美國公共圖書館聯(lián)邦經(jīng)費保障機(jī)制研究
——基于美國博物館與圖書館服務(wù)協(xié)會《2021 財年財務(wù)報告》的解讀

陳 清

（1.江西省圖書館 江西南昌 330000）

美國博物館與圖書館服務(wù)協(xié)會（IMLS）是根據(jù)1996 年通過的《博物館和圖書館服務(wù)法案》而成立，其主要職責(zé)是為美國各地博物館和圖書館提供來自聯(lián)邦政府層面的各種支持，擁有授予財政援助、收集數(shù)據(jù)、建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系以及就博物館、圖書館和信息服務(wù)向決策者和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供建議的法定權(quán)力。作為美國最大的公共圖書館聯(lián)邦資金來源，IMLS每年通過其“州撥款計劃”將基于人口數(shù)量的聯(lián)邦資金用于50 個州、哥倫比亞特區(qū)、美國領(lǐng)土、自由聯(lián)系州的圖書館。根據(jù)白宮行政管理和預(yù)算局（Office of Management and Budget，OMB）的要求，IMLS 每年發(fā)布上一財政年度報告，詳細(xì)介紹其一年的財務(wù)活動。2021 年11 月15 日，IMLS 發(fā)布了《2021 財年財務(wù)報告》（以下簡稱《報告》），就2020 年10 月1 日至2021 年9月30 日之間博物館和圖書館聯(lián)邦資金的撥付和使用情況進(jìn)行了介紹。本文通過分析《報告》中涉及圖書館的部分，結(jié)合IMLS 撥付資金在各州圖書館的使用情況，總結(jié)美國公共圖書館聯(lián)邦經(jīng)費保障機(jī)制的特點，以期對我國圖書館經(jīng)費保障機(jī)制建設(shè)提供參考。

1 IMLS 的五年戰(zhàn)略目標(biāo)

2018 年1 月，IMLS 發(fā)布其五年戰(zhàn)略規(guī)劃《轉(zhuǎn)型中的社區(qū)——2018-2022 戰(zhàn)略規(guī)劃》，制定了未來五年圖書館和博物館滿足美國公眾基本信息、教育、研究、經(jīng)濟(jì)、文化需求的長期目標(biāo)和中短期目標(biāo)。這些目標(biāo)不僅是圖書館未來五年的發(fā)展方向，也規(guī)定了未來五年圖書館聯(lián)邦資金的使用方向和支持重點，因而在《報告》的開始就對這些目標(biāo)進(jìn)行了闡述：

（1）促進(jìn)終身學(xué)習(xí)。 強(qiáng)化圖書館資源，以促進(jìn)早教、數(shù)字、信息、健康、金融、媒體、公民和其他類型素養(yǎng)的提高；支持圖書館內(nèi)跨學(xué)科和基于探究的學(xué)習(xí)方法；資助圖書館項目，重點資助為具有不同文化和社會經(jīng)濟(jì)背景的家庭和個人持續(xù)學(xué)習(xí)提供服務(wù)的項目；發(fā)揮圖書館作為可信賴信息來源的獨特作用。

（2）能力建設(shè)。 支持圖書館工作人員、董事會和志愿者的招聘、培訓(xùn)和發(fā)展，幫助培養(yǎng)熟練、專業(yè)的人才；鼓勵圖書館專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)分享和采用最佳實踐和創(chuàng)新；確定圖書館領(lǐng)域趨勢，以幫助組織做出明智決策；提升圖書館作為社區(qū)參與和對話的可信空間的能力。

（3）強(qiáng)化公眾訪問。支持所有類型和規(guī)模的機(jī)構(gòu)管理圖書館館藏；投資工具、技術(shù)和培訓(xùn)，使所有背景和能力的人都能發(fā)現(xiàn)和使用圖書館館藏；投資解決訪問圖書館館藏、項目和信息障礙的政策和合作伙伴關(guān)系；通過有效溝通，增加對IMLS、圖書館和社區(qū)知識的訪問。

（4）追求卓越。吸引和培養(yǎng)高效且敬業(yè)的員工隊伍，促進(jìn)創(chuàng)新、協(xié)作和學(xué)習(xí)；通過將行之有效的方法和新想法融入IMLS 計劃和服務(wù)，以適應(yīng)圖書館領(lǐng)域不斷變化的需求；設(shè)計IMLS 資助和獎勵項目，以鼓勵社區(qū)為圖書館投資資源、資金和其他支持；尋求與聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)層以及非營利組織和私人組織的有效合作伙伴關(guān)系，以提升圖書館公共價值。

2 2021 年聯(lián)邦資助及使用情況

《報告》概述了2021 財年IMLS 聯(lián)邦資金的撥付和使用情況，針對圖書館的撥款主要分為兩個部分：一是應(yīng)對新冠肺炎疫情的聯(lián)邦撥款， 二是每年的常規(guī)性撥款“州圖書館補助金計劃”。

2.1 應(yīng)對新冠肺炎疫情的聯(lián)邦撥款

（1）《冠狀病毒援助、救濟(jì)和經(jīng)濟(jì)安全法案》撥款。2020 年3 月27 日，美國總統(tǒng)簽署了《冠狀病毒援助、救濟(jì)和經(jīng)濟(jì)安全（CARES）法案》，授權(quán)為IMLS 提供資金，以幫助各州、部落的博物館和圖書館預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)對新冠肺炎疫情，擴(kuò)大數(shù)字網(wǎng)絡(luò)接入，購買互聯(lián)網(wǎng)接入設(shè)備，并提供技術(shù)支持服務(wù)，造福于受公共衛(wèi)生緊急情況影響的社區(qū)。 其中除按人口基數(shù)為各州、哥倫比亞特區(qū)、美國領(lǐng)土、自由聯(lián)系州的59個州級圖書館管理機(jī)構(gòu)（State Library Administrative Agency，SLAA） 撥款3000 萬美元外，IMLS 建立了兩個競爭性資助項目，以支持美洲原住民/夏威夷原住民社區(qū)應(yīng)對疫情，總計撥款1380 萬美元資助這些地區(qū)的39 家博物館和29 家圖書館。 此外，IMLS 還資助了15 個主要服務(wù)和代表夏威夷原住民的美洲原住民機(jī)構(gòu)和非營利組織，共計120 萬美元，其中近一半項目與圖書館服務(wù)相關(guān)。 2021 財年， 為響應(yīng)CARES 法案，IMLS 為博物館和圖書館的22 個項目的額外申請?zhí)峁┝丝傤~為3，062，796 美元的資助，其中圖書館項目為11 個。

（2）美國救援計劃法案撥款。2021 年3 月11 日，美國總統(tǒng)簽署了美國救援計劃法案（The American Rescue Plan Act，ARP），授權(quán)為IMLS“開展博物館和圖書館服務(wù)”提供資金，以造福受突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響的社區(qū)。 ARP 法案為IMLS 指定了2 億美元的疫情應(yīng)對資金，使IMLS 能夠有效地向各州和領(lǐng)土的SLAA 提供關(guān)鍵資金。 其中，分配給各州SLAA 的款項總計為1.78 億美元，具體金額分配根據(jù)2020 年12 月美國人口普查局公布的各州人口數(shù)量計算得出，IMLS 已于2021 年4 月9 日進(jìn)行了資金分發(fā)，這些資金可用到2022 年9 月30 日。 另有1500 萬美元用于資助博物館、 圖書館以及美洲原住民和夏威夷原住民社區(qū)的項目，可以是現(xiàn)有項目和服務(wù)的繼續(xù)、增強(qiáng)或擴(kuò)展，也可以啟動新的項目和服務(wù)，滿足因疫情而產(chǎn)生或加劇的社區(qū)需求和意外困難。

IMLS 要求SLAA 將資金用于幫助社區(qū)直接和立即應(yīng)對疫情，并通過公平的方式滿足社區(qū)需求。具體的支出優(yōu)先事項包括：一是支持?jǐn)?shù)字包容，使圖書館能夠?qū)⒒ヂ?lián)網(wǎng)熱點、可訪問的WiFi、數(shù)字內(nèi)容和相關(guān)資源送達(dá)居民，特別是支持居民教育、衛(wèi)生和勞動力發(fā)展的需求。 一些救助計劃覆蓋人群包括為低收人家庭提供營養(yǎng)福利的補充營養(yǎng)援助計劃（SNAP），失業(yè)人員以及寬帶可用性較差地區(qū)人群是重點服務(wù)對象；其次是向全國各地圖書館提供快速緊急救援，使其能夠安全應(yīng)對疫情并實施公共衛(wèi)生方案； 三是支持滿足美國各地社區(qū)需求的圖書館服務(wù)，包括人員、技術(shù)、培訓(xùn)、材料、用品、設(shè)備和服務(wù)產(chǎn)生的相關(guān)間接成本。這些優(yōu)先事項事實上也建立在IMLS 五年戰(zhàn)略目標(biāo)框架內(nèi)。

在SLAA 獲得ARP 獎勵后的短短五個月內(nèi)，公開信息匯總顯示，59 個州和地區(qū)中有46 個已經(jīng)公布了資金使用情況。 截至2021 年9 月30 日，援助資金已送達(dá)3900 多個圖書館，26 個SLAA 提供了競爭性分配ARP 資金的項目，19 個SLAA 根據(jù)需求公式或其他分配方法提供非競爭性ARP 資助，SLAA 及其資助機(jī)構(gòu)購買了超過5300 臺設(shè)備，如熱點、筆記本電腦、平板電腦以及28 輛圖書館用車，包括流動圖書車、圖書自行車等，以便為偏遠(yuǎn)地區(qū)用戶服務(wù)。作為CARES 法案的延續(xù)，加強(qiáng)連接性仍是各州ARP資助的重點，有37 個州在這一領(lǐng)域進(jìn)行了投資，另有23 個州則優(yōu)先考慮幫助圖書館重新安全地開放其物理空間。

（3）重新開放檔案、圖書館和博物館項目（REALM）。2020 年3 月下旬，IMLS 采取了初步措施，通過與疾病控制中心（CDC）合作舉辦網(wǎng)絡(luò)研討會，響應(yīng)和識別圖書館在疫情期間的需求，幫助他們在館藏、空間管理時減輕疫情帶來的風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)圖書館需要在疫情中面臨的重要甚至有關(guān)生存問題的信息。 IMLS 與OCLC 和Battelle 達(dá)成項目合作協(xié)議， 利用科學(xué)研究和Battelle 實驗室的工作收集、廣泛傳播和定期更新循證信息，為降低新冠肺炎病毒通過圖書館傳播給工作人員和用戶的風(fēng)險提供操作參考。該項目通過實驗室測試評估新冠肺炎病毒在圖書館、 檔案館和博物館（LAM）常見材料上的衰減情況，并以網(wǎng)絡(luò)研討會、信息圖表、 視頻和其他材料的形式提供網(wǎng)站和工具包， 為圖書館在病毒環(huán)境中重新開放和運營提供政策參考。

2.2 州圖書館補助金計劃

美國《博物館與圖書館服務(wù)法案》包括《圖書館服務(wù)和技術(shù)法案》（LSTA）和《博物館服務(wù)法案》兩部分。 其中，LSTA 授權(quán)IMLS 通過“州圖書館補助金計劃”每年向50 個州、哥倫比亞特區(qū)、美國領(lǐng)土、自由聯(lián)系州的州級圖書館行政機(jī)構(gòu)（SLAA）發(fā)放基于人口按一定公式計算的財政補貼，即發(fā)放金額等于法律規(guī)定的基本撥款加上基于人口的補充金額；人口數(shù)據(jù)則根據(jù)美國人口普查局提供的信息。按照LSTA法案的規(guī)定，各州的基本撥款為68 萬美元，領(lǐng)土和自由聯(lián)系州的基本撥款為6 萬美元。 基本撥款的增加取決于項目總預(yù)算的增加，2021 財年總預(yù)算增加了200 萬美元，因此，各州、哥倫比亞特區(qū)和波多黎各的基本撥款增加到833845 美元，其他地區(qū)仍為6萬美元。

2021 年，IMLS 還設(shè)置有5 個自由裁量補助金項目：一是國家領(lǐng)導(dǎo)力計劃補助金，為競爭性項目，用于解決由于新工具、新研究成果和模式的廣泛應(yīng)用而使圖書館面臨的挑戰(zhàn)；二是美洲原住民圖書館服務(wù)基本補助金，為非競爭性項目，用于資助這些地區(qū)圖書館的運營；三是美洲原住民圖書館服務(wù)改進(jìn)補助金，為競爭性項目，用于改進(jìn)圖書館現(xiàn)有服務(wù)和實施新的服務(wù)；四是夏威夷原住民圖書館服務(wù)，為競爭性項目，用于資助圖書館創(chuàng)新和改進(jìn)現(xiàn)有服務(wù)；五是勞拉·布什21 世紀(jì)圖書館員計劃，為競爭性項目，用于支持圖書館員的專業(yè)發(fā)展和培訓(xùn)。

3 美國圖書館聯(lián)邦經(jīng)費保障機(jī)制特點

美國聯(lián)邦政府以國家立法的形式明確了圖書館聯(lián)邦資金管理和監(jiān)督的機(jī)構(gòu)與方式，規(guī)定了具體的撥款數(shù)額與分配辦法，有明確的資金使用方向與重點，保證了聯(lián)邦撥款的穩(wěn)定性和持續(xù)性以及有效地貫徹與實施，做到?？顚Ｓ?；既有長期性和廣泛性的“州圖書館計劃”用于解決圖書館事業(yè)發(fā)展中的共性問題，保證圖書館基本發(fā)展的經(jīng)費需求，又可通過自由裁量補助金、接受捐贈解決一些地區(qū)圖書館發(fā)展的個性問題，同時競爭性和非競爭性項目的設(shè)置平衡了圖書館發(fā)展薄弱地區(qū)的經(jīng)費需求，也激發(fā)了這些地區(qū)政府發(fā)展圖書館事業(yè)的積極性和主動性。 而疫情期間的援助性撥款也大體延用了州圖書館補助金計劃的分配和管理模式，使資金迅速到位。

3.1 法定的資金管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)及方式

在聯(lián)邦一級，IMLS 是根據(jù)1996 年通過的《博物館和圖書館服務(wù)法案》成立的負(fù)責(zé)所有類型圖書館聯(lián)邦資金管理與分配的法定機(jī)構(gòu)；州圖書館行政管理機(jī)構(gòu)（SLAA）是根據(jù)州法律規(guī)定負(fù)責(zé)州范圍內(nèi)推廣和發(fā)展公共圖書館服務(wù)的官方機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也負(fù)責(zé)所在州的圖書館聯(lián)邦資金的分配、協(xié)調(diào)與管理。要想獲得聯(lián)邦資助，各州SLAA 需每5 年向IMLS 提交一份五年計劃并向公眾公布，計劃內(nèi)容要求根據(jù)LSTA目的確定本州圖書館事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)和優(yōu)先事項，說明為實現(xiàn)這些目標(biāo)開展的符合LSTA 規(guī)定的活動，描述活動開展的步驟，并說明采用何種方法評價這些活動開展對完成目標(biāo)和優(yōu)先事項的作用；說明采取何種措施使全州圖書館及其用戶參與活動決策以及如何利用聯(lián)邦資金與其他機(jī)構(gòu)合作等。每個財政年度末，SLAA 還需向IMLS 提交年度報告。 五年計劃結(jié)束前，SLAA 需進(jìn)行評估后向IMLS 報告加強(qiáng)圖書館服務(wù)的進(jìn)展情況。 LSTA 同時也強(qiáng)調(diào)，IMLS 對聯(lián)邦資金的管理和監(jiān)督并不等同于干涉州和地方政府在圖書館服務(wù)方面的主動行動和責(zé)任，在符合LSTA 宗旨的前提下，資金的最佳用途仍由州和地方政府決定。而在州一級，每一個接受資助的圖書館必須向SLAA提交滿足資金使用條件的材料。在資金的使用方面，要求各州須遵守法定的“效果維持”（MOE）要求，即?？顚Ｓ茫_保聯(lián)邦資金不會取代州投資。

3.2 規(guī)定了具體的撥款數(shù)額與分配辦法

2018 年修訂的LSTA 規(guī)定，2020-2025 年每一個財政年度（即每年的10 月1 日至次年的9 月30 日）圖書館的聯(lián)邦撥款首先需提留2.25%用于針對美洲原住民的圖書館服務(wù)，另外還需提留3.75%用于國家領(lǐng)導(dǎo)力項目或協(xié)議資助（IMLS 與圖書館、圖書館協(xié)會、高等教育機(jī)構(gòu)等合作運用新技術(shù)進(jìn)行的加強(qiáng)或改善圖書館服務(wù)的項目），然后向每個州分配基本撥款數(shù)額（每個州的基本撥款數(shù)額為68 萬美元，美屬維爾京群島、關(guān)島、美屬薩摩亞等海外領(lǐng)土的基本分配額為6 萬美元），剩余款項按各州人口與全國人口的比例再行分配，即所謂的由基本撥款和按人口基數(shù)撥款構(gòu)成的州圖書館補助金計劃。 聯(lián)邦撥款所承擔(dān)的份額為66%，州政府還需提供全部經(jīng)費的34%作為配套資金。 如各州本財政年度支出低于上一財政年度前3 個財政年度的平均水平，則下年度的聯(lián)邦撥款也會相應(yīng)減少。LSTA 還規(guī)定，SLAA 通過直接撥款或協(xié)議資助的形式應(yīng)將不低于96%的聯(lián)邦撥款用于圖書館事業(yè)，相關(guān)的行政管理費用不得超過全部撥款的4%。

CARES 法案和ARP 法案撥款是按各州人口與全國人口的比例進(jìn)行分配的，這兩項撥款沒有基本撥款數(shù)額，按照LSTA 規(guī)定，發(fā)生自然災(zāi)害等無法控制的情況時，州政府承擔(dān)的34%的配套資金也予以豁免。

IMLS 的自由裁量補助金分競爭性與非競爭性兩種，其中競爭性補助金由同行評審在眾多申請項目中選出，同行評審員由圖書館專業(yè)人士組成；非競爭性補助金則按一定資格條件進(jìn)行分配。 自由裁量補助金一般不需要州配套資金。2021 年，IMLS 有三項競爭性補助金，分別為國家領(lǐng)導(dǎo)力項目、勞拉·布什21 世紀(jì)圖書館員計劃和美洲原住民/夏威夷原住民圖書館服務(wù)改進(jìn)計劃。國家領(lǐng)導(dǎo)力項目旨在建設(shè)具有國家影響力的圖書館項目，產(chǎn)生可廣泛使用、復(fù)制的新模式、新工具、新的研究結(jié)果和做法等，以擴(kuò)大聯(lián)邦投資效益；勞拉·布什21 世紀(jì)圖書館員計劃旨在加強(qiáng)圖書館工作人員的培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展，提高圖書情報教育機(jī)構(gòu)研究生的培養(yǎng)能力；

3.3 明確的資金使用方向與重點

IMLS 的五年戰(zhàn)略目標(biāo)是未來五年圖書館聯(lián)邦資金的使用方向和支持重點，與LSTA 規(guī)定的聯(lián)邦資金的目標(biāo)相一致。也就是說，無論是IMLS 的五年戰(zhàn)略目標(biāo)還是SLAA 的五年計劃，均是在LSTA 的目標(biāo)框架下制定，SLAA 在經(jīng)IMLS 批準(zhǔn)的五年計劃內(nèi)，設(shè)定關(guān)于州資金的使用目標(biāo)，這些目標(biāo)是通過包括全州需求評估在內(nèi)的規(guī)劃過程來確定的，這使得聯(lián)邦資金的使用方向和重點明確而始終保持一致。 概括起來，SLAA 可以將其獲得的聯(lián)邦資金用于以下幾個方面：在所有類型的圖書館中，為所有年齡段的人拓展多種形式的信息和教育資源訪問，包括新興技術(shù)、支持教育、終身學(xué)習(xí)、勞動力發(fā)展、經(jīng)濟(jì)和商業(yè)發(fā)展、健康信息、批判性思維技能、數(shù)字素養(yǎng)技能、金融素養(yǎng)以及其他類型的素養(yǎng)技能；建立、加強(qiáng)和改進(jìn)圖書館與其他機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，以提高信息服務(wù)質(zhì)量，擴(kuò)展信息獲取途徑；為館員提供培訓(xùn)和專業(yè)發(fā)展機(jī)會；加大招聘力度，吸引更多專業(yè)人士加入圖書館和信息服務(wù)領(lǐng)域；與其他機(jī)構(gòu)、族群和社區(qū)組織建立公私伙伴關(guān)系；針對不同地理、文化和社會經(jīng)濟(jì)背景的個人、殘疾人提供圖書館服務(wù)；向服務(wù)不足的城鄉(xiāng)社區(qū)和貧困家庭兒童提供圖書館服務(wù)；通過地方、州、地區(qū)、國家、國際合作和網(wǎng)絡(luò)為所有用戶提供信息訪問。可以看出，以上的資金使用方向與IMLS 五年規(guī)劃中的戰(zhàn)略目標(biāo)是一致的。 根據(jù)IMLS 的統(tǒng)計，2021 財年分別用于IMLS 五年規(guī)劃中的三個戰(zhàn)略目標(biāo)“促進(jìn)終身學(xué)習(xí)、能力建設(shè)和強(qiáng)化公眾訪問”的聯(lián)邦資金數(shù)額大致相同。

CARES 法案和ARP 法案撥款雖然重點是在幫助圖書館應(yīng)對疫情帶來的挑戰(zhàn)，但從各州項目資金使用的描述來看，依然是在五年計劃目標(biāo)框架下運行，如促進(jìn)數(shù)字包容和公平的圖書館服務(wù)等。

3.4 通過接受捐贈補充經(jīng)費需求

IMLS 受美國國會授權(quán)，可以征集和接受個人和組織的捐贈。 LSTA 也明確規(guī)定，IMLS 被授權(quán)以美國的名義征集、接受禮物、遺贈或貨幣以及其他財產(chǎn)和服務(wù)，并將此類財產(chǎn)或服務(wù)用于促進(jìn)其職能的實現(xiàn)。接受捐贈的資金雖然占整個圖書館聯(lián)邦資金的10%不到，但對于開展一些額外的重要項目意義重大。如REALM 項目的大部分資金就來源于國會圖書館、安德魯·W·梅隆基金會和卡內(nèi)基公司的捐贈以及OCLC 和Battelle 在實驗、數(shù)據(jù)收集、網(wǎng)站和工具包方面提供的合作。

4 對我國公共圖書館的啟示

雖然聯(lián)邦撥款占美國公共圖書館經(jīng)費的比例較少，但撥款數(shù)額巨大，其經(jīng)費保障、分配、管理等的法律保障相對成熟，對我國公共圖書館經(jīng)費保障機(jī)制建設(shè)具有一定的借鑒意義。

4.1 相關(guān)法律法規(guī)還需量化和完善

我國公共圖書館的經(jīng)費來源主要是財政撥款，但相關(guān)法律法規(guī)對政府撥款的規(guī)定太過籠統(tǒng)，公共圖書館獲得充足經(jīng)費還面臨一定困難。在國家層面，2018 年1 月1 日正式施行的《公共圖書館法》第四條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書館事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對政府設(shè)立的公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費列入本級政府預(yù)算，并及時、足額撥付”。此條款雖然明確了經(jīng)費的供給主體，為公共圖書館的財政投入提供了法律保障，但既沒有明確經(jīng)費數(shù)量，也沒有給出經(jīng)費分配標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行過程中機(jī)動性和隨機(jī)性較大，容易給予地方政府“可操作空間”，為“行政不作為”提供合理借口，不能完全保障圖書館事業(yè)發(fā)展所需經(jīng)費的持續(xù)性和穩(wěn)定性。同樣，2017 年3 月1 日起施行的《公共文化服務(wù)保障法》第四十五條“國務(wù)院和地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共文化服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任，將公共文化服務(wù)經(jīng)費納入本級預(yù)算，安排公共文化服務(wù)所需資金”，也缺乏具體的執(zhí)行和落實細(xì)則。2012 年頒布的《公共圖書館服務(wù)規(guī)范》規(guī)定公共圖書館的文獻(xiàn)購置經(jīng)費由各級政府投入,?？顚Ｓ?確保公共圖書館服務(wù)的正常開展，并對省級館、地級館和縣級館的文獻(xiàn)購置經(jīng)費進(jìn)行了量化規(guī)定，但該標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不具有法屬性，不構(gòu)成法律方面的責(zé)任，因而也難以保證圖書館經(jīng)費的持續(xù)與穩(wěn)定。

在地方層面，已出臺的《北京圖書館條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例》《廣州市公共圖書館條例》等13 部地方圖書館法規(guī)，雖然都有經(jīng)費方面的條款，經(jīng)費的各級供給主體也有明確規(guī)定，但表述大同小異，多為粗線條規(guī)定，經(jīng)費數(shù)量、分配標(biāo)準(zhǔn)及方式均沒有詳細(xì)說明。因此，我國的公共圖書館相關(guān)法規(guī)應(yīng)量化和完善相關(guān)法律條款，對經(jīng)費數(shù)額或比例、分配標(biāo)準(zhǔn)和方式做出具體規(guī)定，使各級財政對圖書館撥款能有章可循，減少隨意性，進(jìn)而形成良性循環(huán)。

4.2 細(xì)化圖書館經(jīng)費的使用范圍

為保障各級政府撥款能夠切實滿足圖書館事業(yè)發(fā)展需求，應(yīng)出臺相應(yīng)的政策對經(jīng)費的使用加以指導(dǎo)和全局統(tǒng)籌，制定經(jīng)費使用的各層級目標(biāo)框架，細(xì)化其使用范圍，使經(jīng)費發(fā)揮最大效用。經(jīng)費使用的各層級目標(biāo)框架是根據(jù)一定時期內(nèi)全國或地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展方向和目標(biāo)制定的該階段經(jīng)費的使用方向和支持重點。 在相關(guān)法規(guī)中我國一些地方公共圖書館條例中對經(jīng)費使用范圍做了規(guī)定，如《貴州省公共圖書館條例》《廣州市公共圖書館條例》規(guī)定公共圖書館經(jīng)費包括設(shè)施、設(shè)備、人員、文獻(xiàn)信息資源、圖書館運行與維護(hù)等方面的費用；《北京市圖書館條例》規(guī)定公共圖書館的經(jīng)費包括日常經(jīng)費、設(shè)備購置費和購書經(jīng)費；《浙江省公共圖書館管理辦法》規(guī)定公共圖書館經(jīng)費包括人員經(jīng)費、業(yè)務(wù)經(jīng)費、文獻(xiàn)資料購置費和設(shè)施、設(shè)備添置修繕費。但這些地方條例規(guī)定的經(jīng)費使用范圍僅為圖書館運營和服務(wù)中的常規(guī)費用，未能反映出對圖書館在不同階段的發(fā)展目標(biāo)、方向和重點的支持，圖書館的經(jīng)費支持僅僅只是限定在圖書館業(yè)務(wù)范圍，而不是根據(jù)圖書館事業(yè)的發(fā)展趨勢針對性提供。 圖書館相關(guān)法規(guī)不僅應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)費的常規(guī)使用范圍，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)圖書館的發(fā)展給出趨勢性的框架，以購書經(jīng)費為例，如果單純規(guī)定購書經(jīng)費，就不足以反映目前文獻(xiàn)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化和多樣化特征，也就無法反映對電子文獻(xiàn)的經(jīng)費支持。2017 年7 月，原文化部發(fā)布的《“十三五”時期全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，對我國“十三五”時期公共圖書館發(fā)展的主要目標(biāo)和重點任務(wù)進(jìn)行了部署，為公共圖書館五年發(fā)展提供了框架指導(dǎo)。 各地文化部門和公共圖書館也根據(jù)這一規(guī)劃制定了自身的“十三五”發(fā)展規(guī)劃，但幾乎都沒有提及規(guī)劃的目標(biāo)與相應(yīng)的經(jīng)費投入。 沒有經(jīng)費支撐的目標(biāo)容易成為空洞的口號，如果省或市制定圖書館發(fā)展規(guī)劃時對照全國圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃確定的目標(biāo)和任務(wù)，大致劃定經(jīng)費的使用范圍、比例或數(shù)量，圖書館在具體實施時再對照執(zhí)行，就可以避免規(guī)劃的落實不利，在保障圖書館發(fā)展經(jīng)費的同時也能提高經(jīng)費的使用效益。

4.3 加強(qiáng)圖書館經(jīng)費的管理和監(jiān)督

SLAA 向IMLS 提交的年度報告、五年計劃以及五年后的評估報告不僅有效地監(jiān)督了聯(lián)邦撥款按照預(yù)定的目標(biāo)在圖書館的使用，為下一個五年撥款提供依據(jù)， 同時也有效地管理和監(jiān)督了州政府對于圖書館事業(yè)的投資。在我國，每四年一次的公共圖書館評估定級工作是衡量和評價各級公共圖書館發(fā)展現(xiàn)狀、加強(qiáng)對圖書館事業(yè)的管理、推動圖書館事業(yè)發(fā)展、提高圖書館工作質(zhì)量的一項重要的全國性行動。2017 年，第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作創(chuàng)立了“服務(wù)效能、業(yè)務(wù)建設(shè)、保障條件”的創(chuàng)新指標(biāo)體系。如以省級公共圖書館為例，“保障條件”模塊設(shè)置了“政策與法制保障”和“經(jīng)費保障”兩個一級指標(biāo)，其中“政策與法制保障”涉及到圖書館經(jīng)費的二級指標(biāo)分項，包括圖書館人員、資源、運行等經(jīng)費保障是否納入政府財政預(yù)算，政府是否有圖書館專項計劃和財政單列預(yù)算；如圖書館新館建設(shè)或數(shù)字圖書館建設(shè)項目等，政府管理公共圖書館事業(yè)是否有文化、財政、人事等多部門協(xié)同保障支持機(jī)制?！敖?jīng)費保障”的二級指標(biāo)分項包括財政撥款年增長率與當(dāng)?shù)刎斦杖肽暝鲩L率的比率、年文獻(xiàn)購置費、免費開放本地經(jīng)費到位情況、經(jīng)費結(jié)構(gòu)等，其中年文獻(xiàn)購置費明確包含電子資源；經(jīng)費結(jié)構(gòu)則將有無信息化建設(shè)、人員培訓(xùn)專項經(jīng)費單列為一個基本分項。應(yīng)該說，這是我國公共圖書館第一個較為全面的由政府部門制定的、在評估維度中加入政府投入的公共圖書館經(jīng)費保障方面的評估細(xì)則，很好地起到了以評促建的作用，提高了政府投入的積極性，一定程度上彌補了我國《公共圖書館法》等法規(guī)中僅規(guī)定政府撥款義務(wù)，沒有規(guī)定法律責(zé)任而導(dǎo)致的政府撥付經(jīng)費動力不足的缺陷。遺憾的是，四年一次的評估定級容易造成突擊達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象，如何將這一評估模式應(yīng)用于常規(guī)的年度經(jīng)費保障評價，是值得我國公共圖書館思考的問題。

4.4 ?；镜那疤嵯录訌?qiáng)專項經(jīng)費和激勵性經(jīng)費

對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對薄弱、地方財政自給率低的地區(qū)來說，由于地方財政缺口大、收支結(jié)構(gòu)性矛盾突出，對中央轉(zhuǎn)移支付依賴程度高，單純強(qiáng)調(diào)政府的財政保障責(zé)任很難徹底解決圖書館的財政保障問題，解決的辦法之一就是在?；镜那疤嵯拢訌?qiáng)專項經(jīng)費和激勵性資助的投入。在IMLS 的自由裁量補助金項目中，對于圖書館事業(yè)發(fā)展相對薄弱的美洲原住民和夏威夷原住民圖書館提供用于圖書館基本服務(wù)的非競爭性補助金以及用于改進(jìn)和創(chuàng)新服務(wù)方式的競爭性補助金，事實上就是在常規(guī)的州圖書館補助金計劃?；镜那疤嵯聦嵤┑膶ｍ椊?jīng)費和激勵性資助相結(jié)合的圖書館經(jīng)費保障措施，此外還有全國性的提高圖書館影響力的競爭性項目、國家領(lǐng)導(dǎo)力項目，使圖書館相對薄弱地區(qū)的經(jīng)費得到多重保障。 我國自2013 年起，就由中央財政設(shè)立了支持地市級和縣級公共圖書館免費開展基本公共文化服務(wù)的專項資金，分為補助資金和獎勵資金，并規(guī)定了地方財政和中央財政負(fù)擔(dān)的比例，要求?？顚Ｓ谩Ｆ渲醒a助資金用于免費開放所需支出給予補助； 獎勵資金用于對免費開放工作實施效果好的省份給予獎勵。但實踐中一些地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)因經(jīng)費收支的結(jié)構(gòu)性矛盾，免費開放專項經(jīng)費很難做到?？顚Ｓ?，甚至形成惡性循環(huán)，越是補助資金用不好的地區(qū)，免費開放工作效果越差，而與激勵性的獎勵資金無緣。段小虎等對西部貧困地區(qū)縣級圖書館財政保障情況調(diào)查后認(rèn)為， 應(yīng)將貧困地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移資金劃分為免費開放專項、文獻(xiàn)建設(shè)專項、人員培訓(xùn)專項和總分館服務(wù)體系建設(shè)專項。 細(xì)分后的專項轉(zhuǎn)移資金能夠從圖書館運營的多方面加強(qiáng)專項經(jīng)費和激勵性經(jīng)費的投入，真正做到?？顚Ｓ茫行岣呓?jīng)費使用效益。

5 結(jié)語

經(jīng)費是公共圖書館生存和發(fā)展的基本保障，建立有效的經(jīng)費保障機(jī)制，不僅要求相關(guān)法律法規(guī)的條款能夠滿足圖書館事業(yè)發(fā)展的需求，完善各種配套的實施細(xì)則或條例，還要強(qiáng)化政府職責(zé)，采用切實可行的經(jīng)費管理、監(jiān)督和激勵辦法，真正實現(xiàn)?？顚Ｓ?，推動公共圖書館事業(yè)更快更好地發(fā)展。