利用PPP模式開展國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)研究
——以貴州省畢節(jié)市為例

宋志偉，朱麗艷，赫尚麗，劉燕婕

(國(guó)家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計(jì)院，云南 昆明 650216)

1 項(xiàng)目基本概況

畢節(jié)市位于貴州省西北部，地處長(zhǎng)江和珠江上游，生態(tài)區(qū)位重要。全市林地面積126.5萬hm2，森林覆蓋率52.2%，活立木蓄積4 955.0萬m3，是我國(guó)重要的木材生產(chǎn)基地之一，全市8縣(區(qū))均被列入國(guó)家儲(chǔ)備林基地建設(shè)規(guī)劃范圍，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模9.69萬hm2，其中：集約人工林栽培4.85萬hm2，現(xiàn)有林改培3.76萬hm2，中幼林撫育1.07 hm2。項(xiàng)目總投資130.02億元，建設(shè)周期30年(其中建設(shè)期8年，運(yùn)營(yíng)期22年)，采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式進(jìn)行融資和建設(shè)，承貸主體SPV項(xiàng)目公司申請(qǐng)開發(fā)性銀行貸款104.00億元，自籌資金26.02億元。項(xiàng)目根據(jù)技術(shù)路線采用文案法、訪談法、問卷調(diào)查和實(shí)地踏查等方法收集資料，基于PPP運(yùn)作模式對(duì)各專題進(jìn)行分析論證。采用“長(zhǎng)短結(jié)合、以短養(yǎng)長(zhǎng)”的模式精準(zhǔn)設(shè)計(jì)項(xiàng)目規(guī)模、內(nèi)容架構(gòu)、產(chǎn)品方案、收益配置，根據(jù)財(cái)政承受能力設(shè)計(jì)項(xiàng)目投資規(guī)模，采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”模式作為收益回報(bào)。按照最新森林經(jīng)營(yíng)理念“全周期培育”、“五個(gè)控制”原則進(jìn)行造林、產(chǎn)品方案設(shè)計(jì)，根據(jù)項(xiàng)目區(qū)資源空間進(jìn)行合理布局，遵循適地適樹和培育鄉(xiāng)土及珍貴大徑材原則進(jìn)行項(xiàng)目選址、樹種選擇，從PPP模式角度制定土地使用方案，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和運(yùn)營(yíng)模式(BOT)進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)防控、組織管理設(shè)計(jì)，從融資模式和運(yùn)營(yíng)模式角度提出PPP實(shí)施方案，確保項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)并實(shí)現(xiàn)國(guó)家儲(chǔ)備林培育目標(biāo)。

2 項(xiàng)目運(yùn)作模式

畢節(jié)市政府采用公開招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，并通過“使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)助”等方式獲得合理收益的模式。運(yùn)作模式主要流程為：畢節(jié)市人民政府授權(quán)畢節(jié)市林業(yè)局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，以公開招標(biāo)方式選擇PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本，社會(huì)資本確定后由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與其簽訂PPP項(xiàng)目合同，并與政府出資方共同組建SPV項(xiàng)目公司。項(xiàng)目構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)貸統(tǒng)還”的貸款機(jī)制，由畢節(jié)市政府出資方代表和社會(huì)資本方組成的SPV公司作為統(tǒng)一承貸平臺(tái)向國(guó)家開發(fā)銀行借款，負(fù)責(zé)管理貸款資金，并向國(guó)家開發(fā)銀行還本付息；8縣(區(qū))建設(shè)單位作為用款人使用貸款資金，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)并向借款人還本付息(圖1)。

圖1 畢節(jié)市國(guó)家儲(chǔ)備林(一期)項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式Fig.1 PPP operation mode of national reserve forest project (phase I) in Bijie City

畢節(jié)市國(guó)家儲(chǔ)備林(一期)項(xiàng)目統(tǒng)貸統(tǒng)還平臺(tái)的建立，明確了國(guó)家開發(fā)銀行貸款的承貸主體，方便各建設(shè)主體通過統(tǒng)一融資平臺(tái)順利獲取國(guó)家開發(fā)銀行貸款支持。

3 融資結(jié)構(gòu)及收益回報(bào)

3.1 項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)

根據(jù)項(xiàng)目投資估算，畢節(jié)市國(guó)家儲(chǔ)備林(一期)項(xiàng)目總投資130.02億元，主要通過股權(quán)融資和債務(wù)融資獲取。在股權(quán)融資方面，項(xiàng)目資本金26.02億元由政府出資方和社會(huì)資本方按9∶1的出資比例進(jìn)行籌措。根據(jù)國(guó)家對(duì)林業(yè)政策貸款的優(yōu)惠政策，中央預(yù)算內(nèi)投資可以作為項(xiàng)目資本金，中央財(cái)政還將為林業(yè)政策貸款提供貼息補(bǔ)助。所以，除項(xiàng)目建設(shè)單位自籌資金外，還可申請(qǐng)中央財(cái)政造林及森林撫育補(bǔ)助資金，申請(qǐng)中央財(cái)政林業(yè)專項(xiàng)貼息。在債務(wù)融資方面，國(guó)家開發(fā)銀行為畢節(jié)市國(guó)家儲(chǔ)備林(一期)項(xiàng)目提供104.00億元貸款，貸款期限30年，含寬限期8年，占投資總額的80.0%。在資金籌措過程中，國(guó)家開發(fā)銀行要求承貸主體以林權(quán)或現(xiàn)有資產(chǎn)作為抵押物，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間承貸主體以其合法享有的應(yīng)收賬款等收益作為質(zhì)押擔(dān)保，以及有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和收入的具備擔(dān)保實(shí)力的保證人提供全額連帶責(zé)任保證擔(dān)保。

3.2 收益回報(bào)機(jī)制

畢節(jié)市國(guó)家儲(chǔ)備林(一期)項(xiàng)目為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，回報(bào)機(jī)制為“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”。

3.2.1使用者付費(fèi)

使用者付費(fèi)指的是SPV項(xiàng)目公司通過經(jīng)營(yíng)林木資源所獲得的木材收入及其他收入。主要包括：(1)SPV項(xiàng)目公司通過主伐和間伐華山松、馬尾松、杉木、柳杉、亮葉樺、檫木、榿木等銷售獲得的木材收入，這也是該項(xiàng)目的主要收入。(2)SPV項(xiàng)目公司通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)林果如皂莢、刺梨、油茶、茶葉等獲取收益，實(shí)現(xiàn)對(duì)木材培育的“以短養(yǎng)長(zhǎng)”。

聯(lián)立式(1)、式(2)，并考慮斷面Ⅱ—Ⅱ處變徑的局部阻力損失和斷面Ⅰ—Ⅰ、Ⅱ—Ⅱ間的摩擦阻力損失，推導(dǎo)出式(3)，即斷面Ⅱ—Ⅱ處的風(fēng)速為

3.2.2可行性缺口補(bǔ)助

可行性缺口補(bǔ)助是指對(duì)社會(huì)資本方的建設(shè)投入、運(yùn)營(yíng)投入和合理回報(bào)與使用者付費(fèi)之間的缺口部分，由8縣(區(qū))政府通過一般公共預(yù)算支出對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)助?？尚行匀笨谘a(bǔ)助由8縣(區(qū))林業(yè)局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排，SPV項(xiàng)目公司根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果向其申請(qǐng)支付補(bǔ)助，8縣(區(qū))林業(yè)局按照各自縣(區(qū))財(cái)政局要求的程序結(jié)合考核結(jié)果申請(qǐng)補(bǔ)助，縣(區(qū))財(cái)政局確認(rèn)后直接撥付給縣(區(qū))林業(yè)局，由縣(區(qū))林業(yè)局支付給SPV項(xiàng)目公司?？尚行匀笨谘a(bǔ)助從運(yùn)營(yíng)期開始支付，若未來項(xiàng)目使用者付費(fèi)收入與當(dāng)期支付的運(yùn)營(yíng)成本及合理利潤(rùn)相比存在盈余，SPV項(xiàng)目公司將超出部分返還所屬縣(區(qū))政府。

4 風(fēng)險(xiǎn)管控及項(xiàng)目管理

4.1 風(fēng)險(xiǎn)管控

4.1.1建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

為保障按時(shí)償還貸款，項(xiàng)目建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。(1)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金由縣(區(qū))財(cái)政資金、借款人、用款人共同籌集，根據(jù)貸款資金比例提取風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，借款人在國(guó)開行開立還貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金專戶，用于歸集項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金實(shí)行余額動(dòng)態(tài)管理，還貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金專戶內(nèi)資金可以進(jìn)行正常調(diào)度，但在開發(fā)性銀行每筆貸款本息到期日15日前，還貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金專戶余額必須保證能夠彌補(bǔ)借款平臺(tái)償還開發(fā)性銀行的到期本息資金缺口。當(dāng)借款人不能按時(shí)償還到期本息時(shí)，銀行有權(quán)執(zhí)行賬戶內(nèi)資金還款。(2)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)入貸款期時(shí)，用款人在開發(fā)性銀行開設(shè)的賬戶應(yīng)保存有一定額度的存款，當(dāng)用款人不能按時(shí)償還到期本息時(shí)，銀行有權(quán)執(zhí)行賬戶內(nèi)資金還款。

4.1.2抵押物及貸款擔(dān)保

貸款抵押物由開發(fā)性銀行推薦的評(píng)估機(jī)構(gòu)目錄中的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)抵押的林木等資產(chǎn)進(jìn)行有效評(píng)估，確保抵押物的真實(shí)性和有效性。同時(shí)，為有效降低貸款融資成本，借款人也可結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，成立獨(dú)立的林木資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)作為主要抵押物的林木資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)用款人資產(chǎn)不足以貸款抵押時(shí)可尋求有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、有意愿的擔(dān)保機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目貸款提供擔(dān)保。

4.1.3項(xiàng)目成效檢查驗(yàn)收

為確保項(xiàng)目建設(shè)成效達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，化解貸款風(fēng)險(xiǎn)，做到?？顚Ｓ?，項(xiàng)目造林采取建設(shè)單位自查、縣級(jí)抽查的檢查驗(yàn)收制度，驗(yàn)收合格方可提供貸款資金。開發(fā)性銀行和縣林業(yè)局共同委托相關(guān)林業(yè)調(diào)查規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)開展復(fù)查，各項(xiàng)目建設(shè)單位根據(jù)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)作業(yè)設(shè)計(jì)、檢查驗(yàn)收、檔案管理等辦法開展技術(shù)服務(wù)和項(xiàng)目自查、檢查驗(yàn)收。

4.1.4化解貸款利率風(fēng)險(xiǎn)

由于國(guó)家儲(chǔ)備林項(xiàng)目投資回收期長(zhǎng)、營(yíng)造林經(jīng)濟(jì)效益低和風(fēng)險(xiǎn)性高的特點(diǎn)，貸款利率高低直接影響項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和借款人、用款人的投資積極性。除項(xiàng)目貸款列入現(xiàn)行政策給予貸款貼息外，可積極爭(zhēng)取國(guó)家延長(zhǎng)貼息年限，爭(zhēng)取貴州省財(cái)政給予配套貼息。

4.2 項(xiàng)目管理

4.2.1工程管理

項(xiàng)目是利用開發(fā)性銀行貸款進(jìn)行國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)，以生產(chǎn)木材和提升森林質(zhì)量為主要目的，為保質(zhì)保量完成基地建設(shè)任務(wù)，必須嚴(yán)格國(guó)家基本建設(shè)程序管理。(1)各級(jí)項(xiàng)目管理部門遵循簽訂的轉(zhuǎn)貸協(xié)議，編制項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則，繼而形成項(xiàng)目生產(chǎn)計(jì)劃、資金使用計(jì)劃和分年度計(jì)劃；(2)項(xiàng)目建設(shè)要按批復(fù)的《項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》做好《項(xiàng)目年度施工設(shè)計(jì)》，按批準(zhǔn)的《項(xiàng)目年度施工設(shè)計(jì)》組織年度施工作業(yè)；(3)為確保項(xiàng)目建設(shè)成效達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，化解貸款風(fēng)險(xiǎn)，做到專款專用，項(xiàng)目采取檢查驗(yàn)收制度，驗(yàn)收合格后承貸主體即SPV項(xiàng)目公司向開發(fā)性銀行以報(bào)賬方式取得貸款資金。

4.2.2資金管理

按照“誰使用、誰償還”的原則，項(xiàng)目承貸主體和開發(fā)性銀行共同制定《項(xiàng)目資金管理辦法》，明確貸款資金借、用、管、還的流程和各方責(zé)任，簽訂《資金使用協(xié)議》，在開發(fā)性銀行設(shè)立?？钯~戶，建立統(tǒng)籌還款機(jī)制。國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)資金管理要嚴(yán)格執(zhí)行“?？顚Ｓ谩敝贫取＝杩钊撕徒ㄔO(shè)單位要在嚴(yán)格貸款合同管理的同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行“?？顚Ｓ谩焙投ㄆ趯徲?jì)制度；項(xiàng)目建設(shè)期間積極推行按建設(shè)內(nèi)容和實(shí)施進(jìn)度報(bào)賬管理，切實(shí)按建設(shè)內(nèi)容用足、用好各項(xiàng)資金，徹底杜絕挪用建設(shè)資金的現(xiàn)象發(fā)生；財(cái)政、審計(jì)、開發(fā)性銀行等有關(guān)管理部門要按照年度計(jì)劃，加強(qiáng)資金稽查審計(jì)工作，做到事前參與、中期控制、終結(jié)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)嚴(yán)肅處理。

5 建議

5.1 加強(qiáng)科學(xué)經(jīng)營(yíng)、增強(qiáng)項(xiàng)目效益

(1)做到因地制宜、科學(xué)造林、造管并舉，特別在成林后經(jīng)營(yíng)過程中，應(yīng)創(chuàng)新典型林分經(jīng)營(yíng)技術(shù)模式，探索珍貴用材林經(jīng)營(yíng)模式。(2)森林生命周期的長(zhǎng)期性和森林類型的多樣性，決定了森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，必須進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和預(yù)先決策部署。應(yīng)編制森林經(jīng)營(yíng)方案，建立以國(guó)家儲(chǔ)備林森林經(jīng)營(yíng)方案為核心的經(jīng)營(yíng)、采伐等管理制度，堅(jiān)持采用森林全周期、可持續(xù)經(jīng)營(yíng)理念，確保森林質(zhì)量提升和持續(xù)提供木材。(3)開展森林多功能經(jīng)營(yíng)，實(shí)行長(zhǎng)伐期、數(shù)次伐，采取擇伐作業(yè)、及時(shí)更新，實(shí)現(xiàn)多次收獲與利用，連續(xù)更新覆蓋，提升森林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科研等多功能效益。

5.2 加大科技支撐力度、提高培育成效

(1)加強(qiáng)珍貴用材良種選育和培育技術(shù)研究，包括珍貴用材種質(zhì)遺傳保育、采種母樹林營(yíng)建技術(shù)、珍貴用材新品種選育和種子豐產(chǎn)技術(shù)、促進(jìn)慢生性珍貴用材樹種早期速生、速生性珍貴用材高效培育技術(shù)等[6]，并積極推廣新理念、新技術(shù)、新模式，實(shí)現(xiàn)珍貴用材高效培育目標(biāo)。(2)開展精準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)培育技術(shù)研究，包括因樹種、區(qū)域和輪伐周期變化而需要相應(yīng)變化的林地經(jīng)營(yíng)與林木培育技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新，這是優(yōu)質(zhì)高效用材林精準(zhǔn)培育的必要技術(shù)支撐。(3)整個(gè)輪伐期必須采用高度集約的森林培育技術(shù)措施，分析其每一時(shí)期培育的關(guān)鍵技術(shù)需求，并針對(duì)性地采取精準(zhǔn)的措施加以實(shí)施[7]。

5.3 制定管理辦法、開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)

當(dāng)前，對(duì)于國(guó)家儲(chǔ)備林后續(xù)的輪換動(dòng)用辦法、采伐管理政策、成效監(jiān)測(cè)、保障機(jī)制等相關(guān)政策措施尚不明確，制度建設(shè)尚不完善，針對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林后期如何管護(hù)、監(jiān)測(cè)，采伐方式、采伐數(shù)量是否受限等問題，應(yīng)及時(shí)制定項(xiàng)目管理辦法，完善采伐管理辦法、成效監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)規(guī)范等，為國(guó)家儲(chǔ)備林木材儲(chǔ)備和供給提供政策和技術(shù)保障。此外，應(yīng)對(duì)國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)開展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，構(gòu)建監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)目標(biāo)完成情況和建設(shè)成效，如林分質(zhì)量、年生長(zhǎng)量、木材產(chǎn)量等，以便針對(duì)不穩(wěn)定因素和指標(biāo)及時(shí)采取措施，控制國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)質(zhì)量，確保國(guó)家儲(chǔ)備林能持續(xù)穩(wěn)定培育和供給木材。

5.4 創(chuàng)新融資模式、出臺(tái)扶持政策

受林木生長(zhǎng)周期長(zhǎng)等客觀因素影響，在經(jīng)營(yíng)過程中林木收益年份不均衡，前期投入較多、收益較少，一定程度影響國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)主體有效經(jīng)營(yíng)的積極性。針對(duì)這種影響因素，應(yīng)探索國(guó)家儲(chǔ)備林投融資機(jī)制，如利用開發(fā)性政策性金融貸款，創(chuàng)新林業(yè)信貸模式，除政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式外，還應(yīng)引入多樣化融資工具，如綠色金融債券、企業(yè)債券、林業(yè)信托、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化等新型融資工具和方式籌措儲(chǔ)備林建設(shè)資金[5]。此外，政府及相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)出臺(tái)優(yōu)惠政策，通過獎(jiǎng)補(bǔ)、稅費(fèi)減免、林權(quán)流轉(zhuǎn)抵押貸款、貼息貸款、生態(tài)補(bǔ)償?shù)却胧?，鼓?lì)和支持社會(huì)力量參與國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)，建立多元化投融資機(jī)制，保障國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)在經(jīng)營(yíng)上有資金保障。