極大地影響投資效果和效益。同時(shí)，項(xiàng)目的粗審先建等不規(guī)范管理也將助長(zhǎng)個(gè)別項(xiàng)目工作人員出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊的現(xiàn)象。

二、自籌資金項(xiàng)目管理存在的問題

近年來，隨著各軍工單位自籌資金投資規(guī)模的不斷加大，為提高自籌資金項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量及效益，各相關(guān)部門也逐漸加強(qiáng)自籌資金項(xiàng)目的規(guī)范管理，但是基于自籌項(xiàng)目規(guī)范管理起步晚、決策監(jiān)管不夠完善等現(xiàn)實(shí)情況的限制，軍工單位自籌項(xiàng)目管理依然存在諸多問題，主要包括以下4 個(gè)方面：

1.項(xiàng)目統(tǒng)籌策劃不夠，責(zé)權(quán)不夠清晰

自籌資金項(xiàng)目在資金來源上的多樣化導(dǎo)致其管理部門較多，因管理粗放會(huì)形成多頭管理的復(fù)雜局面，這將導(dǎo)致2 個(gè)重要問題。一是項(xiàng)目統(tǒng)籌策劃不夠充分，由于在不同的部門申報(bào)，使得投資的集中度不高，甚至出現(xiàn)同一時(shí)期同一個(gè)建筑單體針對(duì)不同方面進(jìn)行多個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)象。二是項(xiàng)目管理責(zé)權(quán)不夠清晰。自籌項(xiàng)目需求部門、建設(shè)實(shí)施部門等在項(xiàng)目中的職責(zé)與部門職責(zé)極易出現(xiàn)邊界不清的問題，特別是需求涉及到多個(gè)部門的復(fù)雜項(xiàng)目，如果沒有一個(gè)部門了解全面情況，很可能各自為政。

2.項(xiàng)目論證質(zhì)量不高，調(diào)整較為頻繁

由于有些自籌資金項(xiàng)目管理人員認(rèn)為項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)是“自己”的，按照相關(guān)管理規(guī)定，有些也不需要開展土建前期報(bào)建手續(xù)，也不需要上級(jí)主管部門審批，項(xiàng)目又較為緊急，因此會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目未經(jīng)充分論證和審查即開始建設(shè)的情況。這既不利于科學(xué)決策，又可能使項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容論證不明確、不清晰；建設(shè)內(nèi)容論證的隨意性又會(huì)導(dǎo)致后期調(diào)整較大或多次調(diào)整建設(shè)，極大地影響投資效果和效益。同時(shí)，項(xiàng)目的粗審先建等不規(guī)范管理也將助長(zhǎng)個(gè)別項(xiàng)目工作人員出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊的現(xiàn)象。

3.項(xiàng)目缺乏長(zhǎng)效監(jiān)管，質(zhì)量保障不夠

缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制導(dǎo)致自籌資金項(xiàng)目的管理極易出現(xiàn)紕漏，有些項(xiàng)目報(bào)告未委托專業(yè)設(shè)計(jì)單位編制，論證深度不夠，對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、效益指標(biāo)缺乏全面深入的調(diào)查和準(zhǔn)確的判斷；有些項(xiàng)目在實(shí)施過程中，委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不具備招標(biāo)代理資質(zhì)、招標(biāo)文件編制不嚴(yán)謹(jǐn)、評(píng)標(biāo)過程不規(guī)范；有些項(xiàng)目的審計(jì)驗(yàn)收不了了之、走過場(chǎng)，缺乏有效的評(píng)價(jià)驗(yàn)收機(jī)制，這些問題均使自籌資金項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量不能得到有效保障。

4.項(xiàng)目缺乏有效銜接，規(guī)模調(diào)整較大

自籌資金項(xiàng)目管理與單位預(yù)算缺乏有效銜接，導(dǎo)致有些項(xiàng)目沒有經(jīng)過審查核準(zhǔn)便列入預(yù)算可以支出；有些項(xiàng)目完成了立項(xiàng)審查，卻未列入年初預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算出現(xiàn)調(diào)整。某軍工單位2012 年項(xiàng)目申報(bào)投資均超過年初預(yù)算，累計(jì)超出約1.4 億元。預(yù)算總量如果沒有得到有效控制，會(huì)使資金分配、使用效益缺少監(jiān)督和控制，開支范圍隨意擴(kuò)大、開支標(biāo)準(zhǔn)隨意提高，最終導(dǎo)致項(xiàng)目投資規(guī)模出現(xiàn)較大調(diào)整。

三、對(duì)策與建議

1.注重頂層指導(dǎo)與項(xiàng)目?jī)?chǔ)備

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和能力統(tǒng)籌，根據(jù)單位戰(zhàn)略和綜合財(cái)力，結(jié)合國家相關(guān)政策要求制定投資指南，明確投資方向和投資重點(diǎn)；自籌資金項(xiàng)目要優(yōu)先考慮國家投資暫時(shí)無法安排解決的項(xiàng)目，同時(shí)針對(duì)重大投資項(xiàng)目加大研究工作，克服項(xiàng)目開發(fā)的盲目性，改善投資結(jié)構(gòu)，做到區(qū)分層次，突出重點(diǎn)，分類把握。圍繞項(xiàng)目生成、篩選、儲(chǔ)備，建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫制度，選擇具有科學(xué)性和效益性的項(xiàng)目篩選入庫，能迅速根據(jù)情況變化，及時(shí)、完備地提供項(xiàng)目資料，為單位決策提供重要支撐平臺(tái)，確保自籌建設(shè)資金投向、投量正確。比如：某軍工單位在2021 年建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫，共儲(chǔ)備18個(gè)項(xiàng)目，按照“論證一批、儲(chǔ)備一批、成熟一批、審批一批”的進(jìn)程有序開展自籌資金項(xiàng)目論證實(shí)施工作。

2.健全管理制度與審批機(jī)構(gòu)

按照“按級(jí)負(fù)責(zé)、按級(jí)管理”的思路對(duì)自籌資金項(xiàng)目管理模式進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)，健全項(xiàng)目全過程管理制度。嚴(yán)格立項(xiàng)審批，制定審批流程，明確職責(zé)分工、編制要求、預(yù)算管理及獎(jiǎng)懲等，同時(shí)結(jié)合“三重一大”相關(guān)要求，成立專門的審批機(jī)構(gòu)，明確人員、權(quán)限、程序和職責(zé)，大大提高決策效率和決策的科學(xué)化水平。比如：某軍工單位在2012 年修訂了自籌資金項(xiàng)目立項(xiàng)管理辦法，統(tǒng)一歸口部門、變分管為統(tǒng)管、變多口為一口，同時(shí)引入了專業(yè)咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立技術(shù)經(jīng)濟(jì)審查，尤其是成立了統(tǒng)籌能力建設(shè)管理委員會(huì)，在審批機(jī)制首次運(yùn)行之年，為單位節(jié)省自籌資金7758 萬元，取得良好效果。同時(shí)，借鑒軍工單位在軍工能力建設(shè)領(lǐng)域中項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容調(diào)整、合同管理、財(cái)務(wù)管理、檔案管理等方面的經(jīng)驗(yàn)，做好自籌資金項(xiàng)目過程實(shí)施管控，做到層層把關(guān)、逐級(jí)審查，建立并完善責(zé)任制管理體系，將建設(shè)實(shí)施的責(zé)任切實(shí)落實(shí)到崗、到人。

自籌資金項(xiàng)目管理與單位預(yù)算缺乏有效銜接，導(dǎo)致有些項(xiàng)目沒有經(jīng)過審查核準(zhǔn)便列入預(yù)算可以支出；有些項(xiàng)目完成立項(xiàng)審查，卻未列入年初預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算出現(xiàn)調(diào)整。某軍工單位2012 年項(xiàng)目申報(bào)投資均超過年初預(yù)算，累計(jì)超出約1.4 億元。預(yù)算總量如果沒有得到有效控制，會(huì)使資金分配、使用效益缺少監(jiān)督和控制，開支范圍隨意擴(kuò)大、開支標(biāo)準(zhǔn)隨意提高，最終導(dǎo)致項(xiàng)目投資規(guī)模出現(xiàn)較大調(diào)整。

3.強(qiáng)化預(yù)算管理與監(jiān)督檢查

合理使用和支配投資經(jīng)費(fèi)是對(duì)自籌資金項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)化、規(guī)范化管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)建立自籌資金投資計(jì)劃和資金預(yù)算相銜接的管理機(jī)制，使立項(xiàng)審批與預(yù)算管理有效銜接，做到立項(xiàng)審批通過后才能列入年度預(yù)算。項(xiàng)目單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫，按照全面預(yù)算管理思路，確定當(dāng)年自籌資金項(xiàng)目總預(yù)算規(guī)模。通過總量控制，合理分配資金，并對(duì)資金使用效益進(jìn)行監(jiān)督和控制，項(xiàng)目實(shí)施嚴(yán)格執(zhí)行主管部門批準(zhǔn)的項(xiàng)目預(yù)算，對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容和規(guī)模確需調(diào)整的，必須嚴(yán)格按照規(guī)定的程序和要求辦理，防止隨意擴(kuò)大規(guī)模和提高標(biāo)準(zhǔn)。明確主管部門監(jiān)督檢查任務(wù)，對(duì)實(shí)施過程中的違規(guī)問題，除了責(zé)令整改和通報(bào)批評(píng)外，還要加大處罰力度。比如：某軍工單位在2017 年對(duì)2 個(gè)自籌項(xiàng)目進(jìn)行了內(nèi)部監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)“三同時(shí)”執(zhí)行情況不規(guī)范、入賬依據(jù)不充分等3 個(gè)問題，并進(jìn)行了限期整改，有效規(guī)避了風(fēng)險(xiǎn)。