陸朝暉

摘 要：地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革后，原地方海事管理機(jī)構(gòu)的行政職能劃歸地方交通運(yùn)輸主管部門(mén)，執(zhí)法職能由交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)。地方海事行政職能劃歸交通運(yùn)輸主管部門(mén)后，如何有效履行海事管理職責(zé)已經(jīng)成為各地交通運(yùn)輸主管部門(mén)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，也是交通行業(yè)和海事系統(tǒng)高度關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文主要從正確認(rèn)識(shí)地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革和改革新形勢(shì)下交通運(yùn)輸主管部門(mén)如何有效履行海事管理職責(zé)這兩方面進(jìn)行分析，以提高交通運(yùn)輸主管部門(mén)及地方海事事務(wù)性機(jī)構(gòu)、交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的履職能力，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，強(qiáng)化海事管理和水上交通安全工作統(tǒng)籌，建立健全協(xié)作機(jī)制，為交通運(yùn)輸行業(yè)機(jī)構(gòu)改革取得全面勝利提供有力的保障。

關(guān)鍵詞：交通運(yùn)輸;機(jī)構(gòu)改革;地方海事;履職

中圖分類(lèi)號(hào)：U692.2? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006—7973（2021）10-0058-03

地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的必然要求。通過(guò)改革將事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能回歸行政機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)，避免政出多門(mén)，有利于政府提高行政效能。與此同時(shí)，配套進(jìn)行的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法改革對(duì)于解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾交通領(lǐng)域的多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復(fù)處罰等問(wèn)題也具有治本之效。然而，任何改革都不可能一帆風(fēng)順，在推進(jìn)過(guò)程中，總會(huì)遇到這樣那樣的問(wèn)題。由于水上交通領(lǐng)域，特別是海事管理業(yè)務(wù)的特殊性與專(zhuān)業(yè)性，完全有別于道路交通領(lǐng)域，改革后如果不能正確處理好交通運(yùn)輸主管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)交通主管部門(mén)）與海事事務(wù)性機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)海事事務(wù)機(jī)構(gòu)）和交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)）的關(guān)系，明確工作界面和職責(zé)清單，并建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制，勢(shì)必會(huì)影響改革進(jìn)程，甚至在改革完成后，還會(huì)因?yàn)樵泄芾眢w制的長(zhǎng)期影響而出現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制不暢等問(wèn)題。

1 地方海事機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀

根據(jù)中央編辦、交通運(yùn)輸部《關(guān)于地方交通運(yùn)輸行業(yè)承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》，在地方黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各地交通主管部門(mén)積極支持和推進(jìn)地方海事機(jī)構(gòu)改革，到目前為止，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的改革任務(wù)多已完成。各地結(jié)合地方交通運(yùn)輸及水上交通安全監(jiān)管實(shí)際，開(kāi)展了不同模式的機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，主要可分為以下幾種模式：

（1）撤銷(xiāo)地方海事管理機(jī)構(gòu)，海事管理行政職能調(diào)整至交通主管部門(mén)，海事行政執(zhí)法職能調(diào)整至交通執(zhí)法機(jī)構(gòu);原海事管理機(jī)構(gòu)調(diào)整為公益一類(lèi)事業(yè)單位，承擔(dān)海事管理的日常事務(wù)和相關(guān)技術(shù)支持保障服務(wù)等職責(zé)。不過(guò)也有例外，如：北京市將地方海事職能上收至交通委員會(huì)后，不再設(shè)置承擔(dān)海事管理事務(wù)性工作的事業(yè)單位。

（2）保留地方海事管理機(jī)構(gòu)牌子，調(diào)整掛在交通主管部門(mén)內(nèi)設(shè)處（科）室，海事執(zhí)法由交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，原地方海事管理機(jī)構(gòu)調(diào)整為公益一類(lèi)事業(yè)單位，承擔(dān)海事管理的“輔助性、事務(wù)性、技術(shù)性”等具體工作職責(zé)。

（3）保留設(shè)置地方海事管理機(jī)構(gòu)，如：天津市增設(shè)天津市港航管理局海事船舶監(jiān)管處，對(duì)外加掛天津市地方海事局牌子，江蘇省在交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局設(shè)置水上執(zhí)法監(jiān)督局（地方海事局）;青海省地方海事局為省交通運(yùn)輸廳直屬行政機(jī)構(gòu)，西藏自治區(qū)地方海事局整體職能劃轉(zhuǎn)至自治區(qū)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法總隊(duì);湖南省岳陽(yáng)市保留地方海事管理機(jī)構(gòu)，河南省周口市成立港航管理局（承擔(dān)海事行政職能），二者均調(diào)整為政府組成部門(mén)。

總體而言，改革后地方交通運(yùn)輸行業(yè)的行政管理主體變?yōu)橐粋€(gè)，減少了管理層級(jí)，公路、道路運(yùn)輸、港航（海事）等事務(wù)性機(jī)構(gòu)則承擔(dān)行業(yè)管理的“輔助性、事務(wù)性、技術(shù)性”等具體工作，交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)也是以交通主管部門(mén)名義從事行政執(zhí)法工作，有利于統(tǒng)一政令，避免多頭指揮，重復(fù)管理，也有利于交通主管部門(mén)統(tǒng)籌各方面的工作。為有利于港航（海事）事務(wù)機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮，重慶市探索將市水上交通安全辦公室設(shè)置在市港航海事事務(wù)中心，該中心還承擔(dān)地方水上安全和應(yīng)急管理、水路行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排等方面的事務(wù)工作。

2 改革中存在的問(wèn)題

各地在實(shí)際改革推進(jìn)過(guò)程中，由于機(jī)構(gòu)、編制、人員等多方面的原因，改革模式和實(shí)施方案各異，且大多未能按照“編隨事走、人隨編走”的原則推進(jìn)實(shí)施，加之改革后的職責(zé)邊界不清晰、上下銜接不對(duì)應(yīng)，對(duì)海事履職、安全監(jiān)管、應(yīng)急救援、隊(duì)伍建設(shè)、行業(yè)發(fā)展等方面都帶來(lái)一些不利影響。

2.1各地機(jī)構(gòu)改革模式不一，工作部署銜接不暢

改革后，有的地方交通主管部門(mén)單獨(dú)設(shè)置港航（海事）事務(wù)機(jī)構(gòu)，有的將港航（海事）事務(wù)機(jī)構(gòu)與道路運(yùn)輸?shù)葯C(jī)構(gòu)合并設(shè)置，也有的地方不再設(shè)置港航（海事）事務(wù)機(jī)構(gòu)，僅少量地方保留設(shè)置了地方海事管理機(jī)構(gòu)。即使是同一個(gè)省市，下屬不同市縣的改革模式和實(shí)施方案也差異較大。盡管很多地方的“三定”方案都明確海事事務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)輔助性、事務(wù)性、技術(shù)性等具體工作，交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政處罰及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能，但大多未針對(duì)海事管理具體業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行職責(zé)劃分。特別是新體制下的水上交通安全責(zé)任體系尚未理清，現(xiàn)場(chǎng)秩序維護(hù)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)履職主體還未得到及時(shí)明確和落實(shí)。導(dǎo)致海事系統(tǒng)原有業(yè)務(wù)管理鏈條斷裂，公文傳遞、工作部署、任務(wù)交辦、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、裝備建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、內(nèi)外協(xié)調(diào)等均受到不同程度沖擊。在一些地方，甚至出現(xiàn)不知道文件該誰(shuí)發(fā)，發(fā)給誰(shuí)，會(huì)議通知誰(shuí)，工作向誰(shuí)請(qǐng)示匯報(bào)等問(wèn)題，不僅影響到海事管理業(yè)務(wù)正常開(kāi)展和水上交通安全監(jiān)管履職，也給航運(yùn)企業(yè)和管理相對(duì)人帶來(lái)困惑和不便。

2.2相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)邊界不清，管理效能受到制約

從各地的改革實(shí)施方案看，在行政職能上收的同時(shí)，很多地方僅僅對(duì)海事事務(wù)機(jī)構(gòu)和交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行了原則性的表述，加之行業(yè)管理、海事業(yè)務(wù)和行政執(zhí)法之間缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的內(nèi)涵和邊界，導(dǎo)致實(shí)際工作中履職不到位、推諉扯皮等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。除部分地方交通主管部門(mén)按照“靜態(tài)與動(dòng)態(tài)”“源頭與現(xiàn)場(chǎng)”“資質(zhì)與行為”等原則對(duì)海事事務(wù)機(jī)構(gòu)與交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)的安全管理職責(zé)進(jìn)行了定性的劃分外，更多地方僅僅是明確交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政處罰及與之相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能。導(dǎo)致船舶安全檢查、船舶進(jìn)出港報(bào)告、危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港申報(bào)、巡航檢查、事故調(diào)查處理等現(xiàn)場(chǎng)秩序維護(hù)和動(dòng)態(tài)監(jiān)管業(yè)務(wù)一度停滯，交通主管部門(mén)無(wú)力承擔(dān)、海事事務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)承擔(dān)、交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)也未承擔(dān)起來(lái)或者認(rèn)為不該承擔(dān)，出現(xiàn)“看得到的管不了，管得了的看不到”等怪象，不少地方還將行政檢查、行政許可事中事后監(jiān)管與行政處罰、行政強(qiáng)制分離開(kāi)來(lái)，致使日常檢查、專(zhuān)項(xiàng)檢查、隱患排查治理、違法行為查處等現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)管受到較大影響。同時(shí)，行業(yè)安全管理與行政執(zhí)法職責(zé)間的關(guān)系也未理清，部分地方將行業(yè)安全職責(zé)交由海事事務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，部分地方則交由交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)，也有部分地方由交通主管部門(mén)直接負(fù)責(zé)。此外，還有部分地方的行政審批、行政執(zhí)法劃歸當(dāng)?shù)卣姓徟帧⒕C合執(zhí)法局，業(yè)務(wù)分屬不同的管理部門(mén)，使得交通主管部門(mén)、海事事務(wù)機(jī)構(gòu)、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏履職的主動(dòng)性、積極性，甚至不知道誰(shuí)去干、干什么。

2.3業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制亟待重構(gòu)，監(jiān)管合力尚未形成

改革后，大部分地方交通主管部門(mén)基本沒(méi)有增編或增編數(shù)量十分有限，只能依托其下屬的海事事務(wù)機(jī)構(gòu)繼續(xù)承擔(dān)行政許可、行政檢查、行政指導(dǎo)等行政輔助事務(wù)性工作。原地方海事管理職能現(xiàn)在大多則由交通主管部門(mén)、海事事務(wù)機(jī)構(gòu)、交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)，部分企業(yè)反映業(yè)務(wù)咨詢(xún)不知道找誰(shuí)，事項(xiàng)辦理流程拉長(zhǎng)、周期延長(zhǎng)等情況不同程度地存在。特別是在現(xiàn)場(chǎng)檢查工作中，海事事務(wù)機(jī)構(gòu)無(wú)執(zhí)法權(quán)，難以搜集和固定證據(jù)，新組建的交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)海事業(yè)務(wù)，特別現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管類(lèi)動(dòng)態(tài)業(yè)務(wù)不熟悉，其工作重心更多停留在對(duì)違法案件的查處上。加之部分地方交通主管部門(mén)缺乏對(duì)海事管理和水上交通安全工作的統(tǒng)籌，導(dǎo)致交通主管部門(mén)、海事事務(wù)機(jī)構(gòu)與交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間工作不銜接、不協(xié)調(diào)甚至相互脫節(jié)、各自為政，行政審批、行業(yè)管理和行政執(zhí)法之間信息不暢、協(xié)作不順等問(wèn)題，未能形成監(jiān)管合力，甚至影響到轄區(qū)水上交通安全生產(chǎn)形勢(shì)穩(wěn)定。

2.4海事管理人才流失嚴(yán)重，履職能力受到影響

受機(jī)構(gòu)編制調(diào)整，特別是交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)“參公管理”“執(zhí)法類(lèi)公務(wù)人員”等預(yù)期影響，大量海事、船檢、應(yīng)急等方面的業(yè)務(wù)骨干和年輕同志紛紛選擇到了交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致基層海事專(zhuān)業(yè)人才流失嚴(yán)重，留在海事事務(wù)機(jī)構(gòu)的人員年齡普遍偏大，直接影響到海事管理及船檢業(yè)務(wù)的正常開(kāi)展。據(jù)了解，很多地方出臺(tái)的改革方案呈現(xiàn)出“重交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)、輕海事事務(wù)機(jī)構(gòu)”現(xiàn)象，編制資源主要向交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)傾斜，對(duì)改革后海事事務(wù)機(jī)構(gòu)的定位也較為模糊，機(jī)構(gòu)職責(zé)和名稱(chēng)更是“五花八門(mén)”，“邊緣化”現(xiàn)象明顯，部分基層海事事務(wù)機(jī)構(gòu)成為交通主管部門(mén)的勞務(wù)輸出單位或交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“協(xié)勤”。受人員分流影響，部分地方原有的水上應(yīng)急救援隊(duì)伍也被打散，需要盡快重新組建或組織。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，不少地方海事人員對(duì)未來(lái)發(fā)展表示憂(yōu)慮，職業(yè)自信心受到嚴(yán)重影響。

3 有關(guān)意見(jiàn)和建議

機(jī)構(gòu)改革過(guò)渡期間，面對(duì)海事管理和水上交通安全監(jiān)管工作中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新矛盾，為確保地方海事管理職責(zé)有效履行，筆者在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、走訪交流的基礎(chǔ)上，提出以下四個(gè)方面的建議，與大家交流一起探討。

3.1加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保海事管理工作平穩(wěn)過(guò)渡

盡管各地改革模式不一，但大多有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是地方海事行政職能上收至所在地交通主管部門(mén)。改革過(guò)渡期間，地方黨委、政府及交通主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)改革和海事管理的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作統(tǒng)籌，妥善解決好海事管理工作的統(tǒng)一部署和協(xié)同落實(shí)，確保海事管理工作不斷不亂，維護(hù)水上交通安全形勢(shì)穩(wěn)定。同時(shí)，需要給予新設(shè)立的海事事務(wù)機(jī)構(gòu)一個(gè)穩(wěn)定、明確的定位和預(yù)期，重點(diǎn)立足于行業(yè)發(fā)展、政策研究、科技進(jìn)步、教育培訓(xùn)、行業(yè)指導(dǎo)、應(yīng)急救援等方面的公共服務(wù)職能的強(qiáng)化和提升，這也符合中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的意圖。

3.2明確職責(zé)邊界，確保海事管理業(yè)務(wù)依法開(kāi)展

為防止機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中出現(xiàn)監(jiān)管空檔或引發(fā)安全事故，各地交通主管部門(mén)應(yīng)承擔(dān)起地方海事管理的主體責(zé)任。一是要從不同層面科學(xué)制定交通主管部門(mén)、海事事務(wù)機(jī)構(gòu)、交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)邊界和權(quán)責(zé)清單，明確相關(guān)事項(xiàng)的履職主體，確保工作有人抓、事情有人干，鑄牢水上交通安全監(jiān)管防線(xiàn);二是要完善優(yōu)化海事審批許可業(yè)務(wù)流程，進(jìn)一步明確發(fā)證主體，規(guī)范業(yè)務(wù)用章，提高工作效率，確保審批許可的主體和程序合法;三是大力推進(jìn)《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》和相關(guān)地方性法規(guī)的修訂工作，保障依法履職。

3.3重構(gòu)工作機(jī)制，確保海事管理職能運(yùn)轉(zhuǎn)高效

為確保改革后保持政令暢通，凝聚水上交通安全管理合力，地方交通主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，推動(dòng)全面履職。一是對(duì)涉及行業(yè)全局和行政職能方面工作由交通主管部門(mén)牽頭進(jìn)行安排部署，避免多頭指揮和重復(fù)管理，提高依法行政效率;二是在明確職責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，盡快構(gòu)建起交通主管部門(mén)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、海事事務(wù)機(jī)構(gòu)參與支持、交通執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法保障的地方海事管理新格局;三是充分發(fā)揮海事事務(wù)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為政府及交通主管部門(mén)提供決策支持，為行業(yè)提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)保障;四是推動(dòng)地方政府建立健全水上交通安全議事協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合檢查、聯(lián)合調(diào)度等方式，會(huì)商研判新形勢(shì)，研究解決新問(wèn)題，建立“分工合理、權(quán)責(zé)一致、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的水上交通安全工作新機(jī)制。

3.4重視隊(duì)伍建設(shè)，確保海事管理職責(zé)履行到位

加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)自身本領(lǐng)，是海事系統(tǒng)更好履職、更好擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾ＷC。一是積極爭(zhēng)取地方黨委和編制主管部門(mén)支持，合理定編，做到“事編相適”;二是充分利用現(xiàn)有編制資源，加大專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)力度，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)交流，做到“人崗相適”;三是推動(dòng)完善地方水上應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，及時(shí)補(bǔ)充應(yīng)急救援力量，落實(shí)好地方政府預(yù)防與應(yīng)對(duì)水上突發(fā)事件的屬地責(zé)任，將相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算;四是深入開(kāi)展黨史及行業(yè)發(fā)展史學(xué)習(xí)教育，增強(qiáng)地方海事相關(guān)機(jī)構(gòu)干部職工的使命感、責(zé)任感，增強(qiáng)職業(yè)自信和奉獻(xiàn)精神，開(kāi)創(chuàng)地方海事發(fā)展和水上交通安全工作新局面。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)辦函〔2020〕123號(hào)）

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