基層治理現(xiàn)代化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制改革研究

何石

摘 要：基層治理現(xiàn)代化對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體制改革是提升基層治理能力的重要手段。2020年《中華人民共和國行政處罰法》的修訂，回應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期以來的執(zhí)法主體不適格的問題，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)仍然存在改革的合法性不足、職能交叉問題尚未解決、指定管轄主體不合理、權(quán)能不匹配等問題。因此，應(yīng)通過使改革合法化、進一步集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員的執(zhí)法水平、完善執(zhí)法監(jiān)督機制等手段，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制改革。

關(guān)鍵詞：基層治理現(xiàn)代化;鄉(xiāng)鎮(zhèn);綜合執(zhí)法;體制改革

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）30-0159-03

一、問題的提出與研究回顧

2020年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（下稱“《行政處罰法》”）第24條第1款①的規(guī)定解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體的資格問題，但要使基層執(zhí)法有效運轉(zhuǎn)起來，仍是個難題。

中共十八屆三中全會之后，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為了我國全面深化改革的總目標之一。習近平總書記也強調(diào)，“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層?！边@體現(xiàn)了基層治理在國家治理中的重要地位[1]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為一級國家機關(guān)，依照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》當然享有管理本區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的職能，卻缺乏與之相匹配的行政處罰權(quán)，對違法現(xiàn)象“看得見卻管不著”，卻依然承擔屬地責任[2]。對此，起草1996年《行政處罰法》的立法參與者姜明安教授曾說，“僅授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較少執(zhí)法權(quán)限，是因為要避免基層出現(xiàn)濫罰款的情況，避免機構(gòu)膨脹，且當時考慮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)施行基層自治，試圖通過鄉(xiāng)規(guī)民約來把矛盾消解在基層。”[3]而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅有的少部分執(zhí)法權(quán)在基層的運行過程中也出現(xiàn)滲透力不強、綜合性不足[4]、多層執(zhí)法、重復(fù)交叉執(zhí)法等問題以及執(zhí)法不合作現(xiàn)象。有學者認為原因在于部門立法導致造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)力缺失[5]，執(zhí)法經(jīng)費缺少保障。也有學者認為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏執(zhí)法主體資格、缺乏相對集中行使執(zhí)法權(quán)的依據(jù)，提出給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“屬地管理”責任降壓[4]，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體資格[6]，讓執(zhí)法部門的內(nèi)部管理更為有效[7]。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制改革目前存在的問題

通過對相關(guān)文獻的回顧可知，《行政處罰法》（2021修訂）第24條第1款僅僅解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的主體資格問題。2020年，惠州市人民政府《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實行綜合行政執(zhí)法的公告》規(guī)定將縣級城管執(zhí)法部門130項行政處罰權(quán)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門16項行政處罰權(quán)、林業(yè)部門18項行政處罰權(quán)、衛(wèi)生健康部門25項行政處罰權(quán)、生態(tài)環(huán)境部門11項行政處罰權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但通過分析相關(guān)規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)改革在實踐中依然存在問題。

（一）改革的合法性不足

《行政處罰法》（2021修訂）雖然已于2021年1月22日修訂通過，但施行日期為2021年7月15日。但惠州市人民政府《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實行綜合行政執(zhí)法的公告》規(guī)定部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)自2021年1月1日起實行，因此《行政處罰法》（2021修訂）第24條雖然為這種改革方式提供了合法性，但因尚未生效，該市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的合法性不足。另外，根據(jù)《行政處罰法》（2021修訂）第24條，只有省、自治區(qū)、直轄市，可以決定將行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。廣東省人民政府（粵府函〔2020〕136號）第四條的規(guī)定①實質(zhì)上將《行政處罰法》（2021修訂）第24條賦予省級政府的權(quán)力轉(zhuǎn)授權(quán)給市級人民政府。那么，省政府能否將這項權(quán)力賦予市政府呢？筆者以為這種做法不妥。首先，行政處罰權(quán)是由法律設(shè)定的一種限制權(quán)，它的設(shè)定、委托、轉(zhuǎn)授權(quán)都應(yīng)當受到嚴格的限定，因此《行政處罰法》（2021修訂）第24條賦予省級政府的這項權(quán)力應(yīng)當屬于法律保留事項。其次，由省級政府來決定可以最大程度上避免因部門利益導致行政處罰權(quán)的胡亂下放或者不愿意放權(quán)，進而影響到基層社會的有效治理。再者，《行政處罰法》（2021修訂）第24條第1款和惠州市人民政府《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實行綜合行政執(zhí)法的公告》將部分行政處罰權(quán)的調(diào)整分別限定為“縣級人民政府部門”和“縣級人民政府所屬行政執(zhí)法部門”。《惠州市生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案》也已將原各縣生態(tài)環(huán)境局統(tǒng)一設(shè)為市生態(tài)環(huán)境局的派出機構(gòu)，不再是縣級政府的組成部門，而是以市生態(tài)環(huán)境局的名義對外執(zhí)法。但惠州市的改革又將市生態(tài)環(huán)境局的職權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這超出了下放權(quán)力的范圍。

（二）職能交叉問題依然存在

惠州市人民政府（惠府公〔2020〕3號）規(guī)定，行政處罰權(quán)調(diào)整后，相關(guān)的行政強制措施權(quán)、行政檢查權(quán)由鎮(zhèn)、街一并實施。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施綜合行政執(zhí)法后，審批后的監(jiān)管責任由誰承擔，文件中并沒有規(guī)定，可能會導致縣級政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭權(quán)推諉現(xiàn)象。一方面，行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)后，行政監(jiān)管部門與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)也劃轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔;另一方面，按照《行政許可法》確立的“誰審批，誰監(jiān)管”原則，縣級人民政府職能部門理應(yīng)負責日常監(jiān)管，那日常的檢查工作到底由誰負責？審批權(quán)與處罰權(quán)的分離或許會導致新的重復(fù)交叉執(zhí)法[8]。

（三）指定管轄主體設(shè)置不合理

從行政級別上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和區(qū)縣部門是同級關(guān)系，共同接受縣級人民政府領(lǐng)導管理。《行政處罰法》（2021修訂）第25條第2款②確定了同級機關(guān)管轄權(quán)爭議的處理規(guī)則。那么當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府職能部門發(fā)生管轄爭議時，能否適用該條款呢？原《行政處罰法》第16條確立的相對集中的行政處罰權(quán)制度，已經(jīng)體現(xiàn)了《行政處罰法》中的行政機關(guān)應(yīng)作狹義理解，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府[9]。這一點在《行政處罰法》（2021修訂）第18條第2款③得到了繼承。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府，由人大直接選舉產(chǎn)生，法律地位應(yīng)當比縣級政府職能部門要高[10]。既然同級行政機關(guān)發(fā)生爭議都是先協(xié)商，協(xié)商不成才報共同上級指定管轄。那么作為法律地位更高的一級政府，也應(yīng)當由縣級政府指定管轄。但惠州市人民政府（惠府公〔2020〕3號）第3條④的規(guī)定使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法地位低于縣級政府職能部門。