我國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制研究

摘要：在世界各國(guó)聯(lián)系日益密切的背景下，也加劇了風(fēng)險(xiǎn)的傳播速度與傳播范圍。當(dāng)前全球新冠疫情的流行讓我們深刻認(rèn)識(shí)到，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)系人類(lèi)公共衛(wèi)生安全的重要議題，無(wú)論何時(shí)都是國(guó)內(nèi)外關(guān)注的重點(diǎn)。為了提升我國(guó)的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力，在厘清相關(guān)理論概念的基礎(chǔ)上，總結(jié)了我國(guó)目前環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、管理體制以及溝通機(jī)制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵字：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì) ?環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn) ?法律規(guī)制

一、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)基本概述

隨著環(huán)境問(wèn)題的日益凸顯，本屬于不同領(lǐng)域的環(huán)境與健康被人們關(guān)聯(lián)得越發(fā)緊密。世衛(wèi)組織憲章指出，“健康不等于沒(méi)有疾病，健康包含人的身體、心理和社會(huì)都處在一個(gè)完整的良好狀態(tài)”。目前國(guó)際社會(huì)流行的新理念——生態(tài)大眾健康，在強(qiáng)調(diào)環(huán)境與健康整體性的同時(shí)，指出社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化政治以及個(gè)人因素也會(huì)影響身心健康。

德國(guó)學(xué)者貝克稱(chēng)人類(lèi)為自己制造的不可預(yù)測(cè)且難以掌控的隱患為“風(fēng)險(xiǎn)”，其無(wú)形性、不確定性使得“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”產(chǎn)生。而本文所談的風(fēng)險(xiǎn)一方面是法律規(guī)制過(guò)程中所不可避免的，可以通過(guò)國(guó)家治理加以防范解決，另一方面是其自身能夠自主規(guī)制，充分發(fā)揮社會(huì)主體的主觀能動(dòng)性，有的放矢，從而達(dá)到降低風(fēng)險(xiǎn)的目的。

需要強(qiáng)調(diào)的是，環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)不同于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，特指身體和生命安全受損的風(fēng)險(xiǎn)事件，不包含損害人體健康以外的風(fēng)險(xiǎn)，既存在交叉，又各有側(cè)重。因此本文認(rèn)為的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)指通過(guò)各種生物因素改變対人體健康造成的具有不確定性、突發(fā)性和群體性特點(diǎn)的，可以通過(guò)系統(tǒng)的規(guī)制進(jìn)行處理的不良影響。

對(duì)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，意味著對(duì)于環(huán)境的污染破環(huán)由事后補(bǔ)救轉(zhuǎn)向事前預(yù)防，在降低成本的同時(shí)甚至可以獲得更多的利益。但是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并未明文規(guī)定在環(huán)境法中。相反，在相關(guān)法律規(guī)定中卻明顯體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，而且愈發(fā)地重視該理念在法制改革中的運(yùn)用。而環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的合法性，就是來(lái)源于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。盡管各國(guó)對(duì)于該原則的規(guī)定以及適用存在條件差異，但近些年來(lái)，國(guó)際上一些國(guó)家從未停止過(guò)將其作為主導(dǎo)原則的不懈努力，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為法律原則的確定性毋庸置疑。

二、我國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制存在的法律問(wèn)題

（一）環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理念落后

對(duì)于環(huán)境的污染破壞對(duì)人們?cè)斐傻膿p害，傳統(tǒng)觀念都強(qiáng)調(diào)事后救濟(jì)，主要要通過(guò)民事手段予以補(bǔ)償或賠償，帶有明顯的滯后性且成本較大。例如環(huán)境民事公益訴訟制度，2014年新修訂的環(huán)保法對(duì)提起公益訴訟的社會(huì)組織主體資格予以規(guī)定，同時(shí)最高法解釋明確當(dāng)某一符合條件的社會(huì)公益組織進(jìn)行訴訟時(shí)，其證明責(zé)任之一是對(duì)損害后果加以證明，證明已有嚴(yán)重后果或有造成嚴(yán)重后果的危險(xiǎn)。事實(shí)上，查閱裁判文書(shū)網(wǎng)的實(shí)踐案例，會(huì)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中對(duì)于“造成損害的巨大風(fēng)險(xiǎn)”提起的訴訟非常少。

環(huán)境污染和破壞隨著現(xiàn)代化水平的提高也呈現(xiàn)出多樣性及復(fù)雜性。首先污染擴(kuò)大，范圍波及面廣。往往某一地域的環(huán)境污染也會(huì)殃及到鄰國(guó)甚至更多的國(guó)家。其次污染物種類(lèi)增加且屬性復(fù)雜，自然降解時(shí)間更久甚至無(wú)法降解。工業(yè)廢物、化學(xué)藥品以及固體廢棄物等處理起來(lái)復(fù)雜且耗時(shí)，整個(gè)過(guò)程對(duì)于大氣、水、土壤等環(huán)境要素均會(huì)產(chǎn)生污染和破壞。最后對(duì)人體健康的損害具有潛伏性、長(zhǎng)久性。發(fā)生在日本的水俁病已經(jīng)表明環(huán)境對(duì)人體的損害會(huì)影響下一代?？梢?jiàn)，面對(duì)新時(shí)期的環(huán)境健康問(wèn)題，急需轉(zhuǎn)變理念而并非一味地進(jìn)行事后救濟(jì)。

（二）環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度有待完善

國(guó)家通過(guò)制定法律，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度，以維護(hù)公眾健康，履行其基本管理職能。當(dāng)前，一些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制予以指導(dǎo)。相較之下，我國(guó)關(guān)于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度的規(guī)定明顯不足?！稇椃ā返?6條為國(guó)家保護(hù)公眾健康，享有優(yōu)美環(huán)境，建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度提供了憲法依據(jù)。2015年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》第39條以法律的形式將環(huán)境健康問(wèn)題的規(guī)制機(jī)制予以確定，但也僅限于原則性的規(guī)定，也再?zèng)]有相關(guān)的具體制度。其他單行法中也只有土地污染防治法對(duì)該制度予以明確，可參考性較低。所以我國(guó)目前最突出的問(wèn)題就是缺乏具體制度。而該問(wèn)題又導(dǎo)致維護(hù)公眾健康的目標(biāo)宛如空中樓閣，不切實(shí)際。因此環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度以及體系亟需完善。

（三）環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理模式滯后

經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，科技在進(jìn)步，而各種新型風(fēng)險(xiǎn)也在悄無(wú)聲息中凸顯，呈現(xiàn)出復(fù)雜、多變的趨勢(shì)。如果仍以原來(lái)的管理手段維持社會(huì)穩(wěn)定，顯然已經(jīng)力不從心，因此對(duì)于行政機(jī)關(guān)提出了更高的要求，與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，決策于未來(lái)。在此背景下，任何決策不只是單單考慮經(jīng)濟(jì)政治因素，更重要的是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與對(duì)策。在一些特殊領(lǐng)域，如核能開(kāi)發(fā)、人工智能等，在缺乏相應(yīng)依據(jù)的情況下不斷探索和發(fā)展，無(wú)疑對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控有更高要求。

根據(jù)《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃（2007）》的規(guī)定，我國(guó)目前的環(huán)境健康管理體制以衛(wèi)生部、環(huán)保局為主，其他相關(guān)部門(mén)為輔，為國(guó)家環(huán)境與健康工作提供政策支持，保障相關(guān)工作順利運(yùn)行。在新時(shí)代，該體制也暴露出許多弊端。盡管囊括了許多部門(mén)參與其中，但分工不明、人員冗雜，時(shí)有部門(mén)信息壟斷、責(zé)任缺失的問(wèn)題突顯。對(duì)于今后的改革，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防這一原則下，需明確各部門(mén)職責(zé)，分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，保障風(fēng)險(xiǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)進(jìn)行預(yù)防、順利實(shí)現(xiàn)規(guī)制。

三、完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法律路徑

（一）健全環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度

一是從時(shí)間和影響因素兩方面著手，在關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)應(yīng)恰當(dāng)?shù)念A(yù)警機(jī)制，同時(shí)又要考慮貫徹整體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。這就對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出了更高的要求，對(duì)其的適用要及時(shí)且恰當(dāng)，變被動(dòng)為之動(dòng)，變事后救濟(jì)為事前預(yù)防。二是建立各層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，積極動(dòng)員，鼓勵(lì)社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)。具體而言，國(guó)家、地方和社會(huì)機(jī)構(gòu)分工明確，適用風(fēng)險(xiǎn)地原則，對(duì)于復(fù)雜且有重大影響的風(fēng)險(xiǎn)由國(guó)家指定進(jìn)行評(píng)估。鼓勵(lì)更多社會(huì)機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)，給予更多優(yōu)惠與支持。三是開(kāi)展社會(huì)評(píng)價(jià)體系的建設(shè)。凡是涉及公眾利益的有關(guān)事項(xiàng)，就應(yīng)當(dāng)保證公眾參與的適當(dāng)比例，而且要實(shí)質(zhì)性非表面性的參與。這一舉措的依據(jù)在環(huán)評(píng)法第五條有明確規(guī)定，因此更應(yīng)該積極鼓勵(lì)，予以支持。

（二）完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理體制

對(duì)于彌補(bǔ)我國(guó)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的缺失，應(yīng)堅(jiān)持多角度，多途徑處置的理念。一方面，在梳理當(dāng)前環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理體系的基礎(chǔ)上，建立各個(gè)部門(mén)分工明確，協(xié)同管理的機(jī)制體制，實(shí)現(xiàn)多中心治理的同時(shí)又確保協(xié)調(diào)運(yùn)行。依據(jù)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法》，當(dāng)前由環(huán)境保護(hù)部和設(shè)區(qū)的市以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)，而依據(jù)傳染病防治法，傳染病的防治工作由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)、縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)、縣級(jí)以上人民政府其他部門(mén)及軍隊(duì)的中國(guó)人民解放軍衛(wèi)生主管部門(mén)負(fù)責(zé)。可見(jiàn)，對(duì)于環(huán)境健康的管理存在交叉、模糊問(wèn)題，導(dǎo)致實(shí)踐中權(quán)責(zé)不明，互相推諉。另一方面，建立健全監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)政府作為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管制的首要部門(mén)，應(yīng)積極履行有關(guān)職責(zé)，主動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約。在服務(wù)型政府建設(shè)的理念下，讓權(quán)利在眼光下行使，及時(shí)公示與公眾健康相關(guān)的信息，將便民利民理念貫徹到底，最終實(shí)現(xiàn)多主體監(jiān)督，社會(huì)性協(xié)作的管理體制。

（三）構(gòu)建高效的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制

環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制旨在搭建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系與協(xié)商管理機(jī)制的橋梁。由于缺乏完整的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，導(dǎo)致制度與社會(huì)之間溝通不暢，交流受阻。首先，政府和企業(yè)要建立風(fēng)險(xiǎn)信息公開(kāi)與披露制度。當(dāng)前信息在傳輸過(guò)程存在的問(wèn)題主要有：信息的碎片化、信息的不對(duì)稱(chēng)性以及信任的缺失性。具體而言，由于信息發(fā)出方與接收方地位的不對(duì)等，再加上信息公開(kāi)機(jī)制與獲取途徑的不完善，雙方在處理信息時(shí)存在信息的漏報(bào)或者不報(bào)處理，亦或是延遲處理。其次，完善多方交流機(jī)制，強(qiáng)化公眾深度參與。環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)需要多方合作以及參與的復(fù)雜問(wèn)題，政府間，政府與部門(mén)間，政府與社會(huì)成員間的協(xié)調(diào)合作都必不可少。疫情期間開(kāi)放的由大眾直接將信息上報(bào)至國(guó)家說(shuō)明我國(guó)在加強(qiáng)信息溝通機(jī)制上已初見(jiàn)成效，未來(lái)將繼續(xù)鼓勵(lì)主動(dòng)地信息公開(kāi)、信息共享。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)仍有相當(dāng)一部分人生活在高健康風(fēng)險(xiǎn)污染源的周?chē)?，生命健康受到?yán)重威脅。沒(méi)有全民健康，就沒(méi)有全面小康。在總結(jié)與展望環(huán)境與健康管理工作的基礎(chǔ)上，不斷開(kāi)展環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度的創(chuàng)新、設(shè)計(jì)工作，逐步建立和完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理體系，有助于推動(dòng)全面小康的建成，促進(jìn)“健康中國(guó)”與“美麗中國(guó)”的協(xié)同推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]程紅光， 王琳， 郝芳華.將健康風(fēng)險(xiǎn)納入環(huán)評(píng)可行性分析[J].環(huán)境影響評(píng)價(jià)， 2014（1）.

[2]畢軍， 馬宗偉， 曲常勝.我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)體系的思考[J].環(huán)境保護(hù)科學(xué)， 2015（4）.

[3]張恩典.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制下的公眾參與制度研究[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)， 2018（1）.

[4]朱炳成.環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理論構(gòu)建與制度展開(kāi)[J].暨南學(xué)報(bào)， 2019（11）.

[5]邵振雪.確立以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為中心原則的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之建構(gòu)[J].上海法學(xué)研究， 2020（17）.

[6]黃雪騏.日本環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)控制公眾參與法律制度研究[D].上海師范大學(xué)（北京）， 2020.

作者簡(jiǎn)介：

白露茜，1994年11月4日出生，女，漢族，籍貫山西省陽(yáng)城縣，現(xiàn)就讀于西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2019級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法專(zhuān)業(yè)。碩士研究生，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。