云南省國家公園綜合評(píng)估

李 晉，華朝朗，晁增華，羅懷秀，龔純偉

(1. 云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051； 2. 昆明麥普空間科技有限公司，云南 昆明 650221)

國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[1]。云南省是我國國家公園建設(shè)最早、發(fā)展速度最快的省份。自2007年開始建立普達(dá)措國家公園[2-3]，截至2012年12月，云南省政府先后批建了普達(dá)措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山、普洱、高黎貢山、南滾河和大圍山等8個(gè)國家公園。2011年3月至2012年12月在云南省國家公園管理辦公室的組織下，省自然保護(hù)區(qū)研究監(jiān)測(cè)中心對(duì)普達(dá)措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山和普洱等5個(gè)已批準(zhǔn)建立2年以上的國家公園開展了第一次管理有效性評(píng)估[4]。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出建立國家公園體制的重點(diǎn)改革任務(wù)，2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，要求“對(duì)我國現(xiàn)行自然保護(hù)地保護(hù)管理效能進(jìn)行評(píng)估”[1]。2017年10月黨十九大報(bào)告進(jìn)一步明確要“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”[5]，確立了我國自然保護(hù)地體系改革的方向。截至2018年12月云南省政府已批準(zhǔn)建立了13個(gè)國家公園，其中8個(gè)國家公園的總體規(guī)劃已得到省政府的批準(zhǔn)[2]。按照國家自然保護(hù)地體系建立的要求，云南省自行批準(zhǔn)建立的國家公園需要在全面評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化和整合。2018年云南省國家公園管理辦公室啟動(dòng)了第二次全省國家公園綜合評(píng)估工作。

1 評(píng)估依據(jù)、對(duì)象、方法

1.1 評(píng)估依據(jù)

1)《國家公園管理評(píng)估指南(試行)》(2010年經(jīng)云南省人民政府同意印發(fā)實(shí)施)；

2)《國家公園管理評(píng)估規(guī)范》(DB 53/535-2013)；

3)《云南省國家公園管理?xiàng)l例》第二十一條“省人民政府林業(yè)行政部門應(yīng)當(dāng)建立健全評(píng)估制度，組織有關(guān)專家每5年對(duì)國家公園進(jìn)行綜合評(píng)估，評(píng)估結(jié)果報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后公布，評(píng)估不合格的，應(yīng)當(dāng)限期整改”。

1.2 評(píng)估對(duì)象

經(jīng)云南省人民政府正式審批設(shè)立的國家公園共有13個(gè)。由于中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》中明確要求“各地區(qū)各部門不得自行設(shè)立或批復(fù)設(shè)立國家公園”，怒江大峽谷、獨(dú)龍江、大山包、白馬雪山和楚雄哀牢山等5個(gè)國家公園的總體規(guī)劃暫停報(bào)批，也未開展實(shí)質(zhì)性的建設(shè)。因此，此次綜合評(píng)估的對(duì)象為云南省前期批建的普達(dá)措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山、普洱、高黎貢山、大圍山和南滾河等8個(gè)國家公園。

1.3 評(píng)估方法

主要采用國家公園自評(píng)、現(xiàn)地調(diào)查和專家評(píng)估等評(píng)估方法。

1)國家公園自評(píng)：各國家公園依照《國家公園管理評(píng)估指南》和《國家公園管理評(píng)估規(guī)范》開展自評(píng)工作。

2)現(xiàn)地調(diào)查：按照評(píng)估賦分依據(jù)，評(píng)估人員直接深入現(xiàn)地觀察和記錄國家公園資源及建設(shè)、管理情況。

3)專家評(píng)估：評(píng)估時(shí)組織國家公園專家委員會(huì)專家運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，通過查閱資料、現(xiàn)地調(diào)查，對(duì)國家公園建設(shè)和管理的狀況進(jìn)行綜合分析與研究，做出評(píng)價(jià)。

2 評(píng)估結(jié)果

按照《國家公園管理評(píng)估規(guī)范》的各項(xiàng)指標(biāo)針對(duì)國家公園管理基礎(chǔ)、保護(hù)、科研、教育、游憩、社區(qū)發(fā)展等6個(gè)方面分別進(jìn)行了評(píng)估和打分。按照評(píng)估分值排序，8個(gè)國家公園中，評(píng)估結(jié)果為“優(yōu)秀”的有2個(gè)(90分以上)，分別是香格里拉普達(dá)措和西雙版納國家公園；評(píng)估結(jié)果為“良好”的有4個(gè)(75～90分)，分別是高黎貢山、麗江老君山、普洱和大圍山國家公園；評(píng)估結(jié)果為“合格”的有2個(gè)(60～75分)，分別是南滾河和梅里雪山國家公園。

3 取得的主要成效

通過評(píng)估，云南省8個(gè)國家公園在建設(shè)和發(fā)展中取得了明顯的成效。

3.1 加強(qiáng)了管理機(jī)構(gòu)建設(shè)和制度保障

除梅里雪山外，納入評(píng)估的7個(gè)國家公園均建立了專管機(jī)構(gòu)。因大部分國家公園依托自然保護(hù)區(qū)建立，結(jié)合自然保護(hù)區(qū)機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步理順了管理體制，整合了管理職能，明確了管理責(zé)任。

國家公園管理中的制度保障不斷完善，多項(xiàng)法規(guī)、政策相繼出臺(tái)。2016年云南省人大常委會(huì)審議通過了《云南省國家公園管理?xiàng)l例》，成為我國大陸首部國家公園管理的地方性法規(guī)；經(jīng)報(bào)國家市監(jiān)總局備案，省市監(jiān)局發(fā)布實(shí)施了《國家公園標(biāo)志系統(tǒng)設(shè)置指南》，成為了云南省第9項(xiàng)國家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在評(píng)估的8個(gè)國家公園中，部分國家公園實(shí)現(xiàn)了“一園一法、依法管理”，如《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國家公園保護(hù)管理?xiàng)l例》《麗江老君山國家公園管理辦法》。8個(gè)國家公園管理基礎(chǔ)指標(biāo)評(píng)估分值見圖1。

圖1 國家公園管理基礎(chǔ)指標(biāo)評(píng)估分值Fig.1 Evaluation score of management index in national park

3.2 加大了資金投入和宣傳教育

除了林業(yè)部門安排的專項(xiàng)資金外，省級(jí)發(fā)改、旅游等職能部門在安排資金時(shí)也對(duì)國家公園的建設(shè)管理給予了支持。如云南省發(fā)改委為普達(dá)措國家公園積極爭取到中央預(yù)算內(nèi)投資8 000萬元，用于保護(hù)和利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；云南省文化和旅游廳將國家公園建設(shè)納入全省旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃體系，從省旅游發(fā)展資金中為每個(gè)國家公園安排1 000萬元，大力支持國家公園建設(shè)。

以國家公園為載體，各管理機(jī)構(gòu)增強(qiáng)了對(duì)公眾的生態(tài)教育。在評(píng)估的8個(gè)國家公園中，西雙版納和高黎貢山國家公園積極開展形式多樣的宣傳教育，取得了明顯成效。西雙版納國家公園除利用自然博物館、亞洲象博物館進(jìn)行日常宣教活動(dòng)外，組織開展以保護(hù)亞洲象為主題的宣傳活動(dòng)及自然體驗(yàn)活動(dòng)。高黎貢山國家公園出版了《人類的雙面書架》《高黎貢山——生命的避難所》等多部專著，通過中央電視臺(tái)等媒體專題報(bào)道了高黎貢山白眉長臂猿(Hoolockleuconedys)等內(nèi)容，增強(qiáng)了公眾對(duì)國家公園的了解，為云南省生態(tài)文明建設(shè)樹立了良好的保護(hù)形象。8個(gè)國家公園教育指標(biāo)評(píng)估分值見圖2。

圖2 國家公園教育指標(biāo)評(píng)估分值Fig.2 Evaluation score of education index in national park

3.3 加大了生態(tài)保護(hù)力度

納入評(píng)估的8個(gè)國家公園在原有自然保護(hù)地的基礎(chǔ)上增加了保護(hù)面積32.8萬hm2，國家公園的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)面積占總面積的80%以上，濕潤雨林、季節(jié)雨林、季風(fēng)常綠闊葉林、中山濕性常綠闊葉林、寒溫型針葉林等重要生態(tài)系統(tǒng)得到了更系統(tǒng)、更完整的保護(hù)，生態(tài)效益得到持續(xù)發(fā)揮。通過測(cè)算，2018年8個(gè)國家公園的森林生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值為878.79億元/年，比2010年增加了81.49億元，增長率10.22%。與劃建前相比，國家公園內(nèi)的生態(tài)狀況有了明顯改善，野生動(dòng)植物物種及其棲息地得到了有效保護(hù)，成效顯著。例如高黎貢山國家公園內(nèi)分布的高黎貢山白眉長臂猿種群數(shù)量從約100只增長到約150只，灰葉猴(Trachypithecuscrepusculus)種群從20～30只發(fā)展到40～50只，野生動(dòng)物的野外遇見率明顯提高。8個(gè)國家公園保護(hù)指標(biāo)評(píng)估分值見圖3。

圖3 國家公園保護(hù)指標(biāo)評(píng)估分值Fig.3 Evaluation score of protection index in national park

3.4 提升了科研監(jiān)測(cè)水平

納入評(píng)估的8個(gè)國家公園所在區(qū)域均有著豐富多樣的生物物種，各國家公園管理機(jī)構(gòu)通過加強(qiáng)自身隊(duì)伍建設(shè)及與省內(nèi)外科研院所合作方式開展了管理政策和自然科學(xué)方面的研究。其中西雙版納國家公園科研工作最為出色，自2012年以來，完成了西雙版納亞洲象(Elephasmaximus)種群數(shù)量及分布現(xiàn)狀調(diào)查、西雙版納印度野牛(Bosgaurus)本底調(diào)查等科研項(xiàng)目36個(gè)；與中科院西雙版納熱帶植物園建立長期的科技合作關(guān)系；2012—2017年在不同刊物發(fā)表論文61篇。2016年來，普達(dá)措國家公園組織開展了社區(qū)發(fā)展、自然教育、特許經(jīng)營等研究工作。大圍山國家公園管理局于2017年首次監(jiān)測(cè)到國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物灰孔雀雉(Polyplectronbicalcaratum)。此外，西雙版納、高黎貢山、普洱等國家公園還制定了監(jiān)測(cè)計(jì)劃、建立了生物多樣性監(jiān)測(cè)體系，長期對(duì)國家公園的植被、植物、動(dòng)物、土壤、水文等指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。8個(gè)國家公園科研指標(biāo)評(píng)估分值見圖4。

圖4 國家公園科研指標(biāo)評(píng)估分值Fig.4 Evaluation score of scientific research index in national park

3.5 豐富了生態(tài)教育特色

全省納入評(píng)估的8個(gè)國家公園非常重視為公眾提供特色突出的生態(tài)教育活動(dòng)，其中高黎貢山國家公園開展的生態(tài)教育最具特色，成立了中國大陸第一個(gè)自然學(xué)?！案呃柝暽阶匀粚W(xué)校”。在香港社區(qū)伙伴的合作支持下，率先引入“自然教育”國際新理念，積極探索實(shí)踐體驗(yàn)式公眾生態(tài)教育，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效果，創(chuàng)新了公眾教育模式，推動(dòng)了自然保護(hù)行動(dòng)。

3.6 促進(jìn)了生態(tài)旅游發(fā)展

國家公園建立后其內(nèi)部及周邊的景區(qū)景點(diǎn)建設(shè)得到了加強(qiáng)，游客量和旅游收入快速增加。納入評(píng)估的8個(gè)國家公園中，普達(dá)措和西雙版納國家公園開展的生態(tài)旅游最具影響，已成為云南省重要的生態(tài)旅游品牌。2007—2016年，普達(dá)措國家公園共接待國內(nèi)外游客947.6萬人次，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)收入20.06億元。西雙版納國家公園以國家公園旅游推動(dòng)全州旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推進(jìn)野象谷、望天樹、雨林谷等景區(qū)提升改造，探索出了一套符合實(shí)際的管理理念和辦法；麗江老君山國家公園先后引入了康藤·格拉丹帳篷酒店，飛拉達(dá)國際攀巖等知名旅游項(xiàng)目，提升了國家公園品牌價(jià)值，帶動(dòng)了旅游發(fā)展；普洱國家公園從2013年開園時(shí)入園游客不足1萬人次，到2016年突破60萬人次，綜合收入達(dá)5 050萬元，成為全市旅游的熱點(diǎn)。8個(gè)國家公園游憩指標(biāo)評(píng)估分值見圖5。

3.7 帶動(dòng)了社區(qū)和諧發(fā)展

國家公園建設(shè)為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┝斯ぷ鲘徫?，帶?dòng)了社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。納入評(píng)估的8個(gè)國家中，普達(dá)措國家公園社區(qū)扶持工作開展最具成效。2006年以來，普達(dá)措國家公園對(duì)涉及的23個(gè)村民小組，870戶農(nóng)戶開展了《普達(dá)措國家公園旅游反哺社區(qū)實(shí)施方案》的惠民工作，目前已開展了兩輪反哺工作，反哺資金總計(jì)1.5億元。除直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，國家公園還為周邊社區(qū)提供了環(huán)保車駕駛員、環(huán)衛(wèi)人員、護(hù)林員、解說員等就業(yè)機(jī)會(huì)。西雙版納國家公園為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚蜆I(yè)崗位3 000多個(gè)，旅游活動(dòng)每年帶動(dòng)周邊社區(qū)增加直接收入超過6 000萬元；普洱國家公園為300多名社區(qū)群眾提供就業(yè)崗位，占公園勞動(dòng)用工的90%以上，提高了當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)收入，國家公園旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也帶動(dòng)了周邊社區(qū)餐飲、農(nóng)特產(chǎn)品行業(yè)的發(fā)展。8個(gè)國家公園社區(qū)發(fā)展指標(biāo)評(píng)估分值見圖6。

圖6 國家公園社區(qū)發(fā)展指標(biāo)評(píng)估分值Fig.6 Evaluation score of community development index in national park

4 存在的主要問題及建議

4.1 存在的主要問題

對(duì)照《建立國家公園體制總體方案》和《云南省國家公園管理?xiàng)l例》等國家和云南省關(guān)于國家公園建設(shè)和試點(diǎn)的要求，根據(jù)此次評(píng)估情況，云南省前期批建的國家公園主要存在4方面問題。

4.1.1管理體制尚未完全理順，管理機(jī)構(gòu)能力不足

(1)由于納入評(píng)估的8個(gè)國家公園所在區(qū)域都存在保護(hù)地交叉重疊的情況，“一地多機(jī)構(gòu)”問題仍然存在。普達(dá)措國家公園雖然在體制試點(diǎn)過程中已完成了原國家公園管理機(jī)構(gòu)和自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的整合，但整合后的機(jī)構(gòu)未明確國家公園范圍內(nèi)風(fēng)景名勝區(qū)、林場(chǎng)，以及世界自然遺產(chǎn)地、國際重要濕地的管理職責(zé)，與國家“建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)”的要求存在差距。(2)2017年梅里雪山國家公園管理局被撤銷，其主要職責(zé)整合到迪慶州旅游發(fā)展委員會(huì)，使梅里雪山國家公園成為了全省唯一一個(gè)無管理機(jī)構(gòu)的國家公園。(3)大部分國家公園依托自然保護(hù)區(qū)建立，管理機(jī)構(gòu)除具有自然資源管理權(quán)外，并沒有旅游、經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)督和管理權(quán)。(4)除西雙版納、高黎貢山外，大部分國家公園管理人員的水平和專業(yè)素質(zhì)普遍不高。

4.1.2管理制度尚不完善，管理不夠規(guī)范

各國家公園管理機(jī)構(gòu)目前出臺(tái)的管理制度以日常管理方面居多，針對(duì)特定問題的少，系統(tǒng)性不強(qiáng)，特別是有關(guān)特許經(jīng)營、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)預(yù)警、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督、空間管控，以及資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、專項(xiàng)規(guī)劃編制等方面的制度建設(shè)還比較滯后，國家公園的教育、游憩、社區(qū)發(fā)展等功能未得到充分有效發(fā)揮。

4.1.3投入不足，建設(shè)發(fā)展滯后

(1)納入評(píng)估的8個(gè)國家公園中，針對(duì)普達(dá)措國家公園，中央財(cái)政安排了8 000萬元的保護(hù)與利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其余國家公園的建設(shè)主要依托林業(yè)、旅游等系統(tǒng)的資金。各個(gè)部門的資金不能有效整合，不能滿足國家公園的建設(shè)發(fā)展需要。(2)隨著國家公園的管理政策和自然保護(hù)地屬性逐步明晰，原計(jì)劃對(duì)國家公園建設(shè)投入的企業(yè)逐步退出，以公共服務(wù)設(shè)施為主的國家公園建設(shè)項(xiàng)目難以吸引社會(huì)資金進(jìn)入。(3)大部分國家公園還未建立起多元化資金保障機(jī)制，建設(shè)和管理資金渠道單一。

4.1.4 遺留問題未得到妥善解決，制約國家公園發(fā)展

(1)部分國家公園的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)內(nèi)還有居民點(diǎn)，居民的生產(chǎn)生活不可避免會(huì)與管護(hù)工作產(chǎn)生沖突，有的國家公園內(nèi)還有礦業(yè)權(quán)。(2)部分國家公園內(nèi)有大面積的集體土地(林地)，隨著農(nóng)村土地價(jià)值不斷提高，國家公園保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾也日益突出。(3)在國家公園建立之前，企業(yè)已經(jīng)取得開發(fā)國家公園內(nèi)資源的長期經(jīng)營權(quán)，如大圍山、普洱國家公園，給國家公園開展規(guī)范的特許經(jīng)營帶來了困難。

4.2 發(fā)展建議

1)提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想

云南省是中國大陸最先開展國家公園試點(diǎn)建設(shè)的省份，同時(shí)也是全國國家公園體制試點(diǎn)省之一，通過前期國家公園建設(shè)的理論研究和實(shí)踐，云南省已經(jīng)取得了顯著成效，成為了國家層面國家公園體制建設(shè)的重要支撐。各管理機(jī)構(gòu)應(yīng)將國家公園試點(diǎn)作為云南省生態(tài)文明排頭兵建設(shè)的有力抓手[3]，積極推動(dòng)國家公園建設(shè)，保護(hù)好云南的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)好中國西南的生態(tài)屏障。

2)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，做好宣傳

建議認(rèn)真分析和總結(jié)云南省在國家公園探索和實(shí)踐中所取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)宣傳云南國家公園建設(shè)成效和經(jīng)驗(yàn)，爭取獲得國家對(duì)云南國家公園建設(shè)更多的支持。

3)積極謀劃，再創(chuàng)輝煌

根據(jù)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》[6]，為加快構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，云南省印發(fā)了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的實(shí)施意見》[7]，明確云南省以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的整改設(shè)計(jì)方案。建議對(duì)云南省已批建13處國家公園進(jìn)行認(rèn)真分析與評(píng)價(jià)，通過整合、歸并、撤銷、優(yōu)化等措施，從空間布局、管理體制和管理機(jī)制上，徹底解決邊界不清、交叉重疊、多頭管理、保護(hù)效能低、制度不完善、保障不到位的問題，將云南省的國家公園真正建設(shè)成體現(xiàn)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要陣地。

致謝：感謝云南大學(xué)歐曉昆教授、楊桂華教授，云南省林業(yè)和草原局楊芳副處長、張一群副處長及西南林業(yè)大學(xué)馮艷濱博士對(duì)本次國家公園評(píng)估的建設(shè)性意見。