城市地下綜合管廊項目之PPP模式融資對策探析

白兆龍

[摘 要]綜合管廊PPP項目關(guān)系國計民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，但在其推進(jìn)過程中，融資難逐漸成為阻礙項目進(jìn)程的關(guān)鍵問題。文章深度剖析了融資難產(chǎn)生的原因，并總結(jié)成功落地項目的共性經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而提出相應(yīng)的融資對策：一是培育優(yōu)質(zhì)的綜合管廊PPP項目：設(shè)置合理的運(yùn)作方式及回報機(jī)制;安排適當(dāng)?shù)暮献髌谙藓拓斦С?。二是?chuàng)造良好投融資環(huán)境：優(yōu)化法治環(huán)境，保障參與各方合法權(quán)益;做好政策引領(lǐng)，提高相關(guān)主體參與度。三是各方協(xié)同一致共謀發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]綜合管廊;PPP模式;融資對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.28.024

1 前言

城市地下綜合管廊是指在城市地下用于敷設(shè)通信、電力、燃?xì)?、給排水等市政管線的公共隧道。在我國新時代城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展大潮之中，地下綜合管廊建設(shè)已成為其中的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施工程，堪稱現(xiàn)代城市的地下命脈。當(dāng)前，我國城市地下綜合管廊建設(shè)包含多種操作模式，如初期的政府出資模式、政府與管線單位聯(lián)合出資模式，再到后期興起的政府和社會資本合作（PPP）模式。自2015年伊始，國務(wù)院相關(guān)部委曾多次發(fā)文推進(jìn)全國范圍內(nèi)城市地下綜合管廊的建設(shè)，并積極推廣運(yùn)用PPP模式，從而使其成為我國城市地下綜合管廊建設(shè)的主流模式。截至2020年1月，據(jù)財政部PPP項目庫（管理庫）數(shù)據(jù)顯示，我國在全國范圍內(nèi)推行的綜合管廊PPP項目共計235個，然而因融資難導(dǎo)致項目落地數(shù)量不足一半，可見，解決融資問題就成為推進(jìn)綜合管廊PPP項目迫在眉睫的關(guān)鍵所在。文章擬針對融資困難產(chǎn)生的原因，總結(jié)成功落地項目的經(jīng)驗(yàn)，探究相應(yīng)的融資對策。

2 綜合管廊PPP項目融資難的成因剖析

2.1 綜合管廊PPP項目風(fēng)險高回報有限，降低了融資的積極性

綜合管廊PPP項目普遍施工難度大、投資金額大、合作期限長。因而，項目在整個合作期中極有可能受到政策變化、合同與法律及不可抗力等各種各樣因素的干擾，從而影響PPP項目的正常運(yùn)行。[1]例如宏觀層面下的政策變化、金融風(fēng)險及突發(fā)疫情（如當(dāng)下全國面臨的新型冠狀病毒肺炎疫情）、地震等外界因素造成的不可抗力的風(fēng)險;中觀層面下項目相關(guān)主體違約或項目自身在融資、建設(shè)和運(yùn)營過程中面臨的市場變化;微觀層面下項目建設(shè)進(jìn)度、公司管理、資金協(xié)調(diào)等方面帶來的影響。

而在面臨諸多風(fēng)險的情況下，大部分現(xiàn)存綜合管廊PPP項目的回報率在5%～7%。反觀2018年、2019年市場上中長期銀行貸款的成本平均在6%以上，民營企業(yè)借貸成本更高。而權(quán)益類資金如基金產(chǎn)品、信托產(chǎn)品和投資公司的資本成本可達(dá)到10%甚至12%。較高的融資成本與較低的項目回報率導(dǎo)致項目在推進(jìn)過程中落地難度加大。同時，綜合管廊PPP項目的運(yùn)營收入還面臨著入廊機(jī)制缺失、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏依據(jù)等問題，進(jìn)一步影響了綜合管廊PPP項目收益的穩(wěn)定性。綜合來說，風(fēng)險與收益的不匹配限制了綜合管廊PPP項目的發(fā)展。

2.2 融資環(huán)境中的不利因素增加了融資的障礙

從政策角度看，一方面PPP項目相關(guān)的政策體系還不夠完備，盡管國家已推出多項PPP政策，但部分文件缺少清晰的解釋，如財金〔2019〕10號文雖措辭嚴(yán)厲卻仍有幾處要求表達(dá)不甚明確，這樣不僅降低了地方政府在政策執(zhí)行上的效率，也加大了社會資本方和資金方參與其中的顧慮。同時，我國還未出臺PPP項目的法律法規(guī)，而目前適用于PPP項目的相關(guān)法規(guī)又較為分散，無法全面涵蓋PPP的有關(guān)問題，無法有效保障參與各方的合法利益;[2]另一方面PPP項目的政策協(xié)調(diào)性不夠，財政部和發(fā)展改革委均出臺了相關(guān)政策文件來推進(jìn)PPP項目的發(fā)展，但PPP項目的主導(dǎo)權(quán)不甚明確，容易導(dǎo)致政策落實(shí)的偏差，亦使社會資本方無法準(zhǔn)確地把握國家對于PPP項目發(fā)展的政策導(dǎo)向。

從投資角度看，一方面，金融環(huán)境的變化尤其是利率的變動是社會資本方關(guān)注的一個重要因素，因綜合管廊PPP項目總投資規(guī)模大，其中貸款部分通常占到75%～80%，貸款部分的成本高低會極大影響到項目最終的投資收益。而我國中長期銀行貸款的平均成本從2017年的6%以下到2018年的6%以上，時至今日在五年期以上貸款基準(zhǔn)利率的線上呈現(xiàn)出一個波峰的走勢。但政府方通過“兩評一案”制定出的PPP項目回報率及社會資本方中標(biāo)確定的回報率是固定不變的，當(dāng)面臨市場普遍信貸成本上漲的形勢下，PPP項目的融資難度便凸顯出來。另一方面，金融機(jī)構(gòu)往往喜好有固定收入能帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，綜合管廊PPP項目雖然有相對穩(wěn)定的入廊費(fèi)收入，但以此經(jīng)營收入償還銀行本息多有不足，而政府可行性缺口補(bǔ)助的方式和金額不明確增加了項目收益的不確定性，使銀行機(jī)構(gòu)無法堅定其項目貸款的決心。而部分地方政府資產(chǎn)負(fù)債率過高的因素，也加大了銀行機(jī)構(gòu)資金投入的顧慮。[3]

2.3 參與各方專業(yè)度不均衡限制了融資的可操作性

地方政府采用PPP特許經(jīng)營的方式，需要設(shè)立SPV公司進(jìn)行項目的融資、建設(shè)和運(yùn)營，涉及法律風(fēng)險、公司治理、金融手段等方面的知識廣泛而復(fù)雜，因而對PPP項目的運(yùn)作籌劃需要很強(qiáng)的專業(yè)性。一些地方政府僅把PPP模式當(dāng)作興建城市地下綜合管廊的融資手段，簡單的交由第三方咨詢機(jī)構(gòu)來進(jìn)行PPP項目的包裝設(shè)計，但不夠?qū)I(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)在項目的設(shè)計上會存有缺陷，隱患的存在將在后期的項目推進(jìn)中造成嚴(yán)重阻礙。

選擇合適的社會資本方對于綜合管廊PPP項目的推進(jìn)來說也非常重要，因項目施工難度大，而且融資難度也大，而大部分施工類企業(yè)之前很少運(yùn)用金融工具進(jìn)行投資、融資行為，投融資經(jīng)驗(yàn)匱乏，在未引入專業(yè)領(lǐng)域人才或進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域人才培養(yǎng)的前提下，盲目的投標(biāo)PPP項目也難以落地。而目前大部分PPP項目落地難的原因就在于，不管是國有企業(yè)還是民營企業(yè)都不希望通過投資PPP項目而合并其帶息負(fù)債，因此為了達(dá)到出表的目的都控制出資比例，并引入基金產(chǎn)品、資管計劃等持有大部分股份，或社會資本與資管產(chǎn)品同等股份實(shí)現(xiàn)共同控制。然而市場資金成本的升高和金融資源的匱乏，約束了大部分社會資本方對PPP項目的推進(jìn)進(jìn)程。