城市生活垃圾焚燒發(fā)電BOT項目風險管理研究

馬千雅 曹淑雯

摘 要：生活垃圾焚燒發(fā)電相較于其他垃圾處理方式具有很大的優(yōu)勢，但要求高，資金需求大，政府在技術和財力方面都難以滿足。BOT模式通過引進社會資金減輕財政負擔，且能有效解決項目在投建和運營方面的技術問題，因而被廣泛應用。在概述BOT模式的概念、運作程序及風險形式的基礎上，對哈爾濱市四家垃圾焚燒發(fā)電項目風險類型進行細致梳理，并從BOT協(xié)議簽署、組織領導能力、風險評估能力及風險管理工具等方面提出針對性建議。

關鍵詞：BOT項目;垃圾焚燒發(fā)電;城市;風險管理

中圖分類號：C931? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）30-0034-03

一、研究背景

隨著時代發(fā)展與經(jīng)濟水平提高，如何處理城市中日益增加的生活垃圾業(yè)已成為世界各國城市發(fā)展面臨的共同難題。目前，廣泛應用的垃圾處理方式有衛(wèi)生填埋、堆肥處置與焚燒發(fā)電。衛(wèi)生填埋相對簡單且費用較低，但對填埋垃圾的土地需求量較大，還存在較大污染隱患;堆肥處理是根據(jù)垃圾成分將垃圾資源化而利用，但有可能導致對環(huán)境的二次污染，這兩種模式難以滿足政府對垃圾環(huán)保處置的高要求。垃圾焚燒發(fā)電技術占地少，處理周期短，無害化程度高，且產(chǎn)生的熱量可做能源利用，資源化效果好，因此在許多發(fā)達國家得到廣泛應用，也正成為中國大中城市生活垃圾處理的發(fā)展趨勢。

垃圾焚燒發(fā)電技術的突出優(yōu)點是垃圾減量效果好，焚燒后的殘渣體積可減少90%左右，重量減少70%～80%，但同時這種垃圾處理方式對技術要求較高且資金需求量大、回報周期長。BOT模式通過引入社會資本而極大地減輕了政府財政負擔，且能解決項目在投建和運營方面的技術問題，因而被廣泛應用。但BOT模式也存在著諸多風險和問題，因此有必要針對BOT模式風險進行分析研究，為項目公司風險識別、風險評價和風險應對提供參考借鑒。

哈爾濱市生活垃圾處理概況：垃圾焚燒項目在我國已經(jīng)有20余年發(fā)展歷史，BOT模式是多數(shù)垃圾焚燒項目采用的模式，2019年哈爾濱市全年生活垃圾產(chǎn)量為184萬余噸，日產(chǎn)生活垃圾約5 050噸。目前，哈爾濱一共有4家垃圾焚燒發(fā)電項目，其中兩家運行，兩家在建，全部投運后日處理能力達到6 150噸，能滿足哈爾濱市生活垃圾全處理能力要求。

二、BOT模式概述

（一）BOT的概念

BOT是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫，可解釋為“建設—運營—移交”，是一種社會資金參加國家基建投資的形式。其基本含義是政府通過與企業(yè)簽訂特許協(xié)議，給予企業(yè)特許經(jīng)營期限，同意其通過融資建設并經(jīng)營公共基礎項目，后期收回投資和利潤，并在租賃期滿后將項目相關權利和義務轉移給政府。

（二）垃圾焚燒發(fā)電BOT模式的特點

1.BOT模式總體投資金額大，建設與經(jīng)營周期長，不確定因素多。企業(yè)無法獨立支付便會尋求銀行的貸款幫助，但這是投資和出資方以未來收益為抵押的貸款，政府很少做信用擔保。又由于項目投資方要與政府多次磋商，導致項目的建設經(jīng)營周期從幾年到十幾二十年都有可能。面對這種復雜狀況，必須要對項目進行風險識別評價及預防。

2.BOT項目程序較復雜，利益相關者眾多。政府將需投資的項目通過談判與項目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，項目公司通過總承包單位將技術咨詢、設備供應、施工承包等建設工作完成后，再將經(jīng)營后的產(chǎn)品供應給相應的客戶。項目的利益相關者除了上述幾方外，還涉及項目股東、融資機構、保險機構等。

此外，相關部門的態(tài)度和制度起了很大作用。垃圾焚燒項目的社會價值不僅是經(jīng)濟效益，更重要的是社會效益，政府相關部門在一定程度上的支持尤為重要。并且因為項目只在特定時間內授權項目公司經(jīng)營，所以政府需盡到監(jiān)督職責，特別是損害公眾利益時可終止合約。

（三）BOT項目運作程序

BOT項目運作主要包括準備、建設、運營與移交四階段。準備階段主要包括確定項目方案、項目立項、招標與投標，談判協(xié)議并最終簽署協(xié)議。建設階段涉及項目公司籌措資金，開始項目設計、設備采購和工程建設及政府對建設工作的監(jiān)督。運營階段則是項目公司按要求合力經(jīng)營、維護與保養(yǎng)。移交階段是項目公司將項目移交給政府或其指定機構。

（四）采取BOT模式的必要性

生活垃圾焚燒發(fā)電項目作為城市基礎設施項目，處理設施建設資金和運行所需費用高，管理難度大且缺乏先進管理技術，使我國在這方面能力落后于國際水平，BOT模式可有效解決這一難題。

1.它減輕了政府財政負擔。BOT模式充分吸引國內外社會資金，彌補政府項目資金不足。通過社會資金匯集增加基礎設施產(chǎn)品與公共服務供給，減輕財政支出及債務負擔，更多資金被高效利用，有效擴展了政府投資項目的寬度與廣度。

2.BOT模式廣泛應用會加快改善生活環(huán)境的進程。城市化進程加快產(chǎn)生的大量生活垃圾需及時合理處置。財政資金不足導致相關設施建設跟不上，但BOT國外成功經(jīng)驗吸引了銀行與投資方參與其中，在較短時間內建設出大量環(huán)境基礎設施，提高垃圾治理率。另外，BOT模式提高項目運作效率，促進資源合理利用。如果完全由政府壟斷經(jīng)營，缺乏競爭與激勵，易出現(xiàn)監(jiān)管不力、工程質量差甚至違規(guī)操作。BOT將項目特許給企業(yè)，企業(yè)為自身利益會嚴抓建設投運質量來減少失誤并提升處理能力。此外，政府與項目公司一方掌握項目可行性、經(jīng)濟性與環(huán)保性的認定權，一方熟悉項目建設，共同合作減少了許多中間費用，最大程度保證各方資源得到合理充分利用。

3.環(huán)保企業(yè)可在BOT引導下通過技術創(chuàng)新、管理規(guī)范和統(tǒng)籌運營，擴大內需與壯大環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團，帶來收益并不斷發(fā)展壯大。

三、BOT項目風險管理的一般分析

（一）風險管理概述