對(duì)土地征收公共利益用地認(rèn)定機(jī)制的必要性與實(shí)施對(duì)策探討

王燕

摘要：土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。目前，我國公共利益用地存在著公認(rèn)定主體不明確、認(rèn)定程序不完善等問題，通過明確認(rèn)定主體和完善認(rèn)定程序兩方面探討公共利益用地征收的實(shí)施對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地征收 公共利益用地 認(rèn)定程序

一、相關(guān)概念

1.土地征收

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。憲法2004年第20修正案中對(duì)土地的征收主要是指對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地的征收。這種集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地主要是作為集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、集體經(jīng)濟(jì)組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地、集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地。

2.土地征收程序

從具體操作程序進(jìn)行劃分的話，土地征收工作程序分為征地報(bào)批前工作程序、征地報(bào)批材料組卷和征地批準(zhǔn)后組織實(shí)施程序三個(gè)階段。第一階段主要工作有發(fā)布《征地前告知書》或者《擬征地公告》、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民簽字確認(rèn)，告知被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民有申請(qǐng)聽證權(quán)利，向他們送達(dá)聽證告知書;第三階段工作主要有組織實(shí)施的縣級(jí)以上人民政府發(fā)布征收土地公告、縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案公告，告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民有申請(qǐng)聽證的權(quán)利等，其具體程序如下：

（1）征地報(bào)批前工作程序：征地情況告知、征地調(diào)查確認(rèn)、函告征地情況、征地聽證告知、組織征地聽證。

（2）材料組卷：文字材料、圖件材料。

（3）實(shí)施：發(fā)布征收土地公告、辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝l(fā)布征地補(bǔ)償安置方案公告。

3.公共利益用地

2019年新修訂的土地管理法修正案在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采用列舉的方式，首次對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行了明確的界定：因軍事外交，政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情況確需要整地的可以依法實(shí)施征收。

二、公共利益用地征收的現(xiàn)狀

1.公共利益認(rèn)定主體不明確

根據(jù)目前法律，征收決定實(shí)際上是一種政府內(nèi)部行使，沒有立法審查、司法審查和公眾參與的行政特權(quán)。因此，政府既是土地征收的主體，同時(shí)又是公共利益認(rèn)定的主體，這明顯違背了“任何人不能做自己的法官”的原則。

由于公共利益的不確定性并且政府也有自身的利益訴求，再加上權(quán)力尋租的普遍存在，所以一般能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目都會(huì)被以公共利益的概念來實(shí)施土地征收。因此當(dāng)政府同時(shí)兼具這兩種身份，容易導(dǎo)致土地征收權(quán)被無限擴(kuò)大。

法院是否是公共利益認(rèn)定的主體，現(xiàn)實(shí)中存在著較為矛盾的情況。然而在司法實(shí)踐中出現(xiàn)的更多情況是法院認(rèn)為土地征收的公共利益性應(yīng)當(dāng)由審批機(jī)關(guān)確定，公共利益的認(rèn)定是一個(gè)合法性問題，不屬于行政訴訟的受案范圍，由此可以得知法院不參與公共利益的認(rèn)定，政府是公共利益認(rèn)定的唯一主體。這導(dǎo)致一些類似的案件出現(xiàn)大相徑庭的結(jié)果，即公共利益認(rèn)定的主體不一致。一般來說，就算是因?yàn)楸徽鞯胤窖a(bǔ)償不合理或者是程序不正當(dāng)導(dǎo)致的違法進(jìn)入行政訴訟程序，法院在審理土地征收的合法性時(shí)，往往會(huì)忽略土地征收的公共利益的合法性。

從土地征收的程序中我們可以看出，征地完全是政府一方主導(dǎo)的行為，被征地方作為土地的所有者卻難以提出異議，這違背了《物權(quán)法》的立法精神。盡管土地征收具備國家強(qiáng)制性，但是從公共利益具有私法性質(zhì)的角度考慮，很有必要將被征地方視為公共利益認(rèn)定的參與主體，保障被征地方的知情權(quán)、參與權(quán)等，建立民主協(xié)商機(jī)制。

2.公共利益認(rèn)定程序不完善

（1）上級(jí)機(jī)關(guān)的審批程序。國務(wù)院和省級(jí)政府主要審批征收土地方案，而征收土地方案主要包括征收土地的目的、用途以及其他?？梢妼徟鷻C(jī)關(guān)只是對(duì)征地目的及用途進(jìn)行附帶性的審查，不具有專門性與專業(yè)性。

（2）征收土地公告程序。我國實(shí)行兩公告制度，涉及征地目的的主要是征收土地公告，根據(jù)2010年修正的《征收土地公告辦法》第五條規(guī)定，征收土地公告應(yīng)當(dāng)包括批準(zhǔn)用途。在這里土地征收的公共利益被轉(zhuǎn)化為“批準(zhǔn)用途”這種模糊的字眼，甚至一些被征地人根本不知道或者不認(rèn)為土地征收是要符合公共利益的，所以參與公共利益的認(rèn)定、監(jiān)督政府的權(quán)力、對(duì)被侵害的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)這一系列后續(xù)行為也就無從談起，因此保障被征地人的知情權(quán)至關(guān)重要。另外，征收土地公告的時(shí)間是在批復(fù)之后，這實(shí)質(zhì)上讓公告成為一種通知行為，在此之前被征地方完全無從得知土地將要被征收，更沒有途徑參與認(rèn)定公共利益。

（3）聽證程序。聽證程序本應(yīng)是保障被征地方參與權(quán)最有效的途徑之一，但是目前我國土地征收中的聽證制度大多未啟動(dòng)或者流于形式。2010年《征用土地公告辦法》第十條規(guī)定了被征地方對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有異議，要求聽證的情況下，應(yīng)當(dāng)舉行聽證。舉行了聽證會(huì)的，當(dāng)主管部門將安置方案報(bào)政府審批時(shí)，還應(yīng)當(dāng)附聽證筆錄。這雖然規(guī)定了被征地方有要求聽證的權(quán)利，但對(duì)于被征地方參與公共利益的認(rèn)定卻完全沒有作用。首先主要是因?yàn)槁犠C的內(nèi)容僅僅針對(duì)征地、補(bǔ)償安置方案，被征地方完全沒有對(duì)征地用途是否符合公共利益提出質(zhì)疑的權(quán)利。其次，是聽證依申請(qǐng)才能啟動(dòng)，被征地方由于知識(shí)的缺乏或是知情權(quán)沒有得到充分保障，往往很少啟動(dòng)聽證程序。最后，對(duì)聽證的效力的規(guī)定是附具聽證筆錄，也就是說聽證的結(jié)果對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說只是具參考價(jià)值，聽證不能發(fā)揮實(shí)際作用。

三、公共利益用地征收的建議

1.完善公共利益用地范圍界定

2020年1月1日起施行的《土地管理法》列舉了六類可以實(shí)施土地征收的公共利益用地的具體情形。但問題在于，《土地管理法》只對(duì)用于軍事和外交、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共事業(yè)等容易辨明屬于公共利益的情形進(jìn)行了列舉，并且同時(shí)規(guī)定了“法律規(guī)定的其他情形”這一兜底條款。在無法做到對(duì)所有情形進(jìn)行完全列舉的前提下，當(dāng)法律實(shí)踐中遇到?jīng)]有明確規(guī)定的情況時(shí)，判斷是否屬于公共利益用地便沒有了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，在進(jìn)行公共利益用地界定時(shí)，我們必須圍繞公共利益實(shí)體要素進(jìn)行判斷，如受益對(duì)象的審查、利益需求的確定及征收的直接目的等等。

2.明確公共利益認(rèn)定的主體

在當(dāng)前完全由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)土地征收的現(xiàn)實(shí)情況下，筆者認(rèn)為公共利益的認(rèn)定主體問題應(yīng)當(dāng)建立政府主導(dǎo)認(rèn)定、利益相關(guān)方參與認(rèn)定、法院最終認(rèn)定的分權(quán)模式。因?yàn)槲覈壳暗耐恋卣魇宅F(xiàn)狀不是一朝一夕可以完全改變的，并且行政征收具有強(qiáng)制性，因此公共利益仍然由政府主導(dǎo)認(rèn)定，在此基礎(chǔ)上建立監(jiān)督、制約機(jī)制，以權(quán)利來監(jiān)督權(quán)力，以權(quán)力制約權(quán)力。利益相關(guān)方特別是被征地方要參與公共利益的認(rèn)定，排除掉一些明顯違反公共利益的土地征收行為，更多土地征收的公共利益具有模糊性，如商業(yè)利益很多時(shí)候也具有公共利益的屬性，不能一概而論，因此對(duì)于這些具有模糊性的公共利益，要使得公共利益得到確定更多的是要依靠政府方與被征地方的博弈，在博弈中雙方不斷地磨合、讓步，從而達(dá)成共識(shí)，其中最主要的就是作為保障被征地人參與權(quán)的聽證程序。在經(jīng)過民主協(xié)商后，若雙方仍不能達(dá)成共識(shí)，這時(shí)就需要一個(gè)獨(dú)立的第三方作出公平公正的判斷，而在我國現(xiàn)行制度下，最可靠的獨(dú)立第三方就是司法機(jī)關(guān)，這使得土地征收的公共利益這個(gè)不確定的概念在具體案件中得到最終的認(rèn)定。

3.完善公共利益認(rèn)定的具體程序

行政程序的救濟(jì)。目前行政程序中對(duì)于公共利益的認(rèn)定只存在于審批當(dāng)中，而且還只是簡單的附帶、形式審查，我們應(yīng)該要將對(duì)公共利益的認(rèn)定貫穿于與土地征收的各個(gè)程序之中。

（1）審批程序

我國目前土地征收中的審批對(duì)于公共利益的用途還只局限于形式上的審批，不能真正起到認(rèn)定公共利益的作用。要想改善這種局面，就應(yīng)該加強(qiáng)事前的實(shí)質(zhì)性審查，使審查具有專門性、專業(yè)性、實(shí)質(zhì)性等。

（2）公告程序

公告程序的完善有利于充分保障被征地人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。一是公告的內(nèi)容。應(yīng)該要在征收土地公告中寫明征地的用途符合公共利益的合法性，并告知行政相對(duì)人若有異議有申請(qǐng)聽證、救濟(jì)的權(quán)利。二是公告的時(shí)間。筆者認(rèn)為在審批制度已經(jīng)改變了的情況下，在公共利益審查認(rèn)定程序階段公民就已經(jīng)通過相關(guān)途徑了解相關(guān)情況，并且從為了保持政府公信力和精簡程序的角度考慮，公告的時(shí)間可以放在審批通過之后，只要輔之以充分的參與、救濟(jì)方式即可。

（3）聽證程序

公共利益不是對(duì)實(shí)質(zhì)目標(biāo)的追求，而是存在于不同利益集團(tuán)協(xié)調(diào)的過程之中。因此聽證程序?qū)τ诩m紛的解決就顯得十分重要，是土地征收中不可缺少的程序，我們要著力完善土地征收中的聽證程序，使其對(duì)公共利益的認(rèn)定起到有效的作用。一是聽證的內(nèi)容。聽證的內(nèi)容應(yīng)該要增加公共利益的認(rèn)定問題，這樣一來被征地方首先就有權(quán)參與公共利益的認(rèn)定。若雙方選擇了獨(dú)立機(jī)構(gòu)認(rèn)定，也要將認(rèn)定意見納入聽證范圍。二是聽證的時(shí)間。已經(jīng)對(duì)聽證內(nèi)容作了改變，那么相應(yīng)的聽證時(shí)間也不能停留在補(bǔ)償、安置公告之后，而應(yīng)將其提前到土地征收公告之后，因?yàn)殡m然這樣可能導(dǎo)致兩次聽證，但是只有在對(duì)公共利益的認(rèn)定確定后，才有后續(xù)的補(bǔ)償安置問題，因此雖然程序上可能繁瑣了，但是對(duì)公共利益達(dá)成一致是后續(xù)補(bǔ)償、安置的前提。三是聽證的啟動(dòng)。目前是依申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)舉行聽證，但是筆者認(rèn)為由于聽證具有十分重要的作用，應(yīng)當(dāng)將其作為一個(gè)征地過程中的必經(jīng)程序，也就是無需依申請(qǐng)而自然啟動(dòng)，在雙方對(duì)公共利益認(rèn)定一致的情況下聽證程序自然是可以簡易化的。三是聽證的效力。增強(qiáng)聽證的效力可以改變聽而不證、流于形式的現(xiàn)狀。因此政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將聽證筆錄作為最終決定的主要依據(jù)，充分發(fā)揮聽證的作用。四是聽證的參加人。聽證的參加人當(dāng)然包括政府方與被征地方，但是還應(yīng)包括其他利益相關(guān)人、相關(guān)的專家、第三方機(jī)構(gòu)等。

4.加快建立土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制

（1）尊重地域差距。任何制度的出臺(tái)都應(yīng)考慮適用性，而非“一刀切”式的硬性規(guī)定。由于我國地域遼闊，各地區(qū)發(fā)展方式及程度有較大差異，因此建議國家層面對(duì)某一具體項(xiàng)目是否屬于公共利益的判定做好全方位的調(diào)研，并且在明確機(jī)制后，由各地區(qū)按程序進(jìn)行論證。

（2）廣泛聽取意見。土地征收屬于行政機(jī)關(guān)履行公共職能，為保障群眾切實(shí)利益，應(yīng)廣泛征求人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜壹叭嗣袢罕姷囊庖?，以?qiáng)化監(jiān)督，保障權(quán)益。

（3）妥善處理相關(guān)關(guān)系。在土地征收公共利益認(rèn)定機(jī)制規(guī)劃過程中，地區(qū)政府、相關(guān)單位要嚴(yán)格按照規(guī)定對(duì)某項(xiàng)目是否屬于公共利益提出意見，必須將其作為審批的重要依據(jù)，防止因認(rèn)定不準(zhǔn)、程序不當(dāng)?shù)仍蛴绊懫渌?xiàng)目的進(jìn)程，產(chǎn)生不必要的麻煩。

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