東北全面振興如何實(shí)現(xiàn)新突破

張樂

9月13日，國務(wù)院正式批復(fù)《東北全面振興“十四五”實(shí)施方案》，從推動(dòng)形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局出發(fā)，要求著力破解體制機(jī)制障礙，著力激發(fā)市場主體活力，著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，著力構(gòu)建區(qū)域動(dòng)力系統(tǒng)，推動(dòng)?xùn)|北全面振興實(shí)現(xiàn)新突破。

“十四五”期間，東北振興面臨哪些機(jī)遇和挑戰(zhàn)？如何做好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級？在國企改革、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展和營商環(huán)境改善方面有哪些需要著重發(fā)力的地方？對此，《中國經(jīng)濟(jì)評論》對話東北大學(xué)中國東北振興研究院副院長李凱，解讀“十四五”時(shí)期東北振興的關(guān)鍵所在。

中國經(jīng)濟(jì)評論：對于東北振興“十四五”的目標(biāo)，相比以往，您認(rèn)為國家對東北發(fā)展的預(yù)期和目標(biāo)定位發(fā)生了哪些變化？

李凱：“十四五”期間，國家對東北振興的要求和以往是一脈相承的，總體要求是東北振興要實(shí)現(xiàn)新突破，這一要求符合東北實(shí)際?！笆濉逼陂g東北發(fā)展有起色，但總體來看還處于恢復(fù)階段，新突破的含義在于，“十四五”期間要改變原來比較被動(dòng)的局面，要穩(wěn)住現(xiàn)有的發(fā)展成果，保持持續(xù)恢復(fù)向上的態(tài)勢，并在若干重要領(lǐng)域有一些新突破。新突破具體體現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展格局、對外開放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和營商環(huán)境等方面。

整體上，東北在“十四五”期間可能還會(huì)處在一個(gè)相對比較困難的時(shí)期，是一個(gè)打基礎(chǔ)的時(shí)期，為東北在“十五五”、“十六五”實(shí)現(xiàn)全面振興奠定良好的基礎(chǔ)。這一時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略，一是要積小勝為大勝，各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)都要去改變，積累有利因素。二是在可能的領(lǐng)域?qū)で笸黄疲?，調(diào)整優(yōu)化區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，突出中心城市引領(lǐng)作用，實(shí)施以中心城市發(fā)展帶動(dòng)城市群、城市帶的新發(fā)展戰(zhàn)略。

“十四五”時(shí)期，大連、沈陽、長春、哈爾濱等城市如能進(jìn)入“萬億俱樂部”，則可基本解決東北地區(qū)發(fā)展動(dòng)力不足、對人才吸引力不足等問題，也會(huì)對以后哈長城市群和遼中南城市群的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。

中國經(jīng)濟(jì)評論：在您看來，制約東北振興的最突出問題是什么？

李凱：東北發(fā)展過程中存在一些問題：一是經(jīng)濟(jì)增長基本依靠投資拉動(dòng)；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、To B產(chǎn)業(yè)多，新產(chǎn)業(yè)、To C產(chǎn)業(yè)少，產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，這與老工業(yè)基地的屬性有關(guān)；三是開放程度低，比全國平均開放水平低三分之一到二分之一；四是市場主體問題，國有企業(yè)改革不徹底，民營企業(yè)發(fā)展不佳；五是營商環(huán)境問題。東北經(jīng)濟(jì)要好起來，這五個(gè)問題都要發(fā)生根本性的變化。

這五個(gè)經(jīng)濟(jì)問題背后有兩個(gè)轉(zhuǎn)型背景：一是經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的背景；二是老工業(yè)基地本身產(chǎn)業(yè)衰退面臨轉(zhuǎn)型的背景。東北振興的本質(zhì)，就是要完成這兩個(gè)轉(zhuǎn)型。

這些問題和背景相互交織在一起，互為因果，往往一個(gè)問題的解決是以另一個(gè)問題為前提。我們必須要在變革過程中解決這些問題，以改革作為契機(jī)，針對體制創(chuàng)新過程中遇到的實(shí)實(shí)在在的問題去做，從而促進(jìn)人的觀念轉(zhuǎn)變以及市場環(huán)境逐漸向好。要轉(zhuǎn)變體制機(jī)制來促進(jìn)從思想觀念到經(jīng)濟(jì)行為、到政府決策這一循環(huán)，這是現(xiàn)在缺乏的。

中國經(jīng)濟(jì)評論：老工業(yè)基地如何破解資源枯竭后的轉(zhuǎn)型困境，是一個(gè)世界性難題。其他國家的老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型有哪些值得我們借鑒？

李凱：老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型問題在全球范圍內(nèi)是普遍存在的。例如，美國的匹茲堡以前是鋼鐵基地，后來轉(zhuǎn)型成功，成為計(jì)算機(jī)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)源地之一。其他國家的老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型，有成功，也有失敗。東北和其他國家的老工業(yè)基地區(qū)別在于，一是東北區(qū)域面積大，不像其他國家的老工業(yè)基地那樣產(chǎn)業(yè)集中，解決起來困難要多一些。二是其他國家主要靠市場來解決老工業(yè)基地的問題，轉(zhuǎn)型較慢。但是我國處在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化快速發(fā)展的階段，可以利用制度的優(yōu)越性進(jìn)行必要的干預(yù)，這也是我們和其他地區(qū)不一樣的地方。

其他國家老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型案例有值得我們借鑒的地方。例如，德國魯爾工業(yè)區(qū)曾經(jīng)是就業(yè)最多、產(chǎn)業(yè)最集中的工業(yè)中心，但是幾十年轉(zhuǎn)型后不再是工業(yè)中心，人口數(shù)量也大大減少。產(chǎn)業(yè)重新布局后雖然沒有大規(guī)模產(chǎn)業(yè)提供就業(yè)，但人們過上好生活，人均經(jīng)濟(jì)水平基本跟得上國家的現(xiàn)代化進(jìn)程。從人的角度來看，這也達(dá)到了一種均衡。有鑒于此，轉(zhuǎn)型目標(biāo)不是恢復(fù)該地區(qū)原本的經(jīng)濟(jì)地位，而是以人為本，將人的就業(yè)以及生活水平作為衡量轉(zhuǎn)型成敗的標(biāo)準(zhǔn)。

美國匹茲堡地區(qū)也是一樣，如今轉(zhuǎn)型為電子信息產(chǎn)業(yè)的集聚地，該地區(qū)不再是美國經(jīng)濟(jì)增長熱點(diǎn)地區(qū)，且?guī)?dòng)的創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的人口不多。雖然占美國的經(jīng)濟(jì)比重有很大下降，但它自身的經(jīng)濟(jì)水平不斷提高。

東北振興也可以借鑒類似的思路，一是以人為核心，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來就業(yè)量、收入水平的提高，而不是恢復(fù)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)體系、經(jīng)濟(jì)格局中的地位。以往東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好時(shí)，占全國的GDP接近14%，現(xiàn)在約為5%。東北人口數(shù)量占全國總?cè)丝跀?shù)的7%左右，并且還在持續(xù)減少。這些條件的變化，都在促使我們思考如何更好地確定東北振興的目標(biāo)。

二是，老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型需要市場化機(jī)制和宏觀政策調(diào)控雙管齊下。如何建立一個(gè)長期可持續(xù)發(fā)展的市場機(jī)制，如何依靠市場將市場要素、人的積極性啟動(dòng)起來，甚至將政府納入到市場環(huán)境中去完善產(chǎn)業(yè)環(huán)境，這是我們要考慮的問題。市場機(jī)制加上區(qū)域傾斜政策，對我們的轉(zhuǎn)型會(huì)更有利。

中國經(jīng)濟(jì)評論：對于東北的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，您有哪些建議？

李凱：我國分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以劃分為四個(gè)層面。第一個(gè)層面是創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的地區(qū)，比如上海、廣州、深圳，幾乎沒有太傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)。

第二個(gè)層面是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并存來支持發(fā)展的地區(qū)。如合肥、重慶等地，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)里有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，有新產(chǎn)業(yè)里的勞動(dòng)密集環(huán)節(jié)，像筆記本電腦組裝的環(huán)節(jié)，也有高科技產(chǎn)業(yè)，如京東方的顯示屏，科大訊飛的人工智能，芯片，新能源汽車以及其他智能產(chǎn)品?，F(xiàn)在大多數(shù)城市的高科技產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、處于虧損階段，依靠政府扶持才逐漸壯大。與大多數(shù)城市不同，這類城市的特點(diǎn)是新產(chǎn)業(yè)已經(jīng)開始受益，開始作為主導(dǎo)企業(yè)發(fā)力，在稅收、就業(yè)方面作出貢獻(xiàn)。

第三個(gè)層面是依靠勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)來支撐發(fā)展的地區(qū)。尤其是依靠高科技行業(yè)的勞動(dòng)密集環(huán)節(jié)，比如鄭州，它是典型的以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的城市，產(chǎn)業(yè)規(guī)模大、帶動(dòng)就業(yè)量大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，各方面發(fā)展得到支撐。鄭州的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)突破一萬億，十年前河南的經(jīng)濟(jì)總量相當(dāng)于遼寧，現(xiàn)在河南的經(jīng)濟(jì)總量略高于東北三省，這是以前不可想象的。

第三個(gè)層面里還有依靠傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)來支撐的地區(qū)。現(xiàn)在中部的一些地區(qū)，比如江西，基本上還是以生活用品、電器等傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主。江西的贛州得益于廣東企業(yè)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移，其一帶一路沿線的班列三年內(nèi)已經(jīng)運(yùn)行約1000列。

現(xiàn)在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移出現(xiàn)很明顯的趨勢，從沿海的東部、東南部向中部、西南部和陜西轉(zhuǎn)移，大體形成北至黃河流域、西至西南和西安的轉(zhuǎn)移范圍。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移遵循市場規(guī)律，與轉(zhuǎn)入地的營商環(huán)境、地理環(huán)境、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性、產(chǎn)業(yè)外移范圍密切相關(guān)。近幾年中部地區(qū)發(fā)展較好，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是重要原因之一。

東北屬于第四層面的地區(qū)，是依靠傳統(tǒng)重工業(yè)支撐發(fā)展的地區(qū)。東北的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)是石油、化工、冶金等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)吸納的就業(yè)少，增長幅度小。東北基本沒有前三個(gè)層面的企業(yè)，有一定數(shù)量的高科技產(chǎn)業(yè)但規(guī)模小、還需要政府扶持；兩種勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)都沒有形成規(guī)模。

從以上分析中我們看到了東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的困難，這一問題是東北振興的真正難點(diǎn)。解決這一問題，可能需要很長時(shí)間?，F(xiàn)在需要多措并舉，循環(huán)漸進(jìn)。一是必須著力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長相對穩(wěn)定，不能支撐東北的進(jìn)一步發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長?！笆奈濉睍r(shí)期，可在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的智能化和綠色化改造及發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能制造、高端裝備等新興產(chǎn)業(yè)方面實(shí)現(xiàn)一定的突破，逐步培育出新動(dòng)能。二是通過產(chǎn)業(yè)內(nèi)生這一途徑，從老產(chǎn)業(yè)中衍生出來新產(chǎn)業(yè)。比如普通化工到精細(xì)化工，將化工原料用于醫(yī)療、生活用品等領(lǐng)域，從to B端轉(zhuǎn)向to C端，在向用戶端轉(zhuǎn)移過程中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、利潤的提升。三是循序漸進(jìn)地引進(jìn)國內(nèi)或國外的新產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)在東北引進(jìn)的項(xiàng)目傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)多、新產(chǎn)業(yè)少，其原因往往不是營商環(huán)境問題，而是在強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)規(guī)模效應(yīng)的背景下，東北缺乏集群式的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，導(dǎo)致愿意進(jìn)入的新產(chǎn)業(yè)不多。如何轉(zhuǎn)變這種趨勢，是我們面臨的關(guān)鍵問題。

中國經(jīng)濟(jì)評論：在東北的國有企業(yè)改革方面，您能否提出您的建議？

李凱：東北的國有企業(yè)改革在“十三五”期間取得了一些明顯的突破。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革在不斷地完善，這個(gè)過程中有的地方走得快一些，有些地方慢一點(diǎn)，這是正常的現(xiàn)象。

東北在這一輪的混改中出現(xiàn)一些典型的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在需要將這些經(jīng)驗(yàn)上升到理論高度：第一，要正確認(rèn)識(shí)國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和地位，改革的步子再邁得大一些、再徹底一些。國有企業(yè)低效率的情況在競爭性行業(yè)表現(xiàn)比較明顯，我們應(yīng)當(dāng)著重推進(jìn)競爭性行業(yè)里國有企業(yè)的退出。要在關(guān)鍵領(lǐng)域、不可替代領(lǐng)域做大做強(qiáng)國有企業(yè)，除此以外，則要讓競爭性機(jī)制發(fā)揮作用。

第二，利用好現(xiàn)有的混改政策。國企改革的作用是從制度上保證其管理、決策的通暢。過去的國企改革也在實(shí)行一系列措施，深化國有企業(yè)勞動(dòng)、人事、分配三項(xiàng)制度改革，實(shí)現(xiàn)管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、薪酬能增能減，但是以往效果并不好?；旄暮髣t發(fā)生了明顯的改變。股權(quán)所有制改革本身并不產(chǎn)生直接效益，但和具體執(zhí)行的制度相輔相成，從而保障了制度執(zhí)行的效果。這些都是需要總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。

中國經(jīng)濟(jì)評論：對于東北的營商環(huán)境改善和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，您能否談?wù)勀目捶ǎ?/p>

李凱：東北營商環(huán)境的改善，需要一系列的努力，包括從政府服務(wù)改善、到對制度的堵點(diǎn)進(jìn)行改革、再到產(chǎn)業(yè)環(huán)境建構(gòu)這一全過程。政府服務(wù)是第一個(gè)環(huán)節(jié)，現(xiàn)在政府的辦事程序、辦事態(tài)度已經(jīng)有很大的改變，辦事效率、服務(wù)水平也不斷提高，營商環(huán)境有所改善。第二個(gè)環(huán)節(jié)是解決制度堵點(diǎn)，政府要加強(qiáng)完善市場化機(jī)制，瞄準(zhǔn)制度堵點(diǎn)深化體制機(jī)制改革，加強(qiáng)東北制度環(huán)境建設(shè)，解決不能做事或者不能做大事的問題。第三個(gè)環(huán)節(jié)是在前兩個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上完善東北的硬件環(huán)境，如提供有吸引力的招商政策、人才政策、資金支持等方面，從而創(chuàng)建一個(gè)好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。目前東北第一個(gè)環(huán)節(jié)已經(jīng)做得很好，希望接下來開啟第二個(gè)環(huán)節(jié)，并最終完成三個(gè)環(huán)節(jié)。

中國經(jīng)濟(jì)評論：您認(rèn)為，東北地區(qū)應(yīng)當(dāng)如何利用好區(qū)位條件和沿邊沿海優(yōu)勢？

李凱：東北沿邊沿海優(yōu)勢非常明顯。目前東北三省的開放重點(diǎn)很明確：遼寧的開放重點(diǎn)是以大連為中心的沿海經(jīng)濟(jì)帶開放，吉林是以圖們江地區(qū)為龍頭來擴(kuò)大對外開放，黑龍江省推進(jìn)以對俄沿邊開放為重點(diǎn)的全方位對外開放。

“十四五”期間，東北地區(qū)的開放力度將會(huì)進(jìn)一步加大，對外開放將會(huì)與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略結(jié)合起來。在開放區(qū)域上以東北亞為重點(diǎn)，也會(huì)主動(dòng)融入“一帶一路”，擴(kuò)大與歐美和其他國家的開放。建議在這樣的基礎(chǔ)上，考慮給予東北地區(qū)更高層次的開放政策，嘗試在建立自由貿(mào)易港、擴(kuò)大自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等高層次開放，以及在服務(wù)貿(mào)易等新領(lǐng)域開放方面實(shí)現(xiàn)突破，以高水平對外開放促進(jìn)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成發(fā)展新動(dòng)力。借鑒粵港澳大灣區(qū)等地的經(jīng)驗(yàn)，東北的高層次開放也可以聚焦到一個(gè)相對集中的地區(qū)，通過該地區(qū)的開放帶動(dòng)整體的開放，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局。