編纂行政基本法典的理念、路徑和方法

葉贊平 張效羽

根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》，全國(guó)人大常委會(huì)將于2021年研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作，這標(biāo)志著我國(guó)行政立法開(kāi)始進(jìn)入法典化編纂新階段?，F(xiàn)僅就幾個(gè)問(wèn)題，提出建議：

一、編纂行政基本法典著眼于解決實(shí)際問(wèn)題、不求大而全

編纂行政基本法典應(yīng)當(dāng)突出面向?qū)嶋H問(wèn)題，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向而不是體系導(dǎo)向。立法要解決實(shí)際問(wèn)題，而不是求全、求大、求多，是中國(guó)特色社會(huì)主義立法實(shí)踐的一個(gè)好的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，編纂行政基本法典，就是要解決法治政府建設(shè)的實(shí)際問(wèn)題。這就要求我們?cè)诰幾胄姓痉ǖ鋾r(shí)，無(wú)需過(guò)分追求體系的完整性、內(nèi)容的開(kāi)創(chuàng)性、行文的華麗性和概念的精專(zhuān)性，而要圍繞我國(guó)法治政府建設(shè)的實(shí)際需要、實(shí)際問(wèn)題展開(kāi)法典編纂工作。我們要力圖通過(guò)編纂行政基本法典，更好地推動(dòng)法治政府建設(shè)，更好地實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的到2035年要基本建成法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的目標(biāo)。

二、編纂行政基本法典要立足現(xiàn)有立法成果、保持“編纂”的本色

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的立法計(jì)劃，這次對(duì)行政基本法典是“編纂”，而非“制定”。這也就意味著編纂行政基本法典工作要符合“編纂”的屬性。從實(shí)踐中看，中國(guó)現(xiàn)行行政基本法律制度是符合中國(guó)實(shí)際、符合法治原則的，是行之有效的。因此，本次行政基本法典的編纂工作，主要還是將現(xiàn)有的規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)的法律法規(guī)編輯撰述成一部法典。行政基本法典的邏輯體系、基本原則、基本概念和主要條款，應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行行政法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定保持一致。行政基本法典的各編，除了總則外，應(yīng)當(dāng)有較為成熟的法律、法規(guī)為依據(jù)。這樣才能保持行政活動(dòng)的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。當(dāng)然，行政基本法典在編纂的過(guò)程中，也可以并且應(yīng)當(dāng)對(duì)少部分不合時(shí)宜的法律法規(guī)規(guī)定進(jìn)行修訂，同時(shí)新增符合新時(shí)代法治政府建設(shè)的規(guī)定，以積極穩(wěn)妥、守正創(chuàng)新的態(tài)度推動(dòng)行政基本法典編纂工作。

三、編纂行政基本法典應(yīng)當(dāng)以行政執(zhí)法為主線(xiàn)、立足提升執(zhí)法的執(zhí)行力和公信力

從我國(guó)依法行政和法治政府建設(shè)工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)行政立法主要是服務(wù)于行政執(zhí)法，首要目的是提升行政執(zhí)法的執(zhí)行力和公信力，這是中國(guó)特色社會(huì)主義法治政府建設(shè)的一個(gè)特點(diǎn)。因此，編纂行政基本法典應(yīng)當(dāng)以行政執(zhí)法為主線(xiàn)，按照行政執(zhí)法的主要行為類(lèi)型展開(kāi)，重點(diǎn)圍繞行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政命令乃至行政約談、行政指導(dǎo)、行政協(xié)議這些行政執(zhí)法活動(dòng)展開(kāi)，為行政執(zhí)法活動(dòng)立規(guī)矩、劃紅線(xiàn)，從體制機(jī)制和程序設(shè)計(jì)上遏制行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力，努力提升行政執(zhí)法的執(zhí)行力和公信力。

四、編纂行政基本法典應(yīng)當(dāng)遵循“總則先行、分編推進(jìn)、編修結(jié)合”的路徑

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)編纂行政基本法典的方向是支持的，但對(duì)編纂行政基本法典的路徑上有不同的看法。從中國(guó)法典編纂的歷史看，當(dāng)代中國(guó)法典編纂最成功的經(jīng)驗(yàn)源于民法典編纂。盡管行政法與民法之間存在不小的差異，但編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，在編纂行政基本法典時(shí)也應(yīng)當(dāng)充分吸收借鑒。但考慮到行政基本法典編纂的實(shí)際情況，我們建議不妨走“總則先行、分編推進(jìn)、編修結(jié)合”的路徑。

首先，“總則先行”，即應(yīng)當(dāng)先制定行政基本法典總則。行政法基本法典的總則與行政法總則不能混同。行政基本法典總則除了要包含行政法總則外，還應(yīng)當(dāng)包括本屬行政基本法典編纂范圍、但因內(nèi)容尚不成熟無(wú)法獨(dú)立成編的重要行政活動(dòng)的基本原則和基本規(guī)定。比如，從體系完整性看，行政基本法典應(yīng)當(dāng)包括行政組織法。但由于我國(guó)行政組織法尚不成熟，獨(dú)立成編難度較大。因此，可以把行政組織法的一些成熟基本規(guī)定納入行政基本法典總則。可見(jiàn)，行政基本法典的總則也決定了哪些內(nèi)容能夠獨(dú)立成編成為分則。是故，應(yīng)當(dāng)先編纂行政基本法典總則，只有總則大致定下來(lái)了，分則的編纂才能順利推進(jìn)。

其次，“分編推進(jìn)”，即在總則確定下來(lái)后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)分則各編的編纂基礎(chǔ)，逐編編纂。我國(guó)當(dāng)前基本行政法法律法規(guī)中，行政處罰法剛剛修訂，編纂基礎(chǔ)較好，可以率先啟動(dòng)。行政復(fù)議法正在修訂過(guò)程中，編纂“行政復(fù)議編”的基礎(chǔ)也比較好。行政復(fù)議法仍可按照當(dāng)前步伐進(jìn)行修訂，待行政復(fù)議法修訂后，直接編入行政基本法典。《政府信息公開(kāi)條例》在2019年經(jīng)過(guò)“大修”，也可納入編纂基礎(chǔ)較好的行列，優(yōu)先編纂“行政信息編”。

最后，“編修結(jié)合”，即對(duì)有修訂需求、但沒(méi)有正式啟動(dòng)修訂程序的行政許可法、行政強(qiáng)制法等，可以將編纂過(guò)程與法律修訂過(guò)程結(jié)合起來(lái)。通過(guò)行政基本法典的編纂，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政許可法、行政強(qiáng)制法的修訂，使我國(guó)行政許可制度、行政強(qiáng)制制度跟上時(shí)代發(fā)展的需要。

五、充分動(dòng)員各方面力量做好行政基本法典編纂工作

相較于民法典編纂，行政基本法典的編纂難度更大、任務(wù)更重。民法典編纂時(shí)，我國(guó)民法領(lǐng)域已經(jīng)有實(shí)施了三十多年的民法通則，而我國(guó)行政法典編纂時(shí)有關(guān)行政基本法典總則部分還是一個(gè)較新的立法領(lǐng)域。我國(guó)民法典編纂歷經(jīng)幾代學(xué)者，而我國(guó)行政基本法典編纂的時(shí)間則較為緊迫。在這種情形下，就需要充分動(dòng)員各方面力量做好行政基本法典編纂工作。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，探索委托第三方起草法律法規(guī)草案。行政基本法典立法應(yīng)當(dāng)模范踐行這些要求?？梢蕴剿魍瑫r(shí)委托多家單位、多種性質(zhì)單位（研究機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等），就行政基本法典單獨(dú)一編，或者具體某個(gè)問(wèn)題若干條款（比如行政約談的若干條款），出具不公開(kāi)的內(nèi)部建議稿，供立法機(jī)關(guān)參考，充分發(fā)揮各方力量做好行政基本法典編纂工作。