財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)與審計(jì)方法研究

董國(guó)洪

摘要：提升財(cái)政資金績(jī)效管理水平是提高財(cái)政資金使用效益，節(jié)約資金成本的重要途經(jīng)。績(jī)效管理理念雖已提及多年，但推行效果仍未達(dá)到預(yù)期理想的效果，重投入、輕管理，重支出、輕績(jī)效的意識(shí)仍然存在。通過(guò)開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化部門(mén)責(zé)任意識(shí)，可以有效推動(dòng)各地績(jī)效管理水平的提升，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金提質(zhì)增效。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金;績(jī)效管理;審計(jì)方法

一、引言

開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署的客觀要求，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金提質(zhì)增效，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度的重要內(nèi)容。通過(guò)開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)工作，可以在一定程度上改變財(cái)政資金在管理、使用中長(zhǎng)期存在的重視投入數(shù)量而忽略產(chǎn)出質(zhì)量的問(wèn)題，在重視財(cái)政資金使用的真實(shí)性、合法性的同時(shí)，更加注重資金投入使用后所產(chǎn)生的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。理想的、真正意義上的績(jī)效管理工作，可以通過(guò)設(shè)定科學(xué)、合理的指標(biāo)體系，利用專(zhuān)業(yè)化的績(jī)效評(píng)價(jià)方法對(duì)每個(gè)項(xiàng)目產(chǎn)生的效益以定性化和定量化的方式準(zhǔn)確的表達(dá)出來(lái)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，進(jìn)而推動(dòng)預(yù)算編制、管理和審核過(guò)程的簡(jiǎn)約化、公平化。但從目前來(lái)看，績(jī)效管理方面還存在許多問(wèn)題，甚至成為了財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位的一種“負(fù)擔(dān)”、一種“形式”，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的績(jī)效管理。

二、確定財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的因素

在確定財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，要緊緊圍繞國(guó)家方針政策、地方黨委、政府工作重心，切實(shí)提高服務(wù)大局意識(shí)，真正發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中應(yīng)承擔(dān)的重要作用，提高政府部門(mén)在利用和管理公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。這些因素主要包括以下方面。

（一）國(guó)家方針政策和黨委、政府工作重心

審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。圍繞國(guó)家方針政策和地方黨委、政府工作重心確定績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，是全面落實(shí)黨中央決策部署和地方黨委、政府工作要求的客觀需要，是推動(dòng)國(guó)家政策落地、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

（二）審計(jì)項(xiàng)目重要程度

一般從資金性質(zhì)和資金規(guī)模兩方面考慮，資金性質(zhì)越重要，規(guī)模越大，重要程度一般越高，審計(jì)結(jié)果就越容易被社會(huì)公眾所關(guān)注。因此，在選擇財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，對(duì)資金性質(zhì)重要、規(guī)模較大的項(xiàng)目要格外引起注意。

（三）審計(jì)效果

審計(jì)效果是指開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)所能產(chǎn)生的影響力，主要包括：通過(guò)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作是否大力改善或提高被審計(jì)單位項(xiàng)目管理水平;是否促進(jìn)被審計(jì)單位對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效的控制和管理;是否促進(jìn)被審計(jì)單位降低資金支付成本、提高資金使用效率等。預(yù)期的審計(jì)效果越好，被選擇作為審計(jì)項(xiàng)目的機(jī)率就越大。

（四）審計(jì)成本和可操作性

在開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)要充分考慮自身有限的資源，尤其是完成審計(jì)項(xiàng)目所必需具備的專(zhuān)業(yè)人員。確定財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的成本，主要是通過(guò)對(duì)備選項(xiàng)目開(kāi)展成本-效益分析，確定所選擇的項(xiàng)目成本與收益比例，避免選擇收益低、成本高的項(xiàng)目。選擇的項(xiàng)目付出成本應(yīng)小于預(yù)期審計(jì)效果，且有足夠的理由能引起決策層的重視。

（五）管理風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)被審計(jì)單位在管理方面缺乏經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性時(shí)會(huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)，被審計(jì)單位的管理風(fēng)險(xiǎn)越大，審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)帶來(lái)的改進(jìn)就越大，審計(jì)效果和審計(jì)質(zhì)量就愈加明顯。

三、財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)

（一）績(jī)效目標(biāo)管理方面

1. 關(guān)注績(jī)效目標(biāo)管理體制的健全情況。目前各級(jí)財(cái)政部門(mén)在安排預(yù)算時(shí)，普遍存在使用傳統(tǒng)的基數(shù)增長(zhǎng)模式，特別是部分預(yù)算資金依然存在著法定支出、逐年增長(zhǎng)的情況，使得部門(mén)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、管理更加流于形式，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定與否難以觸動(dòng)部門(mén)利益，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算安排銜接不夠。由于法定支出、法定增長(zhǎng)的要求，有些項(xiàng)目甚至沒(méi)有建設(shè)規(guī)劃、立項(xiàng)評(píng)審等材料的情況下就安排預(yù)算。在這種情況下，要重點(diǎn)關(guān)注和審查財(cái)政部門(mén)績(jī)效目標(biāo)管理體制和制度的建立健全情況，對(duì)照建立的體制機(jī)制和相關(guān)制度，關(guān)注制度的執(zhí)行情況和體制機(jī)制的健全情況，以此來(lái)發(fā)揮績(jī)效目標(biāo)的約束作用。

2. 關(guān)注績(jī)效目標(biāo)是否量化，績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)是否流于形式。目前，雖然相關(guān)職能部門(mén)根據(jù)部門(mén)職責(zé)制定了通用的績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表，但是因各級(jí)職能部門(mén)的具體情況差異，且制定的績(jī)效目標(biāo)申報(bào)表中可量化指標(biāo)缺失，定性化指標(biāo)模糊不清，難以準(zhǔn)確測(cè)算項(xiàng)目產(chǎn)生的真實(shí)效益，且在客觀反映實(shí)施效果方面存在一定的技術(shù)困難，影響到績(jī)效目標(biāo)的準(zhǔn)確性，使得績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)在一定程度上流于“形式”。

3. 關(guān)注績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定是否清晰。目前，大部分預(yù)算單位設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)與部門(mén)職能、政府工作任務(wù)結(jié)合得不夠緊密， 由于使用通用的績(jī)效目標(biāo)申報(bào)模板，不能針對(duì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的設(shè)定，使得績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定專(zhuān)業(yè)性欠缺、針對(duì)性不強(qiáng)，無(wú)法全面、準(zhǔn)確的反映部門(mén)履職盡責(zé)情況和項(xiàng)目開(kāi)展情況。

4. 關(guān)注績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)是否實(shí)現(xiàn)全覆蓋。目前，績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)主要針對(duì)項(xiàng)目支出。要關(guān)注財(cái)政部門(mén)是否對(duì)法定支出、法定增長(zhǎng)的項(xiàng)目不設(shè)定績(jī)效目標(biāo)以及績(jī)效目標(biāo)的覆蓋層面未擴(kuò)展到部門(mén)整體支出、上級(jí)對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付等方面的問(wèn)題，特別是近幾年各地財(cái)政收入出現(xiàn)明顯下降趨勢(shì)，可用財(cái)力不斷減少，甚至部分財(cái)政已完全成為“吃飯型”財(cái)政，使得績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)成為了“選擇性”申報(bào)。

（二）績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控方面

1. 關(guān)注績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控是否到位。目前大多數(shù)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控還停留在政策要求層面，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)控未有實(shí)質(zhì)性措施，且缺乏績(jī)效監(jiān)控方面的專(zhuān)業(yè)人員，導(dǎo)致績(jī)效監(jiān)控流于形式。

2. 關(guān)注監(jiān)控的內(nèi)容是否明確。目前大多數(shù)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控更側(cè)重于項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度，資金花沒(méi)花出去，花的方向?qū)Σ粚?duì)等，對(duì)預(yù)算安排的資金有沒(méi)有發(fā)揮預(yù)期的效益，執(zhí)行中有無(wú)偏離預(yù)期目標(biāo)等監(jiān)控內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)。