推進三峽通航安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思考

鄭衛(wèi)力

摘 要：本文對三峽通航安全生產(chǎn)工作現(xiàn)狀進行了全面深入的調(diào)研，分析了三峽通航所面臨的形勢要求和風險挑戰(zhàn)，緊緊圍繞安全發(fā)展理念、統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求，對從完善制度體系、健全綜合安全管理體系、防范重大安全風險、提升安全管理水平、改善通航服務質(zhì)量以及推動安全工作落地見效等六個方面進行系統(tǒng)的思考，提出了推進三峽通航安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體措施建議。

關(guān)鍵詞：三峽通航;安全生產(chǎn);治理體系;治理能力

中圖分類號：U692? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2021）10-0047-04＼

長江三峽通航管理局管轄長江干線廟河至中水門59公里通航水域，承擔三峽、葛洲壩水利樞紐通航建筑物運行公益服務和樞紐水域通航綜合行政管理兩大職能，通航調(diào)度范圍從重慶云陽長江大橋至湖北石首長江大橋共541.8公里。三峽通航實行集安全管理、海事管理、航道維護、過閘船舶調(diào)度、船閘升船機運行、錨地管理、通信保障等于一體的綜合管理模式，三峽通航事關(guān)國家戰(zhàn)略安全、物流通道暢通和沿江百姓民生，具有政治敏感度高、安全風險度高、民生關(guān)聯(lián)度高、社會關(guān)注度高等特點，保障三峽通航安全始終是三峽通航管理的第一要務[1]。

1 三峽通航安全管理現(xiàn)狀

近年來，在交通運輸部和長航局的正確領(lǐng)導下，三峽通航局高度重視安全生產(chǎn)工作，人民至上、生命至上的安全生產(chǎn)理念深入人心，黨政同責、一崗雙責、失職追責以及“三管三個必須”等安全生產(chǎn)責任制得到較好落實，三峽通航安全形勢持續(xù)穩(wěn)定，連續(xù)九年實現(xiàn)“零死亡、零沉船、零污染事故”三零目標。

1.1安全管理體系逐步健全

三峽通航管理局始終以“三峽通航無小事”的政治擔當，以如履薄冰、如臨深淵的危機意識不斷強化安全管理，以“四個不發(fā)生”（不發(fā)生10人及以上重特大水上交通責任事故，不發(fā)生船舶漂流撞壩責任事故，不發(fā)生船舶污染水域重大事故，不發(fā)生航道、船閘維護管理責任事故）為安全管理目標，持之以恒狠抓 “四客一?！敝攸c船舶安全監(jiān)管、“三大一調(diào)”重點環(huán)境安全防范、“三期七節(jié)”重點時段安全管控，逐步形成了以通航建筑物和航道安全運行為基礎、遠程安全監(jiān)視和現(xiàn)場安全監(jiān)管為手段、錨地和通信服務為保障的高效協(xié)同聯(lián)動體系。

1.2安全保障能力不斷增強

面對日益繁重的通航業(yè)務需求和艱巨的安全管理任務，在上級支持下，近年來三峽通航加大了安全保障能力的建設力度，相繼建成左壩頭中心基地、壩河口前方基地、西壩保障基地、仙人橋防污染應急基地、南津關(guān)監(jiān)管救助基地等，組成了全面覆蓋三峽河段的強大安全保障網(wǎng)絡。開展了樂天溪、蓮沱航道整治和三峽壩上待閘錨地、葛洲壩船閘監(jiān)測設施系統(tǒng)建設等，航道錨地和船閘保障系統(tǒng)等基礎設施進一步改善。VTS系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、水文氣象系統(tǒng)以及綜合安全監(jiān)管系統(tǒng)等先進技術(shù)的成功運用，構(gòu)筑了三峽河段全方位立體指揮監(jiān)管體系。

1.3安全管理水平持續(xù)提升

面對三峽河段船舶過壩組織難、通航安全監(jiān)管難、和諧穩(wěn)定維護難的挑戰(zhàn)，三峽通航局堅持問題導向、目標導向、結(jié)果導向，全面落實風險排查和隱患整改雙重預防機制，以誠信管理為核心有效實施調(diào)度組織、過閘運行和安全監(jiān)管，嚴格實行過閘船舶100%安全檢查和過壩船舶聯(lián)動控制，船舶配員不足頑疾得到有效遏制，謊報過閘信息情況大幅減少，船舶違規(guī)行為得到有效遏制，過壩船舶沿途有序待閘降低了近壩河段內(nèi)大量船舶待閘帶來的安全穩(wěn)定風險。誠信管理系統(tǒng)、北斗過閘申報系統(tǒng)、過閘安檢系統(tǒng)等通航業(yè)務信息化系統(tǒng)逐步投入應用，提升了安全管理的質(zhì)量和效率。

2 三峽通航安全發(fā)展形勢要求

當前我國面臨復雜的國際國內(nèi)環(huán)境，三峽通航安全形勢也面臨著新的變化，只有樹牢安全發(fā)展理念，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，才能守住安全發(fā)展底線。把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局對三峽通航的安全管理工作提出了新的更高要求。

2.1“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”是三峽通航安全工作的根本遵循

黨的十九屆五中全會提出：“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設更高水平的平安中國。統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過程，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進程的各種風險，筑牢國家安全屏障?！边@就要求我們必須堅持總體國家安全觀，堅持人民至上、生命至上，將確保安全發(fā)展作為三峽通航高質(zhì)量發(fā)展的第一要務，全力推進三峽通航安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，依靠發(fā)展全面提高三峽通航安全管理能力，推動更高水平的“平安三峽”建設。

2.2兩個《綱要》為三峽通航安全發(fā)展明確了目標任務

《交通強國建設綱要》和《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》的相繼出臺，為我國交通運輸發(fā)展指明了方向?！督煌◤妵ㄔO綱要》明確提出要不斷提升本質(zhì)安全水平、完善交通安全生產(chǎn)體系、強化交通應急救援能力，加強基于船岸協(xié)同的內(nèi)河航運安全管控與應急搜救技術(shù)研發(fā)[2]?！秶揖C合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出要加強交通運輸安全風險預警、防控機制和能力建設，健全交通安全監(jiān)管體系和搜尋救助體系，強化交通基礎設施預防性養(yǎng)護維護、安全評估等[3]。三峽通航安全管理要貫徹落實兩個《綱要》要求，必須全力推進三峽通航安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把綱要精神細化實化，才能實現(xiàn)三峽通航長治久安。

2.3守護大國重器是三峽通航肩負的歷史責任

2020年4月24日，習近平總書記視察三峽工程，指出“大國重器必須牢牢掌握在自己手里”， 2020年11月，水利部和國家發(fā)改委宣布三峽工程完成整體竣工驗收全部程序，三峽工程建設任務全面完成，三峽工程進入正式運行階段。三峽樞紐通航建筑物是三峽工程的重要組成部分，在新的歷史階段，三峽通航要以更大的責任擔當和更加科學的管理手段，不斷提高通航建筑物運行安全管理水平和過閘船舶安全監(jiān)管水平，力保大國重器安全。

2.4新冠肺炎疫情對三峽通航安全影響顯現(xiàn)

新冠肺炎疫情自2020年爆發(fā)后持續(xù)在全球蔓延，這場公共衛(wèi)生危機發(fā)展尚難預料，但其對三峽通航安全的影響卻已在多方面顯現(xiàn)。疫情對航運市場的沖擊導致航運企業(yè)效益不佳，影響過閘船舶的設備設施保障力度和船員隊伍的穩(wěn)定，主體責任難以得到有效落實。常態(tài)化疫情防控要求在過閘安檢、海事監(jiān)管和錨泊服務等方面避免與船員直接接觸，同時又要保證通航管理與服務的質(zhì)量，這需要進一步優(yōu)化監(jiān)管服務一體化機制，落實疫情防控應急狀態(tài)下的安全管理措施，確保三峽通航安全穩(wěn)定，為暢通國際國內(nèi)雙循環(huán)主動脈提供有力支撐[4]。

3 三峽通航安全發(fā)展面臨的風險和挑戰(zhàn)

近年來三峽通航安全形勢持續(xù)保持穩(wěn)定，但穩(wěn)中有險、穩(wěn)中有憂。三峽河段通航環(huán)境復雜，“三大一調(diào)”重點環(huán)境、“四客一?！敝攸c船舶、“三期七節(jié)”重點時段每年呈現(xiàn)不同的特點，危險品船舶過閘、船舶漂流撞壩等重大安全風險依然存在，安全問題及隱患還未得到有效根除，險情仍然時有發(fā)生，三峽通航面臨的安全風險和挑戰(zhàn)嚴峻復雜。

3.1重大安全風險防范化解水平需進一步提高

根據(jù)交通運輸部和長航局關(guān)于深化防范化解安全生產(chǎn)重大風險工作的意見，三峽通航管理局組織開展了安全風險全面辨識和評估工作，確定了四類重大安全風險，即載運危險貨物船舶泄漏中毒和火災爆炸風險、客渡船火災和傾覆風險、通航建筑物斷航風險，以及船舶漂流撞壩風險。這四類重大安全風險如果得不到有效控制，一旦造成后果是不可想象的，產(chǎn)生的影響也是不可估量的。防范化解三峽通航重大安全風險存在著對重大風險致險因子感知、捕捉手段有限，動態(tài)監(jiān)測、實時預警能力不強，聯(lián)防聯(lián)控、協(xié)同應對工作機制有待完善等問題，需不斷加強能力建設，確保三峽通航重大安全風險始終處于可防可控狀態(tài)。

3.2影響三峽通航安全的隱患和問題需進一步消除

一是航運企業(yè)安全主體責任落實仍不到位，誠信意識缺乏，船舶過閘謊報瞞報錯報屢禁不止。船舶設備維護保養(yǎng)和設備自查不到位，汛期船舶機器故障多發(fā)頻發(fā)，極易引起船舶碰撞和漂流撞壩。部分船員責任心不強、素質(zhì)不高且流動性大，由于不熟悉樞紐通航環(huán)境，疏于值班值守，駕引技術(shù)水平參差不齊，導致出現(xiàn)船舶擱淺、錯走航路、損壞船閘升船機設備設施等問題。 二是汛期大流量條件下兩壩間“四灘一灣一關(guān)”、葛洲壩大江下游航道水流條件復雜，葛洲壩一號船閘上游待閘靠泊能力不足，船舶航行受到諸多條件限制，枯水期葛洲壩三江航道受非恒定流影響，船舶擱淺風險較大，須運用智能化監(jiān)管手段，實施差異化精準管控。三是三峽葛洲壩船閘運行時間長，葛洲壩船閘已通航40年、三峽船閘已通航18年，兩壩船閘長期滿負荷運行，隨著時間推移設備設施技術(shù)狀況有所下降，維護保養(yǎng)、更新改造和停航檢修的技術(shù)難度更大，需要加大科技創(chuàng)新的力度，保障兩壩船閘、升船機長期安全可靠穩(wěn)定運行。

3.3三峽河段應急救助能力需進一步增強

三峽通航在應急管理上具有快速高效實施決策指揮的優(yōu)勢，一旦遇到突發(fā)情況能夠整體聯(lián)動，有序?qū)嵤┙煌ü芸?、調(diào)度計劃調(diào)整、船閘控制運行以及對外協(xié)調(diào)等措施，集中力量在最短的時間控制和排除險情。但也存在與地方政府水上搜救力量缺乏有效的應急協(xié)同機制，三峽河段水文氣象等應急信息獲取與預警的及時性、準確性不夠，社會應急救助力量難以高效組織等問題。同時需要強化三峽通航應急值班體系和工作機制，提升應急預案的時效性和操作性，加強應急救助裝備等資源配置，提高應急指揮信息化水平。

4 推進三峽通航安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化措施建議

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實質(zhì)是制度創(chuàng)新與制度文明[5]。推進三峽通航安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立人民至上、生命至上的理念，統(tǒng)籌安全與發(fā)展的關(guān)系，堅持問題導向與目標導向相結(jié)合，守正與創(chuàng)新相統(tǒng)一，建立完善的安全生產(chǎn)法規(guī)制度體系和綜合治理體系，夯實三峽通航本質(zhì)安全基礎，提升安全監(jiān)管能力、公共服務能力和應急處置能力，為三峽通航高質(zhì)量發(fā)展提供堅強支撐。

4.1完善與統(tǒng)籌發(fā)展和安全要求相適應的制度體系

（1）系統(tǒng)梳理三峽通航安全管理辦法、規(guī)定等制度體系，與上級制定的三峽通航管理方面的法律法規(guī)和規(guī)范性文件進行對照，確保全覆蓋、無遺漏。系統(tǒng)梳理船舶調(diào)度、船閘運行、航道錨地管理等通航管理制度體系，按照統(tǒng)籌發(fā)展和安全的要求進行修訂優(yōu)化。系統(tǒng)梳理近年來上級各項安全專項活動的內(nèi)容和要求，對相應的三峽通航安全管理制度體系進行補充完善，將安全專項活動納入常態(tài)化管理。

（2）提請上級支持在過閘船舶所屬航運企業(yè)安全管理體系審核過程中加大審核三峽通航安全管理相關(guān)內(nèi)容的力度，對過閘船舶船員培訓中突出通過三峽樞紐通航建筑物駕引操作等特殊技能要求。探索三峽河段安保水域范圍內(nèi)海事行政執(zhí)法與治安刑事司法相銜接的機制，推進三峽通航誠信管理與行業(yè)信用管理聯(lián)合懲戒，積極爭取納入社會信用體系，提高行政執(zhí)法和誠信管理的威懾力。

4.2健全與三峽通航綜合管理體制相銜接的安全治理體系

（1）健全大通航大安全綜合管理體系，實現(xiàn)三個“一體化”機制。即船舶指揮調(diào)度和安全監(jiān)管一體化、安全監(jiān)管與通航服務一體化、船舶過壩調(diào)度指揮全流程一體化。

（2）健全齊抓共管的協(xié)同治理體系，建立三個機制。協(xié)調(diào)地方政府建立健全水上搜救聯(lián)席會議制度，建立“政府領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮、屬地為主、專群結(jié)合、就近就便、快速高效”的水上搜救工作機制;協(xié)調(diào)地方政府相關(guān)部門建立健全三峽樞紐河段水上綜合執(zhí)法機制;協(xié)調(diào)三峽樞紐梯級調(diào)度部門以及地方應急、水文、氣象、地災等部門建立健全通航環(huán)境預測預警機制。

（3）健全三峽通航安全第三方評估機制，開展三類評估。委托專業(yè)機構(gòu)開展三峽通航安全生產(chǎn)體系綜合評估、三峽河段水上交通安全管理履職情況評估、三峽和葛洲壩通航建筑物安全管理標準化評估等第三方評估工作，及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題，持續(xù)改進三峽通航綜合治理體系。

4.3全力防范化解三峽通航重大安全風險

（1）建立健全重大風險基礎信息清單、責任分工清單、防控措施清單、監(jiān)測監(jiān)控清單和應急處置清單等“五個清單”，嚴格實行可視化、動態(tài)化、圖斑化管理，做到一冊一案、嚴防嚴控。

（2）開展兩壩間“四灘一彎”航道整治，科學實施葛洲壩大江航道流量和葛洲壩三江下引航動態(tài)吃水管控，爭取建設葛洲壩一號船閘上游靠船設施，持續(xù)改善過壩船舶航行和靠泊條件。嚴格執(zhí)行船舶過閘安檢，強化重點區(qū)域、重點船舶管控，配備大馬力拖輪壩前駐守，確保不發(fā)生漂流撞壩事故。

（3）建設三峽—葛洲壩通航建筑物設備設施健康管理系統(tǒng)，持續(xù)開展設備設施技術(shù)升級改造和更新?lián)Q代，提高設備使用壽命。配備檢修專用裝備，攻克檢修技術(shù)瓶頸，實現(xiàn)應修必修、修必修好，保障設備設施長期處于良好工況。

（4）持續(xù)鞏固長江禁捕、非法采砂成果，堅決防范“三無”船舶死灰復燃。強化客船和渡口渡船管理，采取多種措施整合轄區(qū)個體經(jīng)營船舶。推動實施危險品船舶過閘強化管控措施，推進加快翻壩管道建設，引導危險品過壩運輸分流。

（5）運用法律、行政、經(jīng)濟等各種手段推動航運企業(yè)落實安全生產(chǎn)主體責任，通過運力調(diào)整逐步淘汰老舊及非標船舶，減少過閘船舶總量。制訂過閘船舶建造技術(shù)標準規(guī)范，提高過閘船舶技術(shù)水平。引導貨主選擇管理規(guī)范、誠信經(jīng)營的航運企業(yè)，提高誠信船舶市場競爭力，形成良性循環(huán)。

4.4不斷提升三峽通航安全管理水平

（1）深化誠信管理。強化安全管理在誠信管理中的權(quán)重，完善誠信記分項目，優(yōu)化誠信評選機制。拓展誠信結(jié)果運用范圍，讓失信船舶一處失信，處處受限，使安全管理成為過閘船舶內(nèi)生動力和自覺行為。

（2）創(chuàng)新監(jiān)管模式。根據(jù)三峽通航特點，汛期兩壩間通航、過閘安檢、海事監(jiān)管實施“老（老舊船舶）”“?。ㄐ⌒痛埃薄暗停ㄕ\信分值低）”船舶差異化嚴管措施，在重點時段和重要環(huán)節(jié)，主要監(jiān)管力量牢牢管住重點監(jiān)管對象。

（3）優(yōu)化管理手段。建設智能三峽通航管理平臺，拓展過閘安檢科技化手段，提升三峽葛洲壩通航建筑物安保信息化水平。建設一支既能善于發(fā)現(xiàn)問題，又能嚴格執(zhí)法監(jiān)督，忠誠、擔當、廉潔、高效的高素質(zhì)監(jiān)管隊伍，提升監(jiān)管專業(yè)化水平。

（4）健全應急能力。完善應急值班聯(lián)動體系，應急響應及時準確。建設應急管理信息系統(tǒng)，應急指揮快速有效。建立應急救援體系，爭取實施監(jiān)管救助基地擴建工程，最大限度減少事故險情對通航的不利影響。

4.5持續(xù)改善三峽通航服務質(zhì)量

（1）嚴格實施長江干線過壩船舶聯(lián)動控制，完善總量控制、分段管理機制，優(yōu)化枯水期三江動態(tài)吃水控制標準和汛期兩壩間通航流量標準，協(xié)調(diào)防汛和梯調(diào)部門開展洪水期控泄、枯水期補水調(diào)度，減少船舶積壓并及時疏散，引導待閘船舶根據(jù)自身情況安全有序移泊。

（2）建設三峽通航智能服務平臺，向社會提供船舶過閘、待閘實時動態(tài)等通航信息，引導航運企業(yè)提前預判過壩擁堵情況，合理組織運輸生產(chǎn)，逐步實現(xiàn)船舶過壩需求與樞紐通過能力的動態(tài)平衡。

（3）用好三峽通航綜合服務區(qū)，根據(jù)船方需求提供更多的溫情服務。推廣應用三峽通航e站，拓展過閘申報、政務服務、智能伴航等服務功能，提升船方過壩體驗。優(yōu)化三峽通航營商環(huán)境，政務服務更加便捷高效。

4.6持續(xù)推進三峽通航安全工作落地見效

（1）堅持系統(tǒng)觀念，在科學研判三峽通航安全形勢和通航需求的基礎上，站在三峽通航高質(zhì)量發(fā)展的高度，圍繞長治久安的總目標，做好頂層設計，圍繞完善三峽通航安全法規(guī)制度體系，健全三峽通航安全綜合治理體系，提升安全保障能力和安全管理能力等各項任務，制定總體方案、路線圖以及時間表，有序整體推進。

（2）堅持釘釘子精神，抓好安全生產(chǎn)專項整治三年行動和“三基”建設，提升隱患排查整治和安全檢查的能力，補齊三峽通航安全管理的短板和弱項。通過“三基”建設提高三峽通航一線工作人員的安全意識、作風和能力，徹底解決基層一線認不清、想不到、管不了的頑癥痼疾。健全日常督辦檢查機制，加強信息通報和現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，形成管理閉環(huán)，做到久久為功。

（3）堅持責任落實，建立健全自上而下、橫向到邊的安全管理網(wǎng)絡和涵蓋定責、履責、問責全環(huán)節(jié)的責任鏈，細化量化一線崗位責任。建立一案雙查制度，對于事故險情按程序嚴肅追責問責，真正把責任落實到一線、落實到崗位。

5 結(jié)語

三峽通航安全工作任重道遠，需要堅持目標導向、問題導向、結(jié)果導向，持續(xù)推進三峽通航安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效防范重大安全風險，深入推進安全隱患排查治理，不斷加強應急能力建設，實現(xiàn)三峽通航長治久安。

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