以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的路徑研究

□劉治彥 余永華

一、引言

中國(guó)城鎮(zhèn)化的歷程，以1978 年為界，分為兩個(gè)時(shí)期：一是改革開(kāi)放以前（1949—1978 年）的城鎮(zhèn)化。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展表現(xiàn)出反復(fù)性、曲折性和總體水平緩慢上升的態(tài)勢(shì)，這一階段的城鎮(zhèn)化可以具體劃分為起步發(fā)展階段（1949—1957 年）、不穩(wěn)定發(fā)展階段（1958—1965 年）和停滯發(fā)展階段（1966—1978 年）三個(gè)階段；二是改革開(kāi)放以后（1979 年至今）的城鎮(zhèn)化。這是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期，1979 年以來(lái)，隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的深化，中國(guó)城鎮(zhèn)化也步入穩(wěn)定發(fā)展并逐漸加速的階段，開(kāi)始真正走上了城鎮(zhèn)化的道路。在這一階段，改革開(kāi)放是城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)力，改革主要經(jīng)歷了以農(nóng)村體制改革為主的階段，以城市體制改革為主的階段和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的明確、深化和完善階段。在這兩個(gè)時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，尤其是面臨的體制和制度迥異，城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了不同的歷程，呈現(xiàn)出不同的特征。

黨的十八大以來(lái)，黨中央就深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了一系列重大決策部署，強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。必須遵循科學(xué)規(guī)律，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)相關(guān)配套改革，鼓勵(lì)各地因地制宜、突出特色、大膽創(chuàng)新，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與，促進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。黨的十九屆五中全會(huì)提出:“堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間布局和支撐體系。要構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)新格局，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。目前，我國(guó)正處于加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，以城市為核心、城鎮(zhèn)體系為構(gòu)架的城鄉(xiāng)區(qū)域是組成國(guó)家的基本功能單元，國(guó)家的高質(zhì)量發(fā)展要落實(shí)到城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，而城鎮(zhèn)化把城鄉(xiāng)兩大主體連接起來(lái)，新型城鎮(zhèn)化是高質(zhì)量發(fā)展的城鎮(zhèn)化，因此，新型城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)、區(qū)域和國(guó)家實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化的重要抓手。

二、文獻(xiàn)綜述

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)有關(guān)高質(zhì)量發(fā)展的研究呈現(xiàn)“井噴式”增長(zhǎng)，而以“城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展”為主題的論文相當(dāng)匱乏，較為相關(guān)的研究仍然以城市高質(zhì)量發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為主。目前學(xué)界的研究集中在高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵解讀、測(cè)度及影響因素幾個(gè)方面。關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵解讀，師博和任保平（2018）[1]從發(fā)展公平、有效性供給、生態(tài)文明道路和人的現(xiàn)代化闡述新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的理論導(dǎo)向；張軍擴(kuò)等（2019）[2]認(rèn)為，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為前提的公平、高效率和可持續(xù)發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的核心要義。關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的測(cè)度研究方面，陳詩(shī)一和陳登科（2018）[3]采用勞動(dòng)生產(chǎn)率度量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，認(rèn)為衡量經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展水平可以從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本面和社會(huì)成果方面來(lái)考慮；師博和任保平（2018）[1]強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)也應(yīng)該考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本面以及社會(huì)成果方面。關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的影響因素研究方面，遲福林（2018）[4]提出，髙質(zhì)量發(fā)展的核心為動(dòng)力變革，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要通過(guò)消費(fèi)拉動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色發(fā)展導(dǎo)向、服務(wù)業(yè)主導(dǎo)、城鄉(xiāng)融合等方面來(lái)實(shí)現(xiàn)；馬建堂（2018）[5]認(rèn)為髙質(zhì)量發(fā)展的前進(jìn)趨勢(shì)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)數(shù)字化；張軍擴(kuò)（2018）[6]則認(rèn)為健全體制和政策環(huán)境是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。

城市高質(zhì)量發(fā)展是“城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展”的重要方面，現(xiàn)有研究主要包括內(nèi)涵解析、測(cè)度和影響因素。方創(chuàng)琳（2019）[7]概括新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展為高質(zhì)量的城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境、城市管理和市民化的有機(jī)統(tǒng)一；潘家華（2019）[8]指出在生態(tài)文明范式下，城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展需考慮經(jīng)濟(jì)上的成本收益、社會(huì)和諧、生態(tài)安全和氣候變化應(yīng)對(duì)；裴瑋（2020）[9]認(rèn)為城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展至少有6 個(gè)方面的特征，即結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色生態(tài)、質(zhì)效提升、動(dòng)能轉(zhuǎn)換、民生改善和風(fēng)險(xiǎn)防控。測(cè)度和影響因素方面，張震和劉雪夢(mèng)（2019）[10]從經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力、新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通信息基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)放性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展共享性和綠色發(fā)展7 個(gè)維度構(gòu)建指標(biāo)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)；廖祖君和王理（2019）[11]基于夜間燈光數(shù)據(jù)研究了城市蔓延與城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系；趙濤等（2020）[12]探討了數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的影響；王儒奇等（2020）[13]探討了城市更新、創(chuàng)新街區(qū)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的影響。

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展同樣是“城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展”的重要組成部分。從時(shí)間上看，現(xiàn)有研究可以分為以下幾個(gè)階段:20 世紀(jì)80 年代初至90 年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，打破了城市與農(nóng)村封閉、隔絕的狀態(tài)。費(fèi)孝通、王仲明認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)促進(jìn)了城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素的高效配置，加快了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。20 世紀(jì)90 年代中期至21 世紀(jì)初期，研究包括城鄉(xiāng)空間、人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、市場(chǎng)、社會(huì)和制度一體化七個(gè)方面。姚士謀和陳爽（1998）[14]以長(zhǎng)三角的發(fā)達(dá)城市為研究對(duì)象，重點(diǎn)分析其空間演化的發(fā)展規(guī)律和未來(lái)趨勢(shì)。21 世紀(jì)初期至今，研究涉及領(lǐng)域不斷拓寬，定量分析開(kāi)始應(yīng)用。文軍（2004）[15]通過(guò)分析農(nóng)民市民化問(wèn)題，研究其內(nèi)涵和制約因素，并闡述了農(nóng)民市民化的關(guān)鍵路徑和政策建議；劉社建和徐艷（2004）[16]詳細(xì)研究城鄉(xiāng)居民收入不均衡的表現(xiàn)形式，從而分析其產(chǎn)生的原因和不利影響；孫錚和石培基（2012）[17]通過(guò)分析北京地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)，建立了北京內(nèi)部區(qū)域差異評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)其進(jìn)行測(cè)算。

有關(guān)高質(zhì)量發(fā)展的研究目前已經(jīng)取得諸多進(jìn)展，涉及領(lǐng)域越來(lái)越多，研究方法不斷創(chuàng)新，對(duì)研究“城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展”意義重大。城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的研究不論在理論鋪墊還是現(xiàn)實(shí)應(yīng)用方面，也為“城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展”研究提供了重要參考價(jià)值。在新的歷史方位下，“城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展”研究的理論創(chuàng)新和實(shí)踐應(yīng)用方面都需要不斷跟進(jìn)，才能為基本實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化提供理論和實(shí)踐指導(dǎo)。有關(guān)高質(zhì)量發(fā)展的研究大多集中在宏觀經(jīng)濟(jì)層面和特定區(qū)域的研究上，缺乏對(duì)城鄉(xiāng)這一中微觀層級(jí)的系統(tǒng)考察。同時(shí)，有關(guān)城鄉(xiāng)發(fā)展的研究多少囿于城市偏向或鄉(xiāng)村偏向，如城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等，已有的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究也多從以城鄉(xiāng)分割為起點(diǎn)進(jìn)行分析，研究視角不夠全面。本文以城鄉(xiāng)融合為研究視角，針對(duì)過(guò)去城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中已出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出解決之道。

三、新型城鎮(zhèn)化的基本情況和發(fā)展趨勢(shì)

新型城鎮(zhèn)化是高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，在高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中，如何處理好城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著高質(zhì)量發(fā)展的成敗。要走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，堅(jiān)持人文、綠色和智慧發(fā)展理念，摒棄以前粗放式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，從而推進(jìn)以人為核心的城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）中國(guó)城鎮(zhèn)化平穩(wěn)推進(jìn)

1978 年以后，隨著市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步展開(kāi)和深化、完善，市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的影響力越來(lái)越強(qiáng)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地位和作用也越來(lái)越明顯。在城鎮(zhèn)化空間區(qū)位確定機(jī)制、城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇機(jī)制、城鎮(zhèn)化的投融資機(jī)制、城鄉(xiāng)間的要素流動(dòng)機(jī)制、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制等城鎮(zhèn)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制中，無(wú)不存在市場(chǎng)的力量。[18]從1978—2019 年之間，新增城鎮(zhèn)人口6.76 億人，每年新增1649 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率年均提高1.04 個(gè)百分點(diǎn)（如圖）。根據(jù)最近的第七次人口普查數(shù)據(jù)，截至2020 年我國(guó)人口總數(shù)14.12 億人，年均增長(zhǎng)率0.53%，人口總量保持平穩(wěn)低速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。其中，城鎮(zhèn)人口較過(guò)去10 年增加2.36 億人，常住人口城鎮(zhèn)化率提高14.21%，達(dá)到63.89%。按照黨的十九大提出的現(xiàn)代化兩步走戰(zhàn)略，2035 年前后我國(guó)總?cè)丝跀?shù)將會(huì)下降，城鎮(zhèn)人口也將達(dá)到峰值10 億人左右，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%左右，城鎮(zhèn)化步入成熟期。到2050 年前后，我國(guó)總?cè)丝趯⒔抵?2.3 億人左右，城市人口也將同時(shí)下降，大約是9.8 億人左右，屆時(shí)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到80%，達(dá)到目前世界上所有發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率的門(mén)檻，超大城市、特大城市和大城市不斷涌現(xiàn)。

圖 中國(guó)大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化發(fā)展階段圖

（二）優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局

表1 預(yù)計(jì)2050 年不同城市規(guī)模①數(shù)量分布情況表

新型城鎮(zhèn)建設(shè)需要明確在哪里建、建多少、怎么建這三個(gè)問(wèn)題。人類是逐水草而居的，盡管我國(guó)國(guó)土遼闊，但西北部半壁國(guó)土是高原荒漠地區(qū)，不宜于人類居住和城鎮(zhèn)發(fā)展。東北地區(qū)地處寒冷地帶，也不宜發(fā)展大規(guī)模城鎮(zhèn)。為了區(qū)域均衡發(fā)展和國(guó)家安全需求，西北和東北可沿交通干線發(fā)展城鎮(zhèn)帶。不過(guò)，我國(guó)東南部半壁國(guó)土適宜人類居住和城鎮(zhèn)化發(fā)展，但也主要聚集在環(huán)渤海、長(zhǎng)江流域和南方沿海地區(qū)。這些地區(qū)內(nèi)部也同樣受到山地等自然條件影響，形成不同的地域單元和城市群，在環(huán)渤海城市群內(nèi)部包括京津冀城市群、中原城市群、山東半島城市群、遼中南城市群等，長(zhǎng)江流域可分為上中下游城市群，南方沿海地區(qū)又可分為粵港澳大灣區(qū)城市群、環(huán)海峽城市群和北部灣城市群。這些城市群以國(guó)家中心城市和大都市為核心，形成大中小城市和小城鎮(zhèn)為節(jié)點(diǎn)的城鎮(zhèn)體系，鑲嵌在腹地農(nóng)村區(qū)域[19-20]?？傊瑥慕?jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，要聚集發(fā)展；從非經(jīng)濟(jì)因素來(lái)看，則要實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

表2 “十四五”期間中國(guó)城市群發(fā)展戰(zhàn)略格局

（三）明確中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

中小城市和小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的重要陣地，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要根據(jù)自身的區(qū)位條件、資源條件、交通條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等綜合考慮，從產(chǎn)業(yè)、功能等方面找準(zhǔn)自己的定位，利用城市群作為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使自己與大城市形成差異錯(cuò)位化發(fā)展、特色發(fā)展、功能互補(bǔ)發(fā)展，避免盲目發(fā)展，發(fā)揮自身在城市群網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)作用。中小城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)應(yīng)該依靠自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)土地價(jià)格低、生態(tài)環(huán)境好、有資源特色等優(yōu)勢(shì)，形成一批特色型、優(yōu)勢(shì)型、資源型產(chǎn)業(yè)。[21]這應(yīng)該考慮到產(chǎn)業(yè)融合基礎(chǔ)下的城鎮(zhèn)體系構(gòu)建，產(chǎn)業(yè)融合不僅是第一、二產(chǎn)業(yè)的融合，第二、三產(chǎn)業(yè)的融合，更應(yīng)該是第一、二、三產(chǎn)業(yè)整體的融合，特別是第三產(chǎn)業(yè)對(duì)第一、二產(chǎn)業(yè)的支撐作用，包括制度的創(chuàng)新，這都是非常重要的。大中小城市和農(nóng)村也應(yīng)該從第三、二、一產(chǎn)業(yè)融合的角度來(lái)考慮城鎮(zhèn)體系的建立，把產(chǎn)業(yè)鏈在大中小城市空間上進(jìn)行組合，以城鎮(zhèn)體系構(gòu)建來(lái)支撐產(chǎn)業(yè)融合。所以，都市圈建設(shè)作為國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略也是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展重要模式。核心城市是創(chuàng)新中心，是未來(lái)智慧社會(huì)最主要的支撐點(diǎn)，它會(huì)為中小城市提供智力支撐，中小城市更多的是與超大城市、大城市配合，來(lái)發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)。超大城市、大城市主要發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村要積極承接大城市中心城區(qū)“退二進(jìn)三”、騰籠換鳥(niǎo)、人口轉(zhuǎn)移、功能疏散的各類產(chǎn)業(yè)，因地制宜地加快工業(yè)化進(jìn)程，積極參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，堅(jiān)持傳統(tǒng)工業(yè)與傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)長(zhǎng)期并存，大力發(fā)展吸納人口較多的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，有條件的應(yīng)積極發(fā)展國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策扶持的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

（四）發(fā)展以人為核心的城鎮(zhèn)化

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐漸推進(jìn)，過(guò)去許多地區(qū)錯(cuò)誤地將“造城”視為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要任務(wù)和目標(biāo)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中成本不斷增加，催生了可能發(fā)生的房地產(chǎn)泡沫?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》中旗幟鮮明地指出，要“堅(jiān)持以人為本，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，也就是從“以城為本”思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽彼枷?。為什么叫新型城?zhèn)化？跟過(guò)去的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化不一樣的地方在哪里呢？國(guó)家文件中提的比較籠統(tǒng)，就是以人為核心的城鎮(zhèn)化。何謂以人為核心的城鎮(zhèn)化？就是發(fā)展依靠人、發(fā)展為了人。城鎮(zhèn)化依靠人就是依靠科技進(jìn)步、文化復(fù)興、現(xiàn)代化管理。城鎮(zhèn)化為了人，就是要滿足人們追求更高的幸福感，比如城市的教育、醫(yī)療、住房、保險(xiǎn)、就業(yè)等基本公共服務(wù)，這是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。習(xí)近平總書(shū)記提出的“以人的城鎮(zhèn)化為核心”“堅(jiān)持人民城市為人民”等理念，就充分強(qiáng)調(diào)了以人民為中心的發(fā)展思想，對(duì)于我們發(fā)展新型城鎮(zhèn)化來(lái)講，就是要堅(jiān)持以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，這一理念既有高屋建瓴的理論高度，又符合我國(guó)的基本國(guó)情，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化深刻揭示了城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的共享性和可持續(xù)性。我國(guó)當(dāng)然不可能像拉美、印度等國(guó)家那樣，把大多數(shù)人口都遷移到城里來(lái)，最后形成貧民窟，所以，我國(guó)必須逐步解決農(nóng)民工市民化待遇問(wèn)題，還有發(fā)展共享的問(wèn)題，因此新型城鎮(zhèn)化實(shí)際上就是以五大發(fā)展理念為核心的城鎮(zhèn)化，當(dāng)然包括對(duì)資源的節(jié)約、環(huán)境友好，自然延伸就是一個(gè)新型城鎮(zhèn)化。我國(guó)是人口大國(guó)，國(guó)土空間要進(jìn)行集聚，要提高效率，創(chuàng)新也需要這種龐大規(guī)模，所以中央明確提出要發(fā)展都市圈，若干個(gè)都市圈建立起來(lái)了，合并在一起就是大的城市群。但是，現(xiàn)在的城市群太過(guò)龐大，違背了以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展初衷，不能惠及更多城市人民，對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)必將產(chǎn)生不利影響。

（五）堅(jiān)持人文、綠色和智慧的城鎮(zhèn)化

我國(guó)新型城鎮(zhèn)化歸根結(jié)底就是要實(shí)現(xiàn)一種人文、綠色和智慧的發(fā)展，人文就包括我國(guó)城市能不能聚集人，關(guān)鍵點(diǎn)是在于城市文化。要深挖城市文化資源，留駐城市文化的歷史底蘊(yùn)，加快城市公共圖書(shū)館、文化館、博物館、美術(shù)館等文化設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)，將古建筑、古遺址納入人文城市范圍，使文化與城鎮(zhèn)有效融合，真正形成“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”的人文氛圍。沒(méi)有這種人文的話，就沒(méi)有歸屬感，沒(méi)有凝聚力，所以人文很重要。當(dāng)然，人文也包括共享，就是人文關(guān)懷；再一個(gè)就是要綠色發(fā)展，也就是要將生態(tài)文明理念全面融入城市發(fā)展過(guò)程中，形成綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式，特別是要?jiǎng)?chuàng)新綠色能源、綠色交通、綠色建筑、環(huán)境整治等城市治理。[22]一個(gè)地方能否聚集人口，最關(guān)鍵的方面就是要依靠它的人文底蘊(yùn)和環(huán)境兩個(gè)重要因素。最后就是要聚集人才，形成一種創(chuàng)新創(chuàng)意，也就是人的智慧，依托物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù),促進(jìn)城市規(guī)劃管理、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)治理等方面進(jìn)一步智能化，新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就是要達(dá)成智慧城市，智慧城市不是靠體力或者簡(jiǎn)單的腦力，更多是靠創(chuàng)造力、靠智慧實(shí)現(xiàn)發(fā)展，包括生產(chǎn)高新技術(shù)、文化創(chuàng)意和心理精神等智慧產(chǎn)品。黨的十九大明確提出了要迎接智慧社會(huì)的到來(lái)，因此智慧社會(huì)應(yīng)該是后工業(yè)化時(shí)代最主要的特點(diǎn)，要按照智慧社會(huì)發(fā)展的新階段、新趨勢(shì)來(lái)謀劃未來(lái)城市高質(zhì)量發(fā)展。

四、推進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的路徑

城鄉(xiāng)發(fā)展處于發(fā)展理念更新、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期。中國(guó)城鄉(xiāng)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃、地區(qū)差異化發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、城鄉(xiāng)融合和創(chuàng)新體制機(jī)制上下功夫。

（一）落實(shí)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，構(gòu)建城鎮(zhèn)化空間發(fā)展新格局

新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，也是一?xiàng)重要的民生工程。新型城鎮(zhèn)化要面向現(xiàn)代化，必須做好未來(lái)規(guī)劃，分步實(shí)施：一方面，構(gòu)建“三帶九群”城市群格局。以黑河至騰沖線為界，我國(guó)國(guó)土分為東、西兩半部分。西半部分多為高原、荒漠，占國(guó)土面積的54%，人口不足全國(guó)的10%，再加上水資源匱乏，城鎮(zhèn)分布應(yīng)以點(diǎn)狀式布局，水源條件較好的地區(qū)，可適當(dāng)發(fā)展城市圈或城市帶，但不宜發(fā)展城市群。東半部分國(guó)土形成北、中、南三大城市帶及九大城市群，是我國(guó)城市化的主要載體。一是以長(zhǎng)三角城市群為龍頭，長(zhǎng)江中游城市群（華中城市群）及成渝城市群為主體的長(zhǎng)江流域城市帶；二是以環(huán)渤海城市群（包括京津冀城市群、遼東半島城市群、山東半島城市群、中原城市群等）為核心、哈長(zhǎng)城市群（以哈大齊和長(zhǎng)吉為核心）與關(guān)中城市群（以西安—寶雞—天水為核心）為兩翼的我國(guó)北方城市帶；三是以珠三角城市群為核心，環(huán)海峽城市群與北部灣城市群為兩翼的南方城市帶。另一方面，構(gòu)建“五級(jí)”城鎮(zhèn)體系格局。從城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，按中心地的理論形成超大城市——特大城市——大城市——中小城市——小城鎮(zhèn)組成的五級(jí)城鎮(zhèn)體系格局。市區(qū)人口1000 萬(wàn)人以上的超大城市將成為國(guó)際大都市和全國(guó)中心城市，是各城市群組成城市帶的核心城市；市區(qū)人口500 萬(wàn)人以上特大城市主要為各省會(huì)和重要的省域中心城市；大城市主要是各區(qū)域中心，也就是地級(jí)市；中小城市及縣城為縣級(jí)市和縣級(jí)中心；小城鎮(zhèn)為規(guī)模在1 至5 萬(wàn)人的建制鎮(zhèn)。從發(fā)展演化來(lái)看，相當(dāng)一部分中小城市和縣城將成為大城市的衛(wèi)星城，并帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展；小城鎮(zhèn)作為廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的服務(wù)中心，對(duì)農(nóng)村現(xiàn)代化具有較強(qiáng)的示范帶動(dòng)作用，將成為城鄉(xiāng)一體化的結(jié)合部。[19-20]

（二）依托區(qū)域優(yōu)勢(shì)和資源稟賦，因地制宜推進(jìn)各地差異化發(fā)展

區(qū)域自然稟賦差異，決定了自然環(huán)境和人文社會(huì)的差異性，從而構(gòu)成區(qū)域發(fā)展的方向和動(dòng)力，促進(jìn)發(fā)展要素在區(qū)域間或全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)和聚集，有利于推動(dòng)區(qū)域城市互補(bǔ)發(fā)展。第一要明確發(fā)展戰(zhàn)略定位。所有的城市要根據(jù)自己的需求趨勢(shì)、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源稟賦等條件，科學(xué)地篩選城市地位的基本組成要素，合理地確定城市發(fā)展的基調(diào)、特色和策略，同時(shí)要結(jié)合區(qū)域關(guān)系和城市群區(qū)位合理確立戰(zhàn)略定位，城市定位應(yīng)遵從獨(dú)特性、美譽(yù)性和連續(xù)性原則，充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)和城市特色，使城市發(fā)展朝著差異競(jìng)爭(zhēng)、差別化發(fā)展的方向邁進(jìn)，從而提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。[23]第二要確定地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。城市的興盛，最終還是落腳在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，不是所有的城市產(chǎn)業(yè)都要搞“高、大、上”，而是要在產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作中尋找發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)定位，在產(chǎn)業(yè)鏈中做好自身的產(chǎn)業(yè)環(huán)，一、二線城市具有發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)的條件，三、四線城市在城市群或全國(guó)乃至世界產(chǎn)業(yè)體系中做好產(chǎn)業(yè)配套和區(qū)域服務(wù)。我國(guó)目前在全球產(chǎn)業(yè)鏈分工中多處于中低端位置，一些核心技術(shù)仍控制在發(fā)達(dá)國(guó)家手里。一、二線城市要追趕和超越發(fā)達(dá)國(guó)家的核心技術(shù)，解決“卡脖子”技術(shù)，在前沿科技領(lǐng)域應(yīng)有所作為，著力做好技術(shù)創(chuàng)新。三、四線城市要做好與一、二線城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)銜接，在技術(shù)產(chǎn)業(yè)化方面發(fā)揮作用。同時(shí)，做好縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？h域產(chǎn)業(yè)更多要依托農(nóng)副產(chǎn)品加工、區(qū)域特色資源開(kāi)發(fā)和特色文化旅游、休閑旅游、康養(yǎng)旅游等來(lái)發(fā)展。[24]

（三）推動(dòng)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，要借助新基建，加快5G 網(wǎng)絡(luò)規(guī)?；渴穑茝V升級(jí)千兆光纖網(wǎng)絡(luò)。促進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展，提高固移融合、寬窄結(jié)合的物聯(lián)接入能力。打造城鄉(xiāng)覆蓋、高效運(yùn)行的通信、導(dǎo)航、遙感空間基礎(chǔ)設(shè)施體系。推動(dòng)公路、鐵路、民航、水運(yùn)、管道、農(nóng)村郵政等綜合交通體系建設(shè)，充分利用京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群集聚優(yōu)勢(shì)，打造航空樞紐、國(guó)際海港樞紐和郵政快遞核心樞紐，推進(jìn)干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展，完善城鄉(xiāng)公路網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)農(nóng)村公路與城市道路銜接。推進(jìn)能源革命，建設(shè)清潔低碳、安全高效的能源體系，大力發(fā)展海上和沙漠風(fēng)光發(fā)電、水電和沿海核電建設(shè)。加快鄉(xiāng)村水利和能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)中小型水庫(kù)等穩(wěn)定水源工程建設(shè)和水源保護(hù)，防止水旱災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)和就業(yè)等公共服務(wù)、社會(huì)治理設(shè)施建設(shè)。在生態(tài)環(huán)境治理方面，加強(qiáng)國(guó)土空間宏觀調(diào)控管理，保護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界線。提高水土流失、石漠化和荒漠化治理能力，全面建立區(qū)域林長(zhǎng)制度，踐行生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展行動(dòng)。增加重要水系源頭地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地轉(zhuǎn)移支付，支持區(qū)域間的資金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)扶持等生態(tài)補(bǔ)償方式。加強(qiáng)城市大氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理，推進(jìn)細(xì)顆粒物和臭氧協(xié)同控制，基本消除重污染天氣。制定2030 年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和，從而控制溫室氣體排放力度。健全水污染防治協(xié)同配合機(jī)制，加強(qiáng)湖泊、流域、城市水體治理水平。積極支持節(jié)能環(huán)保、清潔能源、清潔生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境等綠色產(chǎn)業(yè)。

（四）推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，完善科技創(chuàng)新體系建設(shè)

在城鄉(xiāng)融合方面，完善城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間分布，加快產(chǎn)業(yè)鏈融合上的體制機(jī)制創(chuàng)新。依托互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，提升和改造鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，延長(zhǎng)農(nóng)村產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)而豐富農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)。加快完善休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)，增加農(nóng)民增收渠道。廣大農(nóng)村地區(qū)要充分利用自身的資源稟賦、良好生態(tài)和特色文化等優(yōu)勢(shì)，探索農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造能力。加快縣域的人口吸納、產(chǎn)業(yè)支撐作用，賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán)，增強(qiáng)縣域綜合服務(wù)能力。[25]在創(chuàng)新體系建設(shè)方面，要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，堅(jiān)持企業(yè)作為創(chuàng)新主體的先行作用，使要素資源向企業(yè)流動(dòng)，減少企業(yè)的創(chuàng)新支出成本，加大企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除，增加高新技術(shù)企業(yè)在稅收方面“看得見(jiàn)的”優(yōu)惠。加快企業(yè)在量子信息、網(wǎng)絡(luò)通信、人工智能、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代能源系統(tǒng)等的科研開(kāi)發(fā)。同時(shí)，促進(jìn)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室平臺(tái)、科技報(bào)告、科研數(shù)據(jù)相互間的對(duì)外開(kāi)放和合作共享，完善科技成果轉(zhuǎn)化的體制機(jī)制。實(shí)行最嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度和立法。加快農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)文化創(chuàng)新等，引導(dǎo)鄉(xiāng)村企業(yè)家把個(gè)人理想融入鄉(xiāng)村振興的偉大實(shí)踐，加大扶持和培育一批扎根鄉(xiāng)村、服務(wù)農(nóng)業(yè)、帶動(dòng)農(nóng)民的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)群體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

注:

①根據(jù)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口50 萬(wàn)人以下的城市為小城市；城區(qū)常住人口50 萬(wàn)人以上100萬(wàn)人以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100 萬(wàn)人以上500 萬(wàn)人以下的城市為大城市，其中300 萬(wàn)人以上500 萬(wàn)人以下的城市為Ⅰ型大城市，100 萬(wàn)人以上300 萬(wàn)人以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500 萬(wàn)人以上1000 萬(wàn)人以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000 萬(wàn)人以上的城市為超大城市。