“EPC+O”總承包模式下政府監(jiān)管的研究

范偉

摘 要：“EPC+O”（設(shè)計(jì)-采購-施工+運(yùn)營）總承包模式，是江門市政府投資市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的一種創(chuàng)新承包模式。該模式有利于提升政府對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的專業(yè)化監(jiān)管水平，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)在項(xiàng)目立項(xiàng)與實(shí)施層面的優(yōu)勢明顯。然而經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，目前的政府投資市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目存在市場化引導(dǎo)程度不高、監(jiān)管基礎(chǔ)配套設(shè)施不全、政企合一的體制存在障礙、管理機(jī)構(gòu)臨時(shí)非專業(yè)等問題。從完善法律法規(guī)、明確法律地位、加強(qiáng)監(jiān)管激勵(lì)、科學(xué)組織設(shè)置、加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范等五個(gè)方面提出建議，以期有助于推進(jìn)政府對(duì)“EPC+O”項(xiàng)目監(jiān)管方面的理論完善。

關(guān)鍵詞：“EPC+O”;市政基礎(chǔ)設(shè)施;政府監(jiān)管

中圖分類號(hào)：C931? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）30-0120-03

與傳統(tǒng)EPC模式相比，“EPC+O”模式引入的“O”，旨在把項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)營階段整合起來，該模式創(chuàng)新性地將運(yùn)營范疇納入項(xiàng)目管理，集成了從立項(xiàng)到運(yùn)營的項(xiàng)目全壽命周期管理，具有項(xiàng)目溢價(jià)特性。傳統(tǒng)的市政基礎(chǔ)設(shè)施工程代建模式中政府主要負(fù)責(zé)“投資、建設(shè)、管理、使用”，存在著項(xiàng)目主體職責(zé)不明、監(jiān)管機(jī)制不全、專業(yè)人員不足、管理經(jīng)驗(yàn)不足、投資效益不高等問題?！癊PC+O”作為項(xiàng)目管理的一種新模式，能夠促使項(xiàng)目架構(gòu)設(shè)計(jì)合理規(guī)范，為參建方帶來運(yùn)營期內(nèi)甚至更長時(shí)間的固定或浮動(dòng)收益，提升政府城市管理和城市服務(wù)水平，解決了政府投資項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的諸如監(jiān)管效率不高、資源配置不當(dāng)、項(xiàng)目推進(jìn)不暢等問題。目前，江門市蓬江區(qū)已開展多個(gè)“EPC+O”政府投資市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目類型包括市政道路、水環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)園配套設(shè)施及老舊社區(qū)改造等，總承包方以聯(lián)合體形式由勘察、設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營等至少四家單位組成。

然而，當(dāng)前市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理中的政府監(jiān)管還存在一些問題，如監(jiān)管基礎(chǔ)配套設(shè)施不全、監(jiān)管職能劃分不合理、市場化引導(dǎo)程度不高、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的分工不當(dāng)、臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)等。關(guān)于“EPC+O”模式的適用范圍，目前并沒有明確的政策文件參考，從我國已實(shí)施的“EPC+O”項(xiàng)目來看，這些項(xiàng)目主要集中在市政道路、水環(huán)境治理、市政管網(wǎng)建設(shè)等市政公用及社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域，由于承包管理模式最終為運(yùn)營期服務(wù)，對(duì)于一些弱運(yùn)營屬性以及運(yùn)營服務(wù)邊界不清的項(xiàng)目分工來說，如果生搬硬套EPC或PPP運(yùn)行模式，反而會(huì)加大項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)。本文從政府監(jiān)管角度出發(fā)，旨在運(yùn)用政府監(jiān)管理念通過法律、機(jī)制、規(guī)范等層面解決“EPC+O”模式在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，促進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目代建市場健康發(fā)展。

一、“EPC+O”模式現(xiàn)狀分析

（一）優(yōu)勢

1.政府監(jiān)管層面的優(yōu)勢。實(shí)行“EPC+O”模式實(shí)際上是采用項(xiàng)目逆向思維模式，即以結(jié)果為導(dǎo)向、以運(yùn)營作航標(biāo)。將“EPC”和“O”有機(jī)融合后，項(xiàng)目在聯(lián)合體分工配合下開展實(shí)施，在聯(lián)合體總合同指導(dǎo)下可避免不同責(zé)任單位銜接造成的資源浪費(fèi)及效率損失。這對(duì)政府而言，其監(jiān)管對(duì)象就集中在聯(lián)合體的牽頭單位，因此可減少政府直接對(duì)多個(gè)參建單位的管理工作內(nèi)容，是政府簡政放權(quán)的體現(xiàn)，對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施監(jiān)管也上升到了從立項(xiàng)到運(yùn)營的全生命周期的高度。

2.城市發(fā)展層面的優(yōu)勢?！癊PC+O”模式下的建設(shè)項(xiàng)目，在建設(shè)過程中的進(jìn)度支付比例為48%（項(xiàng)目預(yù)算書通過財(cái)政部門批復(fù)后支付比例調(diào)整為60%）。相較一般項(xiàng)目支付比例有所降低，剩余進(jìn)度款在完工后約定的運(yùn)營期內(nèi)每年等額支付回收項(xiàng)目，這將大大有利于減輕政府的負(fù)債。這樣，同樣的政府投資資金便可開展更多項(xiàng)目，后期能獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源源不斷的動(dòng)力。另外，與傳統(tǒng)項(xiàng)目相比，“EPC+O”模式下的項(xiàng)目竣工后的質(zhì)保期與運(yùn)營期重疊，運(yùn)營單位肩負(fù)起了質(zhì)保的責(zé)任，極大地減少了城市管養(yǎng)層面的開支，節(jié)省了政府資源，有效助推了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.項(xiàng)目立項(xiàng)層面的優(yōu)勢。相對(duì)于PPP模式，“EPC+O”項(xiàng)目操作流程更靈活，在項(xiàng)目工程初設(shè)和設(shè)計(jì)階段均可進(jìn)行項(xiàng)目招投標(biāo)，有利于項(xiàng)目的實(shí)施效率的提高。同時(shí)，由于“EPC+O”項(xiàng)目全部由政府出資建設(shè)，參建的各單位只需滿足相關(guān)資質(zhì)和業(yè)績要求即可，而無須考慮投融資問題。另外，政府投融資成本相比企業(yè)較低，也能夠避免項(xiàng)目實(shí)施過程中資金缺口過大的情況出現(xiàn)。顯然，“EPC+O”模式在項(xiàng)目立項(xiàng)層面頗具優(yōu)勢。

4.項(xiàng)目實(shí)施層面的優(yōu)勢。傳統(tǒng)模式下項(xiàng)目需要設(shè)計(jì)完成后再進(jìn)行項(xiàng)目招投標(biāo)工作，“EPC+O”模式下可以做到統(tǒng)籌項(xiàng)目全生命周期，邊設(shè)計(jì)邊施工邊采購，由聯(lián)合體牽頭單位主導(dǎo)的項(xiàng)目全生命周期管理，既能提高市政工程施工、運(yùn)營配套設(shè)計(jì)的合理性，從項(xiàng)目總體角度控制成本，又有利于縮短建設(shè)周期。根據(jù)我國的建筑法規(guī)定：建筑工程在開工前建設(shè)單位需申領(lǐng)施工許可證。而施工許可證的申領(lǐng)條件之一是施工設(shè)計(jì)文件已按規(guī)定審查合格。住建部2016年出臺(tái)的政策規(guī)定依法進(jìn)行審圖的總承包項(xiàng)目，可以根據(jù)實(shí)際情況按照單體工程進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工并依法辦理建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督和施工許可等，該政策優(yōu)化了項(xiàng)目監(jiān)管程序，對(duì)“EPC+O”模式推進(jìn)起到了積極的作用。

（二）局限

1.主體職責(zé)不明。從當(dāng)前“EPC+O”政府投資市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)踐來看，參建聯(lián)合體單位由勘察、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營等企業(yè)組成，政府承擔(dān)出資、監(jiān)管責(zé)任，“融、投、技、建、運(yùn)”各自承擔(dān)各自領(lǐng)域的職責(zé)。但實(shí)施“EPC+O”模式的工程項(xiàng)目通常具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性和綜合性，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期的統(tǒng)籌管理。而目前在建或已建成的“EPC+O”項(xiàng)目中，一個(gè)較明顯的問題是項(xiàng)目綜合管理角色缺位，勘察、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營企業(yè)在項(xiàng)目中全程各自為戰(zhàn)，按收入比例承擔(dān)績效風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致人為割裂項(xiàng)目系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌難度較大，在一定程度上也加大了政府監(jiān)管的難度。

2.機(jī)制體制不全。在當(dāng)前體制機(jī)制下，為了項(xiàng)目預(yù)算書順利完成批復(fù)，提高項(xiàng)目進(jìn)度支付比例，“EPC+O”項(xiàng)目傾向于完成初步設(shè)計(jì)方案后再進(jìn)行招標(biāo)，這種情況下中標(biāo)聯(lián)合體只能夠參與初步設(shè)計(jì)的優(yōu)化，工程階段的一些原則性的內(nèi)容基本不能改變，這樣就使設(shè)計(jì)單位從全生命周期高度參與項(xiàng)目的優(yōu)勢打了折扣。而如果從初步設(shè)計(jì)階段就開始進(jìn)行“EPC+O”招標(biāo)，則項(xiàng)目總投資無法較為準(zhǔn)確地估量，一方面容易造成中標(biāo)聯(lián)合體單位定額設(shè)計(jì)甚至超額設(shè)計(jì)的情形，不利于政府投資管理控制，另一方面也給后期概預(yù)算編制和審核工作帶來了更大壓力。如何根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇合適的招標(biāo)階段，是“EPC+O”模式工程實(shí)踐中需要慎重考慮的問題。