自主性協(xié)同：基層場(chǎng)域下沉干部治理行動(dòng)的策略改進(jìn)
——以社區(qū)疫情防控為例

呂培進(jìn)，陶 東

（1.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620；2.呂梁學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，山西 呂梁033000）

干部是黨執(zhí)政興國(guó)的重要資源，是國(guó)家治理的中堅(jiān)力量。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來高度重視干部隊(duì)伍工作，把干部選拔、培養(yǎng)、使用和管理工作擺在組織工作的首位。2021年9月1日，習(xí)近平總書記在中青年干部培訓(xùn)班的講話中指出，“年輕干部生逢偉大時(shí)代，是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的生力軍”，并對(duì)干部提出了“經(jīng)常撲下身子、沉到一線”“擔(dān)當(dāng)干事”等要求［1］。干部下沉一線，既是干部培養(yǎng)鍛煉的重要途徑，也是國(guó)家治理的重要舉措。

新冠肺炎疫情發(fā)生后，基層社區(qū)成為實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的第一線，推動(dòng)治理重心下移，推動(dòng)干部力量、更多資源、更優(yōu)質(zhì)服務(wù)、更精細(xì)化管理向基層下沉，是打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)、整體戰(zhàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2020年2月10日，習(xí)近平總書記到北京市朝陽區(qū)安華里社區(qū)調(diào)研慰問時(shí)強(qiáng)調(diào)：“干部重心要下移，力量要下沉，支援社區(qū)工作，構(gòu)筑起疫情防控的人民防線?！保?］全國(guó)各地黨員干部積極響應(yīng)習(xí)近平總書記、黨中央和地方各級(jí)黨委號(hào)召，身先士卒、挺身而出、下沉一線，充實(shí)、加強(qiáng)了基層疫情防控力量。2020年9月8日，在全國(guó)抗擊新冠肺炎疫情表彰大會(huì)上，習(xí)近平總書記專門提到并表彰了“下沉干部”。下沉干部協(xié)同參與，不僅體現(xiàn)了黨的強(qiáng)大動(dòng)員力、號(hào)召力、凝聚力，還突顯了下沉干部的重要功能和主體角色。在協(xié)同治理理論角度，協(xié)同高效的治理行動(dòng)是有效治理的重要基礎(chǔ)和前提。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)通過多元化治理主體的協(xié)商合作、協(xié)調(diào)互動(dòng)與行動(dòng)協(xié)作構(gòu)成整體系統(tǒng)，克服個(gè)體功能有限性，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體功能發(fā)揮。因而，下沉干部協(xié)同治理行動(dòng)的改進(jìn)，對(duì)于基層治理空間優(yōu)化和治理效能拓展具有重要意義。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

（一）協(xié)同治理的理論回溯

協(xié)同治理（collaborative governance）與整體性治理、網(wǎng)絡(luò)治理、合作治理等在理論淵源上具有近緣性。這一理論主要建立在20世紀(jì)70年代赫爾曼·哈肯（Hermann Haken）創(chuàng)立的“協(xié)同學(xué)”理論和20世紀(jì)90年代興起的公共治理理論的基礎(chǔ)上［3］。然而，在協(xié)同治理的概念界定和內(nèi)涵解釋上，學(xué)界至今尚未達(dá)成一致結(jié)論。Reilly關(guān)注了政府與公民在治理行動(dòng)中的協(xié)同現(xiàn)象，將協(xié)同治理描述為有關(guān)政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)公民基于共同追求采取的方向一致的行動(dòng)［4］。Stoker則從運(yùn)行層面對(duì)協(xié)同治理進(jìn)行探討，指出協(xié)同治理意在強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)集體決策制定的規(guī)則和形式［5］。Ansell和Gash提出了較為規(guī)范的協(xié)同治理理論框架，將協(xié)同治理定義為“一個(gè)或多個(gè)公共機(jī)構(gòu)，將非國(guó)家的利益相關(guān)者，直接參與集體決策過程的一種治理安排；是一種正式的以共識(shí)為導(dǎo)向的協(xié)商性的，旨在制定或?qū)嵤┕舱?，或者管理公共?xiàng)目或資產(chǎn)的過程”，強(qiáng)調(diào)基于共識(shí)的集體決策，認(rèn)為協(xié)同治理的本質(zhì)體現(xiàn)為共同決策過程［6］。協(xié)同治理理論還得到了更為廣泛的應(yīng)用和拓展，如Emerson和Nabatchi的整合性協(xié)同治理框架認(rèn)為，協(xié)同治理行動(dòng)在特定協(xié)同動(dòng)力機(jī)制下形成動(dòng)態(tài)、循環(huán)的閉環(huán)迭代系統(tǒng)［7］。諸多理論框架的提出，拓展了協(xié)同治理理論的適用性，其應(yīng)用逐漸擴(kuò)散至市場(chǎng)治理、技術(shù)治理、文化治理等諸多領(lǐng)域。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)協(xié)同治理的理解各有側(cè)重，主要有模式論、協(xié)作論、關(guān)系論、目標(biāo)論、決策論等主流觀點(diǎn)。模式論將協(xié)同治理理解為多主體力量參與的具有協(xié)商、合作特征的治理模式，其運(yùn)作需要建立配套的激勵(lì)、監(jiān)督、獎(jiǎng)懲機(jī)制［8］。治理協(xié)作論強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理重點(diǎn)在于處理好協(xié)作關(guān)系，認(rèn)為協(xié)同治理就是解決好分工和協(xié)作兩方面，通過合理分配策略建構(gòu)有效協(xié)同，而關(guān)鍵在于信息共享、數(shù)據(jù)流通，技術(shù)支撐、制度激勵(lì)和協(xié)同文化是促進(jìn)要素［9］。關(guān)系論主張協(xié)同治理關(guān)鍵在于建構(gòu)“平等合作伙伴”性質(zhì)的合作關(guān)系，認(rèn)為協(xié)同治理致力于建立基于共同目標(biāo)的平等合作伙伴關(guān)系［10］。比如，有學(xué)者將協(xié)同治理的本質(zhì)特征和本質(zhì)屬性歸于協(xié)同合作［11］。還有學(xué)者指出，協(xié)同治理就是以互信互賴的良性互動(dòng)關(guān)系更好地處理公共事務(wù)，強(qiáng)調(diào)主體間的互動(dòng)、合作和信息交流［12］。目標(biāo)論認(rèn)為有效協(xié)同治理應(yīng)率先聚焦于共同目標(biāo)的確立和達(dá)成，爾后以預(yù)先制定的規(guī)則和秩序?yàn)橹笇?dǎo)，促進(jìn)多方參與主體的共同努力、互動(dòng)行動(dòng)與合作實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)［13］。決策論則認(rèn)為協(xié)同治理目標(biāo)在于構(gòu)建一種正式化、商議性、基于共識(shí)的集體決策過程［14］。

在協(xié)同原理角度，協(xié)同建立在以“序參數(shù)”為核心的支配原理和自組織原理之上，強(qiáng)調(diào)基于子系統(tǒng)自發(fā)運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)和秩序生成［15］。從我國(guó)當(dāng)前協(xié)同治理的理論認(rèn)識(shí)和治理實(shí)踐來看，協(xié)同治理主要停留在建構(gòu)性協(xié)同的治理層面，存在過于強(qiáng)調(diào)協(xié)同的機(jī)械性建構(gòu)，而忽視了協(xié)同的自主性和有機(jī)性，在一定程度上抑制了協(xié)同主體的能動(dòng)性發(fā)揮，不利于協(xié)同系統(tǒng)的良性有效運(yùn)行，妨礙了協(xié)同治理的效能提升。主要癥結(jié)在于自上而下的建構(gòu)路徑通常會(huì)弱化能動(dòng)者角色及其主動(dòng)作用［16］。在協(xié)同學(xué)原理角度，協(xié)同是量子及其子系統(tǒng)間自由競(jìng)合的現(xiàn)象，既有賴于一定壓力、溫度等外部參數(shù)條件，又取決于量子自身的開放式自主性旋轉(zhuǎn)［17］。賦予量子自主轉(zhuǎn)動(dòng)的能力和自由轉(zhuǎn)動(dòng)競(jìng)合的空間，對(duì)于促進(jìn)協(xié)同競(jìng)合格局形成尤其重要。就協(xié)同治理而言，協(xié)同自主性的增進(jìn)關(guān)鍵在于協(xié)同主體自主性得到充分?jǐn)U張。只有協(xié)同主體具有了協(xié)同的自主性，才能有效激發(fā)協(xié)同主體合作、互動(dòng)、協(xié)同的靈活性和適應(yīng)性，促進(jìn)協(xié)同系統(tǒng)自我修復(fù)、自我完善，保持協(xié)同治理的可持續(xù)性。

（二）自主性協(xié)同的命題提出

在理論層面，自主性是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的重要議題。馬克思較早地關(guān)注了政治學(xué)領(lǐng)域國(guó)家自主性問題，以斯考切波、諾德林格等為代表的學(xué)者延續(xù)了這一研究［18］。拉索爾（M.A.Wrathall）將自主性理解為主體自我發(fā)起行動(dòng)的能力［19］。研究表明，自主性對(duì)促進(jìn)社會(huì)整合、創(chuàng)新社會(huì)治理、提高服務(wù)效率具有顯著助益性［20］。國(guó)家、政黨、社會(huì)、地方政府、社會(huì)組織、村落、家庭等均有其自主性，此外還有關(guān)于工作自主性（job autonomy）的討論。地方政府的自主性，是指地方政府在處理關(guān)系事務(wù)時(shí)，表現(xiàn)出不受中央政府束縛的獨(dú)立性和能動(dòng)性［21］。工作自主性則是強(qiáng)調(diào)員工在工作安排、決策制定、任務(wù)選擇、作息平衡等方面具有自我裁量的權(quán)利和能力［22］。諸多研究表明，較高的工作自主性對(duì)于員工績(jī)效提升、創(chuàng)新行為、積極性提高、效能感增強(qiáng)、組織公民行為作出等具有顯著影響［23］。因?yàn)?，自主性體驗(yàn)在提升個(gè)體能力感知、激發(fā)責(zé)任意識(shí)、強(qiáng)化職業(yè)認(rèn)同感和快樂感方面具有促進(jìn)作用［24］。有學(xué)者將自主性界定為“行動(dòng)主體按照自身利益訴求作出行動(dòng)的能力”，自主性可通過培育、賦予和塑造來激發(fā)、發(fā)展、強(qiáng)化和擴(kuò)張［25］。自主性強(qiáng)調(diào)權(quán)利公開、自發(fā)自愿性參與、維護(hù)自身利益、自主行為能力、自主權(quán)利和行動(dòng)空間，突出行動(dòng)者自我意志、自主參與意識(shí)、內(nèi)在性參與動(dòng)機(jī)與動(dòng)力、自主選擇權(quán)與意愿、協(xié)商與表達(dá)、自適應(yīng)行為［26］，因應(yīng)環(huán)境變化采取相應(yīng)行動(dòng)［27］，非完全按照外部意志和剛性制度規(guī)范來采取行動(dòng)。自主性思想也被引用于治理理論之中，形成了以自組織為核心的組織理論、組織模式、治理理論和治理模式。自組織強(qiáng)調(diào)主體的自愿選擇、自主行動(dòng)、自我控制和自己負(fù)責(zé)。自組織治理因其基于自主性的高效化治理優(yōu)勢(shì)，成為受諸多學(xué)者推崇的社會(huì)治理范式。同時(shí)，自主性理念也為協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展提供了科學(xué)化理論借鑒。

從協(xié)同學(xué)原理和協(xié)同治理理論源頭看，理想高效的協(xié)同應(yīng)是自主性的協(xié)同，而非出于機(jī)械建構(gòu)的協(xié)同。同時(shí)，從實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)角度，基于自主性協(xié)同思想的自主性組織及其自主協(xié)調(diào)的組織和治理方式，有助于激發(fā)集體行動(dòng)創(chuàng)造性。在協(xié)同程度方面，自主性協(xié)同是一種高度的協(xié)同，而建構(gòu)性協(xié)同是一種相對(duì)低度的協(xié)同。基于自主性協(xié)同的治理更加有效、高效。本文融合自主性理論、協(xié)同治理理論和自組織理論，提出自主性協(xié)同的概念和協(xié)同模式，意在提升協(xié)同的自適應(yīng)性、韌性和可持續(xù)性，為協(xié)同治理實(shí)踐效能提升提供理論指導(dǎo)，推動(dòng)協(xié)同治理由“建構(gòu)性協(xié)同”向“自主性協(xié)同”的轉(zhuǎn)向和治理協(xié)同的本原回歸。自主性協(xié)同不同于建構(gòu)性協(xié)同，是自主的協(xié)同、柔性的協(xié)同、有機(jī)的協(xié)同和可持續(xù)性的協(xié)同。自主性協(xié)同強(qiáng)調(diào)治理主體超越固化的硬性規(guī)制要素束縛，自覺自發(fā)自愿地維護(hù)協(xié)同格局的能力和狀態(tài)，體現(xiàn)對(duì)個(gè)體權(quán)利的尊重，以現(xiàn)代智能化信息技術(shù)、創(chuàng)新性制度供給、系統(tǒng)化網(wǎng)絡(luò)為支撐，關(guān)注情感、意愿、精神和價(jià)值等柔性要素。自主性協(xié)同是人本主義導(dǎo)向的協(xié)同治理模式，聚焦于協(xié)同系統(tǒng)和協(xié)同機(jī)制本身的自適應(yīng)性和韌性，以自組織為原則、以治理參與主體的自適應(yīng)能力培育為路徑，致力于最大程度地發(fā)揮各主體自我優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理有機(jī)共同體的形成，促進(jìn)治理主體內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源互濟(jì)、互促互動(dòng)，拓展協(xié)同治理的適應(yīng)性、韌性和可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)協(xié)同系統(tǒng)自我修復(fù)、自我適應(yīng)和協(xié)同能力的自我拓展，進(jìn)而能夠有效提高協(xié)同治理整體效能。自主性協(xié)同思想業(yè)已在軍事作戰(zhàn)指揮、人工智能技術(shù)領(lǐng)域得到拓展應(yīng)用［28］。

二、分析框架：協(xié)同行動(dòng)系統(tǒng)框架

協(xié)同治理行動(dòng)能否達(dá)成受多重因素影響，與協(xié)同情境、協(xié)同主體、協(xié)同系統(tǒng)和協(xié)同行動(dòng)密切關(guān)聯(lián)。不同治理情境下，行動(dòng)主體及其內(nèi)部關(guān)系、行動(dòng)目標(biāo)和任務(wù)、行動(dòng)績(jī)效等有所不同，這必然要求建立與之相適應(yīng)、相匹配的協(xié)同機(jī)制、協(xié)同系統(tǒng)，并采取與之相配稱的協(xié)同行動(dòng)策略?；谙到y(tǒng)論、協(xié)同論和治理理論，本文提出“情境（situation）—行動(dòng)者（actor）—協(xié)同（collaboration）—行動(dòng)（action）”的協(xié)同行動(dòng)系統(tǒng)分析框架，以探討社區(qū)場(chǎng)域下沉干部的協(xié)同治理行動(dòng)，分析協(xié)同行動(dòng)運(yùn)作機(jī)制和內(nèi)在邏輯，為下沉干部協(xié)同治理行動(dòng)改進(jìn)和整體治理效能提升尋找合理化理論進(jìn)路。第一，情境。主要指協(xié)同主體所處的客觀場(chǎng)域、外在環(huán)境和特殊情景。情境是影響治理行動(dòng)的重要因素，而城鄉(xiāng)社區(qū)、基層社會(huì)、應(yīng)急情景、居民生活空間以及所具有的環(huán)境資源條件等，是下沉干部協(xié)同治理行動(dòng)的客觀基礎(chǔ)。第二，行動(dòng)者。主要指協(xié)同治理行動(dòng)主體。下沉干部是社區(qū)疫情防控的重要參與主體之一。同時(shí)，基層社區(qū)干部、居民、企業(yè)、社會(huì)組織等，也是重要行動(dòng)者。但是，各行動(dòng)者的身份、角色、權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)有所不同。第三，協(xié)同。主要指協(xié)同機(jī)制和方式。效率是協(xié)同的直接目標(biāo)和核心價(jià)值追求。協(xié)同具體包含信息溝通、共識(shí)達(dá)成、一致性目標(biāo)、合作契約、協(xié)商決策、協(xié)調(diào)控制六大結(jié)構(gòu)要素。實(shí)踐中協(xié)同類型有多種，本文對(duì)建構(gòu)性協(xié)同和自主性協(xié)同兩種協(xié)同機(jī)制和方式探討后發(fā)現(xiàn)，二者內(nèi)在機(jī)制特征有所不同（見表1）。自主性協(xié)同更加強(qiáng)調(diào)行動(dòng)主體的自愿性、自主選擇性、協(xié)商調(diào)整性和價(jià)值整合性，更加尊重主體合作協(xié)同意愿，且行動(dòng)調(diào)整空間較大。從價(jià)值中立角度看，建構(gòu)性協(xié)同與自主性協(xié)同各有其存在邏輯、比較優(yōu)勢(shì)和客觀適用性，難以判斷各自優(yōu)劣。然而，在應(yīng)急治理情景之下，建構(gòu)性協(xié)同是基于建構(gòu)主義思維形式化層面的構(gòu)造化協(xié)同，這種協(xié)同難以適應(yīng)危機(jī)應(yīng)對(duì)、應(yīng)急處置客觀要求，是相對(duì)低度低效的協(xié)同，可能會(huì)使主體陷入?yún)f(xié)同行動(dòng)困境，而自主性協(xié)同則能表現(xiàn)出相對(duì)高度高效的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，能夠有效避免“協(xié)同失靈”風(fēng)險(xiǎn)。第四，行動(dòng)。主要指協(xié)同主體基于協(xié)同采取的客觀行動(dòng)的行為選擇、行動(dòng)方式、行動(dòng)步驟、實(shí)施策略和集體行動(dòng)。在不同協(xié)同形式和機(jī)制之下，協(xié)同主體行動(dòng)及其效能有所差異。

表1 建構(gòu)性協(xié)同與自主性協(xié)同的機(jī)制特征

三、下沉干部協(xié)同治理行動(dòng)的社區(qū)經(jīng)驗(yàn)：以疫情防控為例

（一）社區(qū)突發(fā)事件情境的協(xié)同應(yīng)急響應(yīng)

新冠肺炎疫情發(fā)生后，我國(guó)各地社區(qū)迅速響應(yīng)。一是設(shè)立社區(qū)協(xié)同應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。各地社區(qū)迅速成立社區(qū)疫情防控指揮機(jī)構(gòu)。有的地方建立市、縣（市、區(qū)）統(tǒng)籌、街道協(xié)調(diào)、社區(qū)（網(wǎng)格）牽頭負(fù)責(zé)的指揮體系，賦予社區(qū)黨組織對(duì)各類力量統(tǒng)一調(diào)度權(quán)和封閉管控統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，要求下沉干部參與社區(qū)組織協(xié)調(diào)。有的社區(qū)設(shè)立一線指揮部，以小區(qū)、樓門棟為單位配置人力，將工作事項(xiàng)、責(zé)任落實(shí)到人。二是明確協(xié)同應(yīng)急目標(biāo)和任務(wù)。地方各級(jí)疫情防控指揮部迅速以網(wǎng)絡(luò)會(huì)議等形式對(duì)協(xié)同應(yīng)急作出部署。有的專門印發(fā)工作通知，明確組織摸排、發(fā)熱患者轉(zhuǎn)送等工作。三是統(tǒng)一發(fā)布協(xié)同應(yīng)急信息。專門發(fā)文明確社區(qū)內(nèi)部統(tǒng)一信息發(fā)布權(quán)，設(shè)立應(yīng)急投訴平臺(tái)，發(fā)布信息和防控指揮命令，暢通信息溝通。

（二）下沉干部協(xié)同主體的動(dòng)員參與

下沉干部參與，有效推動(dòng)了財(cái)力、物力、補(bǔ)給資源下沉，緩解了物力短缺、財(cái)力短缺等難題，使群眾得到關(guān)懷和照顧。其一，組織動(dòng)員。一些地方明確要求“未上班在職機(jī)關(guān)黨員干部到所在社區(qū)報(bào)到”，廣泛動(dòng)員屬地社會(huì)組織、物業(yè)企業(yè)、志愿者等力量參與防控，協(xié)同作戰(zhàn)。其二，人員選派。有的市迅速下發(fā)通知，要求廣大黨員干部到居住地社區(qū)或聯(lián)系結(jié)對(duì)社區(qū)報(bào)到，將政策性好、素質(zhì)高、有專長(zhǎng)的下沉干部與地方干部結(jié)對(duì)開展工作。其三，組織化管理。一些地方統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)并聯(lián)合黨組織共同工作，研究制定政策指導(dǎo)社區(qū)黨組織班子建設(shè)，對(duì)下沉黨員干部實(shí)施日常監(jiān)管。有些地方社區(qū)積極推進(jìn)下沉黨員干部組織化建設(shè)，指導(dǎo)成立臨時(shí)黨支部、臨時(shí)黨小組，引導(dǎo)下沉干部服從社區(qū)黨組織統(tǒng)一管理、指揮、調(diào)度，以包社區(qū)、樓棟、樓門、崗位的形式，實(shí)現(xiàn)“定崗定責(zé)”。

（三）建構(gòu)性協(xié)同機(jī)制創(chuàng)設(shè)

地方社區(qū)積極探索構(gòu)建協(xié)同機(jī)制，創(chuàng)設(shè)協(xié)同治理運(yùn)作機(jī)制。第一，管理協(xié)調(diào)機(jī)制。下沉干部的組織、選派、到崗、運(yùn)作等，均有政策指導(dǎo)和規(guī)范化程序保障。各地方還創(chuàng)新政策舉措，解決干部下沉經(jīng)驗(yàn)匱乏、制度不足和實(shí)際執(zhí)行難題，如推行“下沉干部輪換”制度。第二，治理協(xié)同機(jī)制。一方面，促進(jìn)縱向“上下協(xié)同”。另一方面，促進(jìn)橫向“水平協(xié)同”，尤其是下沉單位、下沉干部與社區(qū)其他參與者的協(xié)同，增進(jìn)下沉共產(chǎn)黨員與民主黨派、無黨派人士的協(xié)同。第三，干部管理培育機(jī)制。干部下沉能有效解決干部經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)不足、基礎(chǔ)不牢、培養(yǎng)歷練不夠的難題。各地積極推動(dòng)優(yōu)秀年輕干部奔赴疫情防控主戰(zhàn)場(chǎng)，服務(wù)民生一線，學(xué)本領(lǐng)、長(zhǎng)見識(shí)、煉才干。第四，激勵(lì)約束機(jī)制。許多地方出臺(tái)配套激勵(lì)制度和措施，加大一線干部表彰獎(jiǎng)勵(lì)、就地考察、提拔使用力度。一些地方還順勢(shì)推行干部管理、選拔、晉升改革，強(qiáng)化干部實(shí)戰(zhàn)的能力、經(jīng)驗(yàn)和表現(xiàn)考察。

（四）任務(wù)型與常態(tài)化相結(jié)合的協(xié)同行動(dòng)實(shí)施

地方和社區(qū)主動(dòng)將任務(wù)型防控與常態(tài)化治理有機(jī)銜接，靈活調(diào)整下沉干部工作任務(wù)。其一，目標(biāo)任務(wù)導(dǎo)向的治理行動(dòng)。在疫情暴發(fā)階段，地方和社區(qū)把下沉干部工作的重心放在社區(qū)疫情管控、防控治理上；當(dāng)?shù)胤揭咔榈玫接行Э刂?、趨于穩(wěn)定后，便迅速調(diào)整戰(zhàn)略，將下沉干部轉(zhuǎn)移到復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作中。其二，任務(wù)型防控行動(dòng)為主。下沉干部具有信息、資源、技術(shù)、學(xué)識(shí)等特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)和較強(qiáng)自律意識(shí)、自律能力，能夠勝任諸多工作，還兼具網(wǎng)格員職能，維護(hù)網(wǎng)格安全穩(wěn)定。有的下沉隊(duì)員還發(fā)揮專業(yè)技術(shù)特長(zhǎng)提高工作效率，如用計(jì)算機(jī)編程技術(shù)制作“核查小程序”。其三，常態(tài)化治理行動(dòng)為輔。一些地方嘗試建立干部下沉常態(tài)化機(jī)制。如，以“街道吹哨、部門報(bào)到，社區(qū)吹哨、黨員報(bào)到”為抓手，把黨員干部下沉社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法制度化，服務(wù)于平時(shí)治理和戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急。

四、社區(qū)疫情防控中下沉干部協(xié)同治理行動(dòng)存在的問題

（一）協(xié)同主體與風(fēng)險(xiǎn)情境不充分適應(yīng)

其一，風(fēng)險(xiǎn)情境的治理行為異化。強(qiáng)建構(gòu)性協(xié)同與特殊治理情景、治理任務(wù)的交疊，客觀導(dǎo)致了一些下沉干部，尤其是年輕干部的不適應(yīng)情形，誘發(fā)了行為異化現(xiàn)象。比如，有的下沉干部對(duì)分派的工作挑肥揀瘦、偷懶耍滑；有的有畏難、厭戰(zhàn)情緒，工作作風(fēng)浮漂，敷衍應(yīng)付；有的以自我為中心，畏首畏尾，缺乏沖勁和擔(dān)當(dāng)；還有一些干部缺乏調(diào)查研究，辦事決策不切實(shí)際，莽撞、草率行事，缺乏計(jì)劃性、策略性，效率不高；有些甚至不服從基層統(tǒng)一管理、調(diào)配，做事憑心情、講條件，妨礙了工作推行。其二，強(qiáng)建構(gòu)性協(xié)同導(dǎo)致的個(gè)體自主性缺失。這些現(xiàn)象，不僅與其個(gè)人思想不積極、缺乏奉獻(xiàn)服務(wù)意識(shí)等有關(guān)，還與地方在特殊情境下采取的強(qiáng)建構(gòu)性協(xié)同機(jī)制有關(guān)。危機(jī)情境下，一些地方干部下沉的運(yùn)作邏輯，建立在科層化體制的制度驅(qū)動(dòng)和壓力任務(wù)驅(qū)動(dòng)基礎(chǔ)上。有些干部下沉一線，一方面是出于自主自愿，另一方面可能是出于組織號(hào)召和動(dòng)員，而組織內(nèi)的號(hào)召、動(dòng)員有別于外在社會(huì)的志愿機(jī)制［29］。當(dāng)真正在一線工作時(shí)，其客觀困難、各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，可能會(huì)使個(gè)別干部產(chǎn)生緊張心理和焦慮情緒，誘發(fā)消極配合的行為異化現(xiàn)象。

（二）外部行動(dòng)主體與社區(qū)內(nèi)部要素有欠兼容

其一，社區(qū)物理空間的兼容性阻隔。疫情防控中，下沉干部是社會(huì)外部的援助力量，其參與必然會(huì)改變社區(qū)原有秩序，部分下沉干部與居民間可能產(chǎn)生張力。同時(shí)，下沉干部進(jìn)入一個(gè)陌生社區(qū)環(huán)境中，難免產(chǎn)生不適感，通常還會(huì)遭遇與社區(qū)阻隔問題。其二，少數(shù)地區(qū)對(duì)下沉干部的不信任。有地方在決策、指揮時(shí)，將下沉干部邊緣化，不愿意征求、聽取下沉干部的意見和建議。有些社區(qū)和居民對(duì)下沉干部存有偏見，認(rèn)為他們不熟悉當(dāng)?shù)氐娜撕褪?，甚至連站崗值守、入戶排查都做不了。其三，社區(qū)“內(nèi)部人”的誤解［30］。下沉干部與社區(qū)內(nèi)部缺乏有效聯(lián)系，受社區(qū)熟人社會(huì)環(huán)境影響的判斷和認(rèn)知［31］，容易導(dǎo)致作為“陌生人”的下沉干部遭受“冷漠”“排斥”［32］。缺乏信息公開和有效的彼此間的交流溝通，會(huì)加劇“兼容性阻隔”的發(fā)生，影響基層協(xié)同治理的效率和效能，減損協(xié)同治理的效果。這也側(cè)面暴露出了建構(gòu)性協(xié)同有界封閉的運(yùn)行系統(tǒng)缺陷。

（三）協(xié)同主體與協(xié)同機(jī)制存有張力

其一，壓力型動(dòng)員機(jī)制的張力。干部下沉雖是一種治理機(jī)制、治理方法，但其設(shè)計(jì)、執(zhí)行、實(shí)施是在科層制框架之下進(jìn)行的，其運(yùn)行的環(huán)境、載體、條件保障是在國(guó)家化的政治組織體系及其權(quán)力系統(tǒng)、體制系統(tǒng)下運(yùn)行的。強(qiáng)政治性帶來的必然是強(qiáng)制性、約束性和壓力性。其二，科層制慣性束縛的阻力。有些地方的干部下沉，并未擺脫權(quán)力科層系統(tǒng)的束縛和慣性。原因在于忽視了“干部下沉機(jī)制的有效運(yùn)作，必須依靠與之相契合的溝通機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制”［33］，否則會(huì)面臨陷入科層制窠臼的風(fēng)險(xiǎn)?？茖又频淖畲蟊锥嗽谟谄鋰?yán)格、分明的層級(jí)、等級(jí)制度［34］，這種等級(jí)制度形成了固化的“命令—服從”“指揮—聽從”關(guān)系，且具有強(qiáng)大制度張力和制度慣性。而突發(fā)公共事件催生的效率性、制度化、臨時(shí)性干部下沉，與長(zhǎng)久穩(wěn)固的常態(tài)化科層制度之間必會(huì)產(chǎn)生巨大張力，科層體制慣性也會(huì)給下沉干部帶來工作方式、方法的慣性，而這也會(huì)引發(fā)不相適以及沖突現(xiàn)象。當(dāng)同時(shí)缺乏有效的約束性制度和必要的激勵(lì)措施時(shí)，必會(huì)出“怠惰應(yīng)付”“你有政策，我有對(duì)策”等行為異化現(xiàn)象。

（四）主體行動(dòng)與協(xié)同系統(tǒng)適配性不足

其一，有效溝通不暢。建構(gòu)性協(xié)同的溝通方式具有“自上而下”特征，不足在于缺乏有效的“自下而上”信息反饋，且行動(dòng)主體間信息傳遞也是通過“自上而下”的方式進(jìn)行，難以做到直接信息交互，影響溝通效率和效果。下沉干部并非社區(qū)自主選擇和雙向平等、自愿選擇的代理人，缺乏溝通、缺失共同達(dá)成的契約以及彼此間信息不對(duì)稱，都會(huì)使他們與基層干部、群眾、其他行動(dòng)者之間缺乏信任、理解，造成互相猜疑。治理、決策時(shí)的意見分歧也會(huì)影響雙方關(guān)系和諧。其二，知識(shí)經(jīng)驗(yàn)和能力培訓(xùn)不足。有些年輕下沉干部缺乏基層一線工作經(jīng)驗(yàn)，不懂得如何與群眾溝通。還有個(gè)別下沉干部不注意工作方式、方法，未能避免與居民發(fā)生矛盾、糾紛。其三，建構(gòu)性協(xié)同的機(jī)制缺陷。疫情防控需要行動(dòng)者或參與者具有默契、共識(shí)、合作和步調(diào)一致的行動(dòng)。而下沉干部與基層干部、群眾、志愿者等多元參與主體缺乏合作歷史，彼此間工作經(jīng)歷、閱歷、先驗(yàn)缺乏共性，難以達(dá)成共識(shí)，容易造成摩擦。此外，激勵(lì)不到位、不及時(shí)、不精準(zhǔn)以及過于強(qiáng)調(diào)逆向激勵(lì)等原因，也會(huì)造成激勵(lì)效果不佳，難以形成強(qiáng)大激勵(lì)合力。

五、走向自主性協(xié)同：下沉干部協(xié)同治理行動(dòng)的策略改進(jìn)

特定的治理情境需要與之相匹配的協(xié)同機(jī)制和協(xié)同治理模式。在應(yīng)急治理情境下，基于建構(gòu)性協(xié)同的協(xié)同機(jī)制和協(xié)同治理模式表現(xiàn)出一定程度的不適應(yīng)性，制約了下沉干部協(xié)同治理行動(dòng)效能，因而推動(dòng)“建構(gòu)性協(xié)同”向“自主性協(xié)同”的轉(zhuǎn)向尤為必要。

（一）自主協(xié)同：增強(qiáng)協(xié)同主體行動(dòng)自主性

重點(diǎn)在于增強(qiáng)下沉干部主體參與協(xié)同治理的自愿性、自主性。其一，增強(qiáng)下沉干部的政治意識(shí)。下沉干部不僅肩負(fù)繁重的政治性、行政性任務(wù)，其治理行動(dòng)、治理行為和表現(xiàn)，關(guān)乎黨和政府的社會(huì)公眾評(píng)價(jià)和認(rèn)可度。因而，下沉干部必須具有較強(qiáng)的政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，扎實(shí)完成各項(xiàng)治理任務(wù)。其二，培育下沉干部的公共意識(shí)和公共精神。下沉干部能否自覺、自愿、有效地與基層力量達(dá)成治理的配合與協(xié)同，很大程度上還取決于下沉干部的公共意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、責(zé)任心、公德心、公益心、榮譽(yù)感和志愿精神的保有程度。因而有必要對(duì)下沉干部實(shí)施全過程教育、培訓(xùn)。以黨的宗旨、社會(huì)主義核心價(jià)值觀指引下沉干部自覺服從大局，遵從制度和集體決策，建立可持續(xù)組織承諾。其三，提升下沉干部思想素質(zhì)。黨員干部負(fù)有踐行“群眾路線”、為民解憂紓困的義務(wù)和職責(zé)。下沉干部不僅要講政治，顧大局，按政策辦事，為群眾辦急事，解難事，站在群眾的角度思考問題，還要有責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，在關(guān)鍵時(shí)刻挺身而出，堅(jiān)決克服形式主義、官僚主義，為社區(qū)群眾做實(shí)事、做好事。

（二）柔性協(xié)同：優(yōu)化協(xié)同行動(dòng)機(jī)制

關(guān)鍵在于構(gòu)建任務(wù)型協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，克服傳統(tǒng)科層制弊端。其一，以機(jī)制創(chuàng)新增強(qiáng)協(xié)同柔性。治理機(jī)制創(chuàng)新，在于突破舊有的科層化體制范式，建立自主性協(xié)同機(jī)制，嘗試構(gòu)建以自主性、自愿性、主動(dòng)性、合作性為特征的任務(wù)型組織。以團(tuán)體利益形塑、有效溝通、對(duì)話協(xié)商、內(nèi)部協(xié)調(diào)、共識(shí)達(dá)成、自主參與、主動(dòng)性配合為切入點(diǎn)，增強(qiáng)任務(wù)型組織運(yùn)作活力、效率和效能。探索建立下沉干部所在單位黨組織與街道、社區(qū)黨組織常態(tài)化合作聯(lián)建機(jī)制，擴(kuò)大協(xié)同機(jī)制柔性。其二，提高協(xié)同主體間融合度。社區(qū)層面，應(yīng)努力增強(qiáng)社區(qū)的包容性、開放性，以寬容、積極姿態(tài)對(duì)待下沉干部，處理好分工與合作關(guān)系，加大信息公開、信息溝通力度。地方和社區(qū)要擺脫對(duì)下沉干部的完全依賴思想，以積極主動(dòng)作為提高社區(qū)治理能力，給予下沉干部應(yīng)有的尊重、關(guān)愛，支持、配合、輔助他們的工作。同時(shí)，下沉干部應(yīng)積極轉(zhuǎn)變身份、角色和態(tài)度，主動(dòng)融入社區(qū)和基層群眾，用行動(dòng)感化社區(qū)干部和群眾。其三，建立常態(tài)化干部下沉機(jī)制。要積極推動(dòng)機(jī)關(guān)企事業(yè)幫扶單位參與社區(qū)共建，將下沉干部戰(zhàn)時(shí)管理與平時(shí)治理相結(jié)合。

（三）有機(jī)協(xié)同：改進(jìn)協(xié)同運(yùn)行系統(tǒng)

主要在于促進(jìn)協(xié)同行動(dòng)主體與協(xié)同情境、多元主體的融合，改善協(xié)同溝通機(jī)制。其一，再造社區(qū)共同有機(jī)體。重在創(chuàng)新社區(qū)管理方式、方法，充分整合參與主體，形塑與再造社區(qū)治理有機(jī)共同體，增強(qiáng)社區(qū)治理的彈性和適應(yīng)性。社區(qū)應(yīng)以創(chuàng)建抗逆性、智能化、現(xiàn)代化社區(qū)為載體，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)在社區(qū)管理的應(yīng)用，建立有效的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害預(yù)警、應(yīng)急信息溝通等多元化治理機(jī)制，并將下沉干部、社區(qū)工作者、外部志愿者、社會(huì)組織、物業(yè)公司、社區(qū)自組織和居民等，納入常態(tài)化治理、決策、溝通、執(zhí)行體系，明確各自的功能、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，發(fā)掘社區(qū)潛在治理力量和功能。其二，增進(jìn)社區(qū)與下沉干部溝通和認(rèn)同。地方和社區(qū)應(yīng)主動(dòng)與下沉干部對(duì)接，利用好其長(zhǎng)處和優(yōu)勢(shì)為基層服務(wù)，充分尊重下沉干部意見，建立雙向互動(dòng)機(jī)制；同時(shí)注意下沉干部和社區(qū)內(nèi)部力量的銜接與融合，增強(qiáng)彼此信任、理解，以透明性管理、規(guī)范化工作程序、共識(shí)性決策、有效領(lǐng)導(dǎo)力提高社區(qū)協(xié)同治理成效，增進(jìn)群眾對(duì)下沉干部的身份認(rèn)同。其三，推動(dòng)下沉干部與社區(qū)共建共治共享。地方、社區(qū)和下沉干部要積極培育社區(qū)共同體文化，共同確立社區(qū)建設(shè)目標(biāo)和愿景，將韌性社區(qū)建設(shè)、社區(qū)戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急與平時(shí)規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展相結(jié)合，促使各方行動(dòng)主體共同參與社區(qū)公共事務(wù)，共享社區(qū)建設(shè)、治理和發(fā)展成果。

（四）持續(xù)協(xié)同：強(qiáng)化協(xié)同外部支持

重在運(yùn)用激勵(lì)政策、現(xiàn)代科技工具和科學(xué)方法為協(xié)同提供外部支持。其一，強(qiáng)化下沉干部管理激勵(lì)。首先，規(guī)范制度、程序。要加強(qiáng)配套政策制定，規(guī)范干部下沉程序，明確下沉干部職責(zé)、任務(wù)分工、工作形式和內(nèi)容。其次，加強(qiáng)考核、管理和激勵(lì)。把下沉干部考核評(píng)價(jià)擺在基層一線，及時(shí)幫助他們解決家庭、生活困難，建立跟蹤評(píng)價(jià)、信息反饋、錯(cuò)誤苗頭提醒制度。再次，建立正規(guī)化管理機(jī)制。要積極推動(dòng)下沉干部管理屬地化，賦予下沉地基層黨組織對(duì)下沉干部進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)的權(quán)利。此外，要強(qiáng)化下沉干部正向激勵(lì)制度。其二，強(qiáng)化精神激勵(lì)?；趦r(jià)值、精神的治理行為驅(qū)動(dòng)更具自主性。要建立針對(duì)下沉干部的正向精神激勵(lì)機(jī)制，讓他們準(zhǔn)確進(jìn)行自我價(jià)值定位，增強(qiáng)下沉干部可持續(xù)協(xié)同治理力。其三，科技支撐。要在突破傳統(tǒng)科層化權(quán)力、人治化權(quán)威主導(dǎo)的管理和協(xié)調(diào)機(jī)制同時(shí)，以技術(shù)治理工具應(yīng)用為適應(yīng)性替代，運(yùn)用現(xiàn)代智慧治理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)工作任務(wù)的電子化、實(shí)時(shí)化分配，強(qiáng)化操作的自主協(xié)同。依托技術(shù)工具，制定工作規(guī)劃和計(jì)劃，分派工作任務(wù)，積極變革傳統(tǒng)的以人為主導(dǎo)、為主要路徑的管理方式，逐步向以制度、計(jì)劃、規(guī)劃、智能決策方案為執(zhí)行依據(jù)的模式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，改善信息供給，促進(jìn)信息共享和信息點(diǎn)對(duì)點(diǎn)實(shí)時(shí)交互，提高基層多主體行動(dòng)者的協(xié)同公共治理和公共服務(wù)效率。

六、結(jié)語

下沉干部協(xié)同參與應(yīng)急治理的機(jī)制，體現(xiàn)了黨中央和地方各級(jí)黨組織處變不驚、運(yùn)籌帷幄、協(xié)調(diào)各方的強(qiáng)大動(dòng)員力、領(lǐng)導(dǎo)力和治理力，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。下沉干部協(xié)同參與治理機(jī)制，也必將納入我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略框架體系之中，能夠持續(xù)、有效引領(lǐng)和推動(dòng)我國(guó)現(xiàn)代社區(qū)治理走向更加科學(xué)化、規(guī)范化的建設(shè)、治理和發(fā)展道路。而這種治理機(jī)制、治理模式和治理經(jīng)驗(yàn)也是值得其他國(guó)家借鑒的。