基于鎮(zhèn)海實(shí)踐的城管綜合執(zhí)法問題分析與路徑選擇

李穎 楊豪

城管綜合執(zhí)法涉及城市管理和社會(huì)生活的各個(gè)方面，在加強(qiáng)和創(chuàng)新城市治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。鎮(zhèn)海區(qū)以數(shù)字化改革為引領(lǐng)，以綜合行政執(zhí)法改革為抓手，不斷優(yōu)化城管綜合執(zhí)法模式，建立長效管理機(jī)制，取得了較為顯著的成效。

推進(jìn)數(shù)字化、信息化、智能化建設(shè)，降低管理成本、提升管理效率是城市管理的發(fā)展方向。近幾年，鎮(zhèn)海升級智慧城管平臺(tái)，建立三級監(jiān)督平臺(tái)，基本實(shí)現(xiàn)街面保序、市政維護(hù)、公用事業(yè)、園林綠化等184類城市管理問題全覆蓋、全采集、全閉環(huán)，月均采集問題達(dá)2.2萬個(gè)。同時(shí)，鎮(zhèn)海還搭建城市精細(xì)化管理平臺(tái)，主要應(yīng)用在沿街店鋪燃?xì)?、排水、垃圾分類等多領(lǐng)域問題“綜合查一次”，以實(shí)現(xiàn)“一次檢查、全面診斷、集中治理、一次到位”。目前，平臺(tái)錄入的沿街店鋪已達(dá)27490家。此外，鎮(zhèn)海還創(chuàng)新建筑渣土監(jiān)管平臺(tái)，將卡口視頻、GPS軌跡、稱重系統(tǒng)等科技設(shè)備接入平臺(tái)，通過科技換人，實(shí)現(xiàn)建筑垃圾“兩點(diǎn)一線”（產(chǎn)生點(diǎn)、處置點(diǎn)、運(yùn)輸路線）全程實(shí)時(shí)監(jiān)管。今年上半年，鎮(zhèn)海區(qū)綜合行政執(zhí)法局依托平臺(tái)巡查檢查69次，對違法行為立案304起。

取得成效的同時(shí)，也應(yīng)該看到，當(dāng)前該領(lǐng)域仍存在不少問題亟待破解。

法律支撐尚有欠缺。除《行政處罰法》第18條規(guī)定外，城管綜合執(zhí)法至今沒有一部專門的法律來明確執(zhí)法地位、執(zhí)法主體、執(zhí)法方式和執(zhí)法程序，普遍存在“借法執(zhí)法”的現(xiàn)象。例如，城市綠化領(lǐng)域的綜合執(zhí)法事項(xiàng)就來源于《城市綠化條例》《城市綠線管理辦法》《城市動(dòng)物園管理規(guī)定》《浙江省古樹名木保護(hù)辦法》等法律法規(guī)。法律依據(jù)錯(cuò)綜復(fù)雜，容易產(chǎn)生執(zhí)法邊界不清、處罰范圍不明等問題。

部門協(xié)調(diào)尚未理順。城管綜合執(zhí)法應(yīng)《行政處罰法》第18條“相對集中行政處罰權(quán)”而生，其行使的執(zhí)法事項(xiàng)，往往涉及其他管理部門。例如，油氣管道的執(zhí)法事項(xiàng)，由發(fā)展和改革（能源）主管部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管、投訴受理，由綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)立案查處。此類情況，部門間不可避免地存在職能交叉、職責(zé)模糊等問題。同時(shí)，綜合執(zhí)法部門行使的處罰權(quán)限處于執(zhí)法事項(xiàng)的末端，若前端負(fù)責(zé)審批、監(jiān)管的部門放松行業(yè)管理，容易導(dǎo)致“以罰代管”、執(zhí)法負(fù)擔(dān)加重等情況發(fā)生。

執(zhí)法強(qiáng)制手段不足。執(zhí)法強(qiáng)制力是執(zhí)法效能的關(guān)鍵保障，然而在城管綜合執(zhí)法過程中，尚缺少相應(yīng)的強(qiáng)制手段來為基層提供保障。目前，綜合執(zhí)法部門有權(quán)直接實(shí)施的行政強(qiáng)制措施極為單一，僅可在查處無照經(jīng)營時(shí)扣押相關(guān)財(cái)物，在涉及其他領(lǐng)域案件時(shí)，缺乏必要的強(qiáng)制手段。例如，針對違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建造建筑物、構(gòu)筑物等案件，工商、稅務(wù)等部門擁有查封、凍結(jié)、沒收等強(qiáng)制執(zhí)行手段，綜合執(zhí)法部門僅能通過申請縣級以上地方人民政府強(qiáng)制執(zhí)行的方式，迫使不履行法律義務(wù)的相對人履行義務(wù)。

執(zhí)法環(huán)境仍需改善。盡管城管綜合執(zhí)法的外部環(huán)境已有所改善，但執(zhí)法對象不配合執(zhí)法，甚至暴力抗法的情況仍屢見不鮮。近3年來，鎮(zhèn)海區(qū)綜合執(zhí)法部門遭遇暴力抗法事件101起，有46名執(zhí)法隊(duì)員受傷就醫(yī)，其中公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案的只有16起。究其原因，城管綜合執(zhí)法作為整個(gè)城市管理的末端，作為直面群眾的群體，容易成為城市發(fā)展和管理領(lǐng)域問題的宣泄口，而部分商業(yè)媒體和自媒體的惡意炒作，也加重了基層執(zhí)法難、執(zhí)法對立的狀況。

要素保障仍存缺口。根據(jù)2020年度綜合執(zhí)法事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)要求，綜合執(zhí)法部門須履行的執(zhí)法事項(xiàng)達(dá)670項(xiàng)，新增執(zhí)法事項(xiàng)221項(xiàng)，新增經(jīng)信、房地產(chǎn)等執(zhí)法領(lǐng)域11個(gè)。然而，這670項(xiàng)僅占全部處罰事項(xiàng)的6%左右。根據(jù)省市要求，到2021年底，市、縣綜合執(zhí)法事項(xiàng)比例須達(dá)到12%以上，這對綜合執(zhí)法編制、經(jīng)費(fèi)、裝備等要素保障提出了更高要求。例如，鎮(zhèn)海區(qū)綜合執(zhí)法部門一線執(zhí)法隊(duì)員每年人均加班超50天，近10年來，累計(jì)調(diào)出在編干部74人，與公務(wù)員考錄等方式進(jìn)入的人數(shù)基本持平，事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)后，執(zhí)法人員急需補(bǔ)充。

理順服務(wù)與管理、服務(wù)與執(zhí)法之間的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)型升級，打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局，是城管綜合執(zhí)法的發(fā)展方向，也是破解上述問題的路徑之一。

重塑執(zhí)法理念，實(shí)現(xiàn)城管職能減負(fù)。城管綜合執(zhí)法在理念上要變“政府偏好”為“市民偏好”，建立以市民需求為導(dǎo)向的互動(dòng)式服務(wù)型城管新模式，在充分吸納民意、引導(dǎo)公眾參與城市管理的基礎(chǔ)上，放權(quán)給社會(huì)，放還社會(huì)可以自我管理的事務(wù)，為城市管理減負(fù)。例如，通過面向社會(huì)公開招投標(biāo)，把城管承擔(dān)的環(huán)衛(wèi)、市政、園林等領(lǐng)域的非強(qiáng)制性事務(wù)職能推向市場，實(shí)施“物業(yè)化”管理模式，加強(qiáng)政府與社會(huì)在城市管理領(lǐng)域的合作。

推動(dòng)重心下移，提升綜合執(zhí)法效能。推動(dòng)綜合執(zhí)法重心下移，是綜合執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容。在鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以屬地城管中隊(duì)為主體，公安、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保等相關(guān)執(zhí)法部門選派人員加入，共同代表屬地行使區(qū)級下放的綜合執(zhí)法事項(xiàng)。隊(duì)伍在屬地黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下開展行政執(zhí)法工作，接受綜合行政執(zhí)法部門和各主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督，探索執(zhí)法人員“區(qū)屬、街管、街用”的管理模式。

強(qiáng)化數(shù)字賦能，打造綜合執(zhí)法平臺(tái)。按照“大集中、大整合、大共享”的原則，利用云計(jì)算、人工智能等新興科技，打造“大數(shù)據(jù)+綜合行政執(zhí)法”云平臺(tái)，整合公安、綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域數(shù)據(jù)，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行、城市治理情況、交通實(shí)時(shí)路況等立體模塊，實(shí)現(xiàn)“感知、服務(wù)、指揮、分析、監(jiān)管”五位一體的“綜合執(zhí)法超腦”，為部門決策提供全方位的信息輔助。

推進(jìn)源頭治理，彰顯柔性執(zhí)法溫度。將行政處罰作為兜底的管理規(guī)范，與服務(wù)勸導(dǎo)、教育糾正深度結(jié)合。綜合執(zhí)法作為執(zhí)法事項(xiàng)的末端執(zhí)法環(huán)節(jié)，要針對執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)的問題，與前端審批、監(jiān)管環(huán)節(jié)的部門進(jìn)行充分溝通，提出建議，引導(dǎo)末端處置的被動(dòng)執(zhí)法轉(zhuǎn)變成前端管理的主動(dòng)介入，避免“以罰代管”的情況發(fā)生，最大限度地爭取管理相對人的理解和支持，客觀上也能起到減輕執(zhí)法壓力、改善執(zhí)法環(huán)境的作用。

（作者單位：鎮(zhèn)海區(qū)委黨校 鎮(zhèn)海區(qū)綜合行政執(zhí)法局）責(zé)任編輯：胡 珊