云南省國有草原有償使用制度改革的思考

瞿 林

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

草原是自然資源，也是自然資產(chǎn)。國有草原資源作為國有資產(chǎn)的一個(gè)組成部分，既有自然價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，也有經(jīng)濟(jì)價(jià)值?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》指出，“自然資源資產(chǎn)有償使用制度是生態(tài)文明制度體系的一項(xiàng)核心制度”。云南省草原資源豐富，國有草原資源為云南省生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了優(yōu)良的自然資源條件，如何更好地發(fā)揮國有草原資源及其資產(chǎn)作用，需要全社會的參與和支持。開展國有草原有償使用，建立健全國有草原有償使用制度，將使云南省國有草原充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，使國有草原提供的公共產(chǎn)品更好地服務(wù)于社會。

1 草原的內(nèi)涵和范圍

草一般是指草本植物，是一類植物的總稱，草本植物與木本植物是相對應(yīng)的概念。通常將草本植物稱之為“草”，將木本植物則稱之為“樹”。

草原的植被學(xué)定義：草原是以旱生多年生草本(有時(shí)為旱生小半灌木)組成的植物群落，與森林(Forest)、荒漠(Desert)、草甸(Meadow)、沼澤等并列。草原是以草本植物為主的植被類型，其優(yōu)勢植物是多年生叢生或根莖型禾草和一些或多或少具有耐旱能力的各種雜草。

《中華人民共和國草原法》第二條規(guī)定：草原是指天然草原和人工草地。天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮(zhèn)草地。

《土地利用分類》(GB/T 21010-2017)規(guī)定：草地是指生長草本植物為主的土地。包括：天然牧草地(指以天然草本植物為主，用于放牧或割草的草地，包括實(shí)施禁牧措施的草地，不包括沼澤草地)、沼澤草地(指以天然草本植物為主的沼澤化的低地草甸、高山草甸)、人工牧草地(指人工種植牧草的草地)、其他草地(指樹木郁閉度小于0.1，表層為土質(zhì)，不用于放牧的草地)。

《中華人民共和國草原法》和《土地利用分類》對草原的定義有以下幾個(gè)特征：(1)草原包括天然草原和人工草地；(2)草原有牧用草原和非牧用草原(其他草原)；(3)草原上的樹木郁閉度小于0.1；(4)草原不包括城鎮(zhèn)區(qū)域人工種植的草坪。

2 國有草原的權(quán)屬關(guān)系

2.1 國有草原所有權(quán)

國有草原包括哪些呢？《憲法》第九條規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”。《草原法》第九條規(guī)定，“草原屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外”。《中華人民共和國物權(quán)法》第四十八條也對草原作了相應(yīng)規(guī)定，“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外”。

從草原的自然屬性和《憲法》、《草原法》等法律規(guī)定來看，自然生長的草原屬于自然資源，自然資源屬于全民所有，自然生長的草原資源必然屬于全民所有。所以，在國有土地或集體土地上自然生長的草原均應(yīng)屬于國有。當(dāng)然，在集體土地上通過人為封禁措施促進(jìn)草原自然生長，或由于短期撂荒而形成的草原不宜作為國有草原資源對待。

因此，國有草原應(yīng)當(dāng)包括國有土地上自然生長的草原、集體土地上自然生長的草原、國有或集體土地上由國家或國有單位人工培植的草原。

2.2 國有草原使用權(quán)

使用權(quán)是不改變財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)而依法加以利用的權(quán)利。土地使用權(quán)是指單位或者個(gè)人依法或依約定，對國有土地或集體土地所享有的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。

國家作為國有土地所有者并不直接使用土地，而是由具體的企事業(yè)單位和個(gè)人來使用。由于中國法律禁止土地買賣，國家土地所有權(quán)一般不流轉(zhuǎn)。有償取得的國有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。依法有償受讓取得的國有土地承包經(jīng)營權(quán)也是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓、贈與、出租、抵押和繼承，與劃撥國有土地使用權(quán)的區(qū)別是“有期”、“有償”，這是國家憑借土地所有權(quán)對使用權(quán)進(jìn)行的一種控制，是體現(xiàn)土地所有權(quán)的一種措施。

2.3 國有草原經(jīng)營權(quán)

承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)由他人經(jīng)營。

隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動以及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體表現(xiàn)活躍，使農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)加速，土地流轉(zhuǎn)矛盾日漸突出。在此背景之下，中央提出了農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置。修改后的農(nóng)村土地承包法使土地經(jīng)營權(quán)成為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的新型權(quán)利安排及市場主體所擁有的權(quán)利，不再具有原有法律中的土地承包經(jīng)營權(quán)的身份屬性。賦予農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者土地經(jīng)營權(quán)有助于解決農(nóng)村承包地撂荒問題和農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營問題，并可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押和融資。

3 云南省國有草原資源經(jīng)營管理存在的問題

云南省16個(gè)州(市)除麗江、怒江兩州(市)外，其余14個(gè)州(市)均有國有草原分布。管理主體主要是政府、林草主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、國有農(nóng)場、林場等。全省有5個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承包經(jīng)營國有草原，面積3 240 hm2；有2個(gè)公司承包經(jīng)營國有草原，面積1 273 hm2。國有草原資源經(jīng)營管理存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 國有草原管理主體職能不清，多部門管理

云南省國有草原管理主體約65個(gè)，總面積24.5萬hm2，另外，部分國有草原管理主體面積四至界線不詳，無法統(tǒng)計(jì)面積。管理主體主要涉及政府、林草主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、國有農(nóng)場、林場等。國有草原多部門管理帶來的是國有草原管理主體職能定位單一，草原管理更多的注重國有土地不流失或少流失，國有草原的生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及社會價(jià)值未得到很好體現(xiàn)，國有草原荒蕪或過度使用的情況較為突出。

3.2 國有草原邊界不清

國有草原邊界不清，包括四至界線不清，國有草原與林地、水域、農(nóng)地等非林地存在交叉重疊以及權(quán)屬爭議。云南省有14個(gè)國有草原管理主體存在四至界線不清或權(quán)屬爭議情況，占全省國有草原管理主體數(shù)的21.5%。草原與非草原地存在交叉重疊的管理主體多達(dá)31個(gè)，占47.7%；林草混用、農(nóng)草混用現(xiàn)象較突出，全省僅有10個(gè)國有草原主體反映草原的牧用價(jià)值，僅占15.4%。

3.3 國有草原功能定位模糊，地位與作用弱化

國有草原在云南省廣泛分布，全省各州(市)、各海拔帶均有分布，草原資源較為豐富，但草地的生態(tài)功能或牧業(yè)功能缺乏有效的劃分與界定。牧用草原未劃定基本草原，生態(tài)功能突出的草原未劃定保護(hù)范圍；國有草原缺乏行之有效的保護(hù)措施，可充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價(jià)值的草原亦未發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)效益，國有草原的地位與作用未得到體現(xiàn)。

3.4 可利用國有草原經(jīng)營程度低

云南省國有草原經(jīng)營單位為數(shù)不多，加之以國有林場形式代管理國有草原的經(jīng)營主體僅有31個(gè)(不包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承包的國有草原)，面積3.79萬hm2。云南省僅有為數(shù)不多的8家牧用草原經(jīng)營單位或多或少開展草原經(jīng)營利用，但經(jīng)營利用率低，草原荒蕪或草原退化現(xiàn)象較突出。國有草原生存和發(fā)展困難較多，有的國有草原企業(yè)已基本停止生產(chǎn)經(jīng)營，有的已開展草原出租，以維持企業(yè)生存。

4 國有草原有償使用的思考

國有土地有償使用主要是指單位或個(gè)人以劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資或入股等方式有償使用國有建設(shè)用地。包括草原在內(nèi)的國有農(nóng)用地有償使用仍處于試點(diǎn)階段，未有明確的規(guī)定。

土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓是國家為了改革城鎮(zhèn)國有土地使用制度，合理開發(fā)、利用、經(jīng)營土地，加強(qiáng)土地管理，促進(jìn)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，按照所有權(quán)與使用權(quán)分離原則實(shí)行的城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。土地使用權(quán)出讓是國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓的行為，包括出售、交換和贈與。

國有草原屬農(nóng)業(yè)用地范疇，不屬于國有城鎮(zhèn)用地。因此，國有草原有償使用不能套用國有建設(shè)用地有償使用政策。土地實(shí)行用途管制，國有草原土地只能用于草原生態(tài)保護(hù)或牧用，不得擅自改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地；特別是基本草原，實(shí)行更加嚴(yán)格的用途管制，基本草原不得擅自改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，也不能擅自改變?yōu)榱值?、耕地等非牧非草用途。時(shí)至今日，國有草原仍未有出讓、轉(zhuǎn)讓的先例。為改革國有草原等國有自然資源土地使用制度，處理好所有權(quán)與使用權(quán)的關(guān)系，創(chuàng)新自然資源全民所有和集體所有的實(shí)現(xiàn)形式，明確國有農(nóng)場、林場和牧場土地所有者與使用者權(quán)能是國有草原有償使用的主要內(nèi)容。

如何實(shí)現(xiàn)國有草原有償使用，創(chuàng)新國有草原生態(tài)保護(hù)和發(fā)展方式，使國有草原資源得到有效利用，是生態(tài)文明建設(shè)的需要，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，結(jié)合云南省國有草原經(jīng)營管理和國有草原有償使用現(xiàn)狀，應(yīng)做好以下工作，為國有草原有償使用制度改革打下基礎(chǔ)。

4.1 查清國有草原范圍，明確草原用途，劃定基本草原

草原占據(jù)著地球上森林與荒漠、冰原之間的廣闊中間地帶，覆蓋著地球上許多不能生長森林或不宜墾植為農(nóng)田的生態(tài)環(huán)境較嚴(yán)酷的地區(qū)，在生態(tài)環(huán)境與生物多樣性保護(hù)方面具有極其重要和不可代替的作用。草原不僅在防止土地風(fēng)蝕沙化、水土流失、鹽漬化和旱化等方面發(fā)揮著其他生態(tài)系統(tǒng)所不及的生態(tài)作用，也起到水源涵養(yǎng)、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣的生態(tài)作用。同時(shí)，良好的草原生態(tài)資源也在維持生物物種與遺傳多樣性方面起到重要作用，并直接或間接地為人類的生存和發(fā)展提供食物、燃料、藥材、纖維、皮毛和其他工業(yè)原料等必要的生產(chǎn)和生活資料。

保護(hù)草原生態(tài)的主要任務(wù)是查清國有草原范圍，明確草原用途，劃定基本草原。目前，國有草原資源數(shù)據(jù)主要來源于林草部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源管理部門，草原調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑以及統(tǒng)計(jì)結(jié)果差異較大，國有草原基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不清已成為國有草原保護(hù)區(qū)利用的瓶頸，也是國有草原有償使用的瓶頸。必須盡快開展草原基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查收集工作，查清國有草原分布、范圍、面積、起源、用途、生態(tài)地位、牧草種類等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時(shí)，在查清基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，確定草原地主要用途、生態(tài)地位及其保護(hù)等級，劃分基本草原，制定保護(hù)和利用措施。

基本草原的范圍應(yīng)該明確界定，規(guī)定基本草原在全部草原的比重，將已承包給農(nóng)牧民經(jīng)營使用的草原、草原生態(tài)保護(hù)地、國家草原生態(tài)工程項(xiàng)目區(qū)和草原獎補(bǔ)政策實(shí)施區(qū)，以及距城鎮(zhèn)較近、人員來往較多或易開發(fā)利用地區(qū)等對草原生態(tài)破壞較大的區(qū)域優(yōu)先劃為基本草原。

4.2 建立健全草原保護(hù)制度

建立健全并完善草原保護(hù)制度法規(guī)，通過草原保護(hù)制度建設(shè)，進(jìn)一步厘清草原概念和內(nèi)涵，明確草原和基本草原范圍，實(shí)行明確的用途管制措施以及破壞草原的處罰措施等。鼓勵各州縣出臺基本草原保護(hù)的地方性法規(guī)。對基本草原實(shí)施嚴(yán)格的禁牧休牧和草畜平衡制度，嚴(yán)禁開墾基本草原，征占用審核方面要更加嚴(yán)格，任何單位和個(gè)人不得擅自征用、占用基本草原或改變其用途，嚴(yán)控建設(shè)占用和非牧使用。嚴(yán)格控制草原改變生態(tài)用途或牧用用途，建設(shè)項(xiàng)目占用草原的必須按照《草原征占用審核審批管理規(guī)范》(國家林業(yè)和草原局林草規(guī)〔2020〕2號)審核審批。占用草原的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和植被恢復(fù)費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于其他草原。

4.3 規(guī)范國有草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

土地使用權(quán)是土地使用權(quán)人享有對承包地占有、使用、收益以及流轉(zhuǎn)等權(quán)利，而土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)在法律上屬債權(quán)。在土地使用權(quán)人還未得到充分、有效保護(hù)的情況下，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、條件、程序等均較受限制。同時(shí)，國有草原屬國有資源，國有草原的出讓、轉(zhuǎn)讓將造成國有草原資源的流失，并促使國有草原用途發(fā)生改變，有悖于國有草原有償使用制度改革的初衷。因此，國有草原有償使用制度改革首先要從國有草原經(jīng)營權(quán)改革入手。

4.3.1明確國有草原管理機(jī)構(gòu)

各縣(市)人民政府應(yīng)明確將國有草原委托給事業(yè)編制的林草經(jīng)營管理單位或國有草原經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營管理，改變國有草原無法人企事業(yè)單位經(jīng)營管理的狀況。事業(yè)單位主要管理生態(tài)草原，國有草原企業(yè)主要經(jīng)營管理牧用草原。按照國有企業(yè)法人治理要求，管理好國有草原資源及國有草原資產(chǎn)。各級人民政府應(yīng)賦于國有草原事業(yè)經(jīng)營管理單位或國有草原經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營職責(zé)，探索履行國有草原經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營機(jī)制和績效考核辦法等。

4.3.2建立國有草原資源資產(chǎn)清單

查清國有草原分布、范圍、面積、生態(tài)地位、牧草資源、畜牧承載能力等資源，建立國有草原資源資產(chǎn)清單，維護(hù)國有草原生態(tài)價(jià)值，并充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)國有草原資源資產(chǎn)的良性發(fā)展。

4.3.3規(guī)范國有草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

堅(jiān)持國有草原使用權(quán)的主體地位，規(guī)范出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)方式，強(qiáng)化國有草原經(jīng)營合同管理，嚴(yán)格規(guī)定國有草原經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營年限和用途，并按規(guī)定的用途使用。國有草原承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定實(shí)行有償使用。省、市、縣三級林草部門應(yīng)建立國有草原監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，加強(qiáng)對國有草原經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，維護(hù)和盤活國有草原資源資產(chǎn)。

4.3.4規(guī)范國有草原有償使用經(jīng)營方式

國有草原是自然資源，國有草原的開發(fā)利用必然受其自然因素、開發(fā)的技術(shù)條件和其他因素的制約，而社會對利用國有草原資源生產(chǎn)出的消費(fèi)品的需求往往是巨大的，這就形成了保護(hù)與利用的矛盾。國有草原如果管理不善，不尊重草原的客觀規(guī)律與自然規(guī)律，亂開發(fā)，濫開采，就有可能破壞人類賴以生存的自然生態(tài)與環(huán)境。因而，加強(qiáng)國有草原資源資產(chǎn)有償使用的管理，嚴(yán)禁無償或低價(jià)出讓，最大限度地減少國有草原資源的損失與浪費(fèi)，從而使有限、稀缺的國有草原資源發(fā)揮最大的經(jīng)營效益，以實(shí)現(xiàn)國有草原資源的合理配置和有效利用。因此，國有草原的有償使用不能簡單地通過出租或入股方式，將國有草原經(jīng)營權(quán)完全交與承租方或控股方全權(quán)經(jīng)營。國有草原監(jiān)管者應(yīng)加強(qiáng)管理和監(jiān)督，維護(hù)國有草原的生態(tài)地位、草原用途和景觀，嚴(yán)控畜牧承載能力，防止草畜失衡。通過對國有草原有償使用方式的監(jiān)管，逐步規(guī)范國有草原有償使用的經(jīng)營利用方式，以充分發(fā)揮國有草原的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

5 小結(jié)

草原是國家重要的自然資源，具有重要的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。我國全民所有的自然資源資產(chǎn)有償使用制度在促進(jìn)自然資源保護(hù)與合理利用、維護(hù)所有者權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用，但也存在國有草原有償使用制度不完善、監(jiān)管力度薄弱、市場配置資源的決定性作用發(fā)揮不充分、所有權(quán)人缺位、所有權(quán)人權(quán)益得不到落實(shí)等突出問題。隨著生態(tài)文明體制改革的推進(jìn)，需要加快推進(jìn)國有草原有償使用制度改革工作。

云南省草原資源豐富，國有草原在維護(hù)生態(tài)安全和提供草原自然資源產(chǎn)品方面發(fā)揮著重要作用。充分認(rèn)識國有草原自然資源資產(chǎn)價(jià)值，完善國有草原調(diào)查和確權(quán)工作，探索創(chuàng)新國有草原所有者權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)形式，建立健全全民所有草原資源資產(chǎn)有償使用制度，規(guī)范國有草原有償使用方式、程序、條件、范圍和期限，維護(hù)國有草原所有者、使用者和經(jīng)營者權(quán)益，為建設(shè)美麗云南提供重要制度保障。