“監(jiān)管沙盒”的國際經(jīng)驗及我國的實踐

鄭步高 林淼 張繼行

摘?要：“監(jiān)管沙盒”是金融監(jiān)管當局為金融科技創(chuàng)新提供一個時間和范圍有限的模擬測試機制，該機制旨在為金融機構(gòu)或給金融服務提供相應支撐的非金融機構(gòu)測試金融創(chuàng)新提供一個“安全空間”。“監(jiān)管沙盒”基本原理與我國金融試點改革高度一致，有助于實現(xiàn)監(jiān)管和創(chuàng)新的有機統(tǒng)一，也有助于降低金融創(chuàng)新亂象。我國“監(jiān)管沙盒”項目實施呈現(xiàn)出項目的地域分布受到試點的地域分布影響較大，銀行類金融機構(gòu)居主導地位，不同地區(qū)相同批次和相同地區(qū)不同批次沙盒項目各有側(cè)重，試點項目凸顯普惠性等特點。為確?！氨O(jiān)管沙盒”穩(wěn)步推進，應著力構(gòu)建完善的監(jiān)管機制、明確沙盒準入退出機制、加強消費者保護。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管沙盒?金融科技?創(chuàng)新?監(jiān)管

一、引言

2008年的國際金融危機引發(fā)了國際金融組織和世界各國金融監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管理念和監(jiān)管模式的反思，金融監(jiān)管的目標和思路開始向強監(jiān)管和防風險傾斜。隨著金融科技快速發(fā)展，金融新業(yè)態(tài)層出不窮，風險和監(jiān)管不匹配等問題逐漸顯現(xiàn)，如何平衡金融科技創(chuàng)新和監(jiān)管成為各國政府和監(jiān)管部門面臨的難題。2016年5月，自英國金融行為監(jiān)管局（FCA）正式啟動全球首個“監(jiān)管沙盒”項目以來，目前，已有多個國家和地區(qū)實施了“監(jiān)管沙盒”項目。

2019年8月，中國人民銀行印發(fā)了《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》，明確建立健全我國金融科技發(fā)展的“四梁八柱”，為金融科技發(fā)展和應用指明方向。2020年1月，北京公布第一批試點項目，隨后上海、重慶、深圳等八城市加入試點，中國版“監(jiān)管沙盒”正式上線。

二、“監(jiān)管沙盒”的內(nèi)涵及測試流程

（一）“監(jiān)管沙盒”的內(nèi)涵

“監(jiān)管沙盒”是指金融監(jiān)管當局為金融科技創(chuàng)新提供一個時間和空間有限的模擬測試機制，其本質(zhì)是平衡金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管的一種管理機制。該機制的優(yōu)勢在于為進行金融創(chuàng)新的金融機構(gòu)和為其服務的非金融機構(gòu)在一定的監(jiān)管范圍內(nèi)提供了一定的發(fā)展空間，在此范圍內(nèi)，創(chuàng)新不會因監(jiān)管被叫停[1]。與傳統(tǒng)監(jiān)管方式相比，“監(jiān)管沙盒”具有時限性、審核標準上的容錯性、監(jiān)管理念上的主動性等特點[2]。時限性是將金融科技的事后監(jiān)管前置，從金融科技產(chǎn)品測試階段就著手進行監(jiān)管。審核標準上的容錯性是指按照監(jiān)管要求進入沙盒的項目，如果存在一定的風險，可在保護消費者權(quán)益的情況下，為該項目提供一定的豁免權(quán)，促進創(chuàng)新走向市場。監(jiān)管理念上的主動性要求消費者、企業(yè)、監(jiān)管者之間有效溝通基礎上構(gòu)建“監(jiān)管沙盒”，將相對被動的監(jiān)管轉(zhuǎn)化為主動監(jiān)管，實現(xiàn)信息及時共享，降低信息不對稱，以達到整體最優(yōu)。

可以看出，“監(jiān)管沙盒”表現(xiàn)出了監(jiān)管的原則性和靈活性的統(tǒng)一，告別傳統(tǒng)的監(jiān)管和被監(jiān)管的監(jiān)管模式，開啟監(jiān)管和被監(jiān)管企業(yè)溝通、互動以加快創(chuàng)新產(chǎn)品和服務面世的新模式?！氨O(jiān)管沙盒”可容納多方同時進行測試，降低測試成本，提高測試效率，過程中形成的“金融生態(tài)系統(tǒng)”可為測試產(chǎn)品和服務提供一定的指引，清晰產(chǎn)品和服務定位、發(fā)展方向。

（二）“監(jiān)管沙盒”的測試流程

“監(jiān)管沙盒”的測試流程主要包括申請、測試、評估、退出等。在申請階段，申請機構(gòu)首先需對自身資質(zhì)進行檢查，完善項目不合規(guī)的部分，完成后向監(jiān)管部門提交申請材料，監(jiān)管部門將對每個申請項目進行審核。通過審核的項目，進入“監(jiān)管沙盒”開展測試，測試項目設置了相應的消費者保護及補償機制。但若測試項目出現(xiàn)重大風險，可對項目強行終止，退出沙盒。另外，測試會設置一定的時長，通常為6個月或者12個月。測試結(jié)束后，監(jiān)管部門根據(jù)測試結(jié)果對參測項目進行評估，測試通過的項目可向市場推廣（圖1所示）。

三、“監(jiān)管沙盒”的國際經(jīng)驗

（一）英國

2015年11月，英國金融行為監(jiān)管局（FCA）推出“監(jiān)管沙盒”模式，用于金融科技創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管。FCA為申請測試的產(chǎn)品提出了創(chuàng)新性、消費者保護、沙盒測試必要性、金融市場服務性及創(chuàng)新產(chǎn)品測試準備妥當?shù)任屙椧蟆橥苿印氨O(jiān)管沙盒”的發(fā)展，F(xiàn)CA采取了以下原則：第一，進入“監(jiān)管沙盒”的金融科技產(chǎn)品和服務要和已有的產(chǎn)品存在差異，需要具有原創(chuàng)性及質(zhì)高價優(yōu)的潛在優(yōu)勢;第二，進行沙盒測試的消費者事先知情且同意，這些消費者應具有承擔一定風險的能力;第三，設立消費者風險補償機制。沙盒測試過程中存在的潛在風險應該如實告知消費者，測試過程中消費者受到損失時可獲得一定補償;第四，設立金融申訴專員服務（FOS）與金融服務補償計劃（FSCS）保護消費者權(quán)利;第五，進入沙盒的創(chuàng)新產(chǎn)品需要進行為期3個月的審查及6個月的測試。此外，“監(jiān)管沙盒”除了保護消費者，也給予了投資者一定保護。

（二）澳大利亞

澳大利亞監(jiān)管沙盒的運行與英國的具有一定的差異。2017年2月，澳大利亞證券投資委員會（ASIC）發(fā)布了《金融科技產(chǎn)品及服務測試》，明確了金融科技公司不用申請許可就能進行沙盒測試，即“許可證豁免”原則。不用申請的具體情況有如下三種：一是現(xiàn)有的法律框架下可以豁免的，不用申請許可;二是金融科技公司在滿足“ASIC公司概念驗證許可豁免”和“ASIC信用概念驗證許可豁免”前提下，不用申請許可就可直接在沙盒中測試相關(guān)產(chǎn)品和服務;三是ASIC可根據(jù)情況豁免金融科技公司特定產(chǎn)品和服務進入沙盒測試。澳大利亞明確沙盒測試的金融科技產(chǎn)品和服務不能超過12個月。與英國“監(jiān)管沙盒”相比，澳大利亞的監(jiān)管范圍僅限定于金融科技領(lǐng)域，而英國的不僅適用于金融科技領(lǐng)域，還包括“破壞性創(chuàng)新”。

（三）新加坡

2016年11月，新加坡金融管理局（MAS）發(fā)布《金融科技監(jiān)管沙盒指引》，詳細介紹了適用“監(jiān)管沙盒”的對象、準入條件及操作流程。MAS“監(jiān)管沙盒”規(guī)定相對寬松，鼓勵金融科技公司的產(chǎn)品和服務進入“監(jiān)管沙盒”，使得創(chuàng)新產(chǎn)品和服務有機會服務于本國及其他國家。MAS采取了以下原則：一是要求進入“監(jiān)管沙盒”的金融科技公司有進行產(chǎn)品和服務創(chuàng)新的主觀意愿，有能力控制創(chuàng)新引發(fā)的風險，測試的產(chǎn)品和服務能夠解決技術(shù)難題，并有助于提高消費者福利;二是事先報備的測試產(chǎn)品和服務在測試中出現(xiàn)有違現(xiàn)行監(jiān)管的行為，測試結(jié)束時，MAS不會對其追責;三是明確沙盒測試時間。測試結(jié)束，相關(guān)產(chǎn)品和服務必須退出沙盒。若要延長測試時間，必須早于測試結(jié)束時間的前一個月提出申請并要提出充分理由;四是制定消費者溝通機制。沙盒測試存在的風險、測試時間及計劃、信息披露情況、測試中斷和退出要提前告知消費者;五是通過構(gòu)建一定的保障體系用以保證消費者的權(quán)益和金融體系的穩(wěn)健，以防沙盒測試失敗帶來的不確定性。