地方政府購買公共服務(wù)規(guī)范化建設(shè)探析

王曉明 伲永貴

摘?要：政府購買公共服務(wù)是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要舉措，有助于滿足人們多樣化和個(gè)性化的需求。由于多方面因素影響，我國政府購買公共服務(wù)還存在承接主體弱化、政社職責(zé)不清、購買程序不完善和購買內(nèi)容質(zhì)量低效等問題?；谝?guī)范化管理理論，深入分析了溫州市政府購買公共服務(wù)規(guī)范化建設(shè)實(shí)踐。研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)范政府購買公共服務(wù)，需要做好建立健全制度體系、加強(qiáng)承接主體資質(zhì)和能力建設(shè)、規(guī)范購買公共服務(wù)程序和強(qiáng)化監(jiān)督考評等工作。

關(guān)鍵詞：政府購買公共服務(wù)?規(guī)范化?溫州

一、引言

政府購買公共服務(wù)是推進(jìn)政府行政管理體制改革的重要舉措，有助于優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，降低行政成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量，滿足人們多樣化和個(gè)性化的需求。近年來我國政府購買公共服務(wù)不斷進(jìn)行實(shí)踐探索，也取得了較大進(jìn)步，不過由于思想觀念和體制機(jī)制等多方面的原因，還存在權(quán)力腐敗和內(nèi)容質(zhì)量低效等諸多問題。作為改革開放先行城市，溫州市地方政府購買公共服務(wù)探索走在全國前列，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，具有重要的借鑒價(jià)值。因此，以溫州市為例，深入研究我國地方政府購買公共服務(wù)規(guī)范化建設(shè)內(nèi)在機(jī)理，尋找可行性的有效路徑，具有較好的理論價(jià)值和極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

二、目前我國政府購買公共服務(wù)存在的問題

伴隨著我國政府“放管服”改革的持續(xù)深入推進(jìn)，政府購買公共服務(wù)得到快速發(fā)展。同時(shí)，由于認(rèn)識(shí)不足和制度不健全等多種因素影響，我國政府購買公共服務(wù)還存在承接主體弱化、政社職責(zé)不清、購買程序不完善和購買內(nèi)容質(zhì)量低效等問題，影響了社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展，也損害了政府部門的形象。

（一）承接主體能力不足

承接主體是政府購買公共服務(wù)的承擔(dān)方和服務(wù)方，是按照市場原則從政府部門承接公共服務(wù)的主體，主要是社會(huì)組織和企事業(yè)單位。由于思想觀念和體制機(jī)制等方面的原因，我國社會(huì)組織發(fā)展緩慢，力量較為弱小。具體表現(xiàn)為社會(huì)組織數(shù)量偏少，規(guī)模較小，種類偏少，行業(yè)分布不均;經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，內(nèi)部管理水平低，運(yùn)轉(zhuǎn)不規(guī)范，缺乏穩(wěn)定的辦公場所;從業(yè)人員素質(zhì)偏低，專業(yè)服務(wù)能力不強(qiáng)等。例如，安徽省的T縣擁有人口100多萬，但是社會(huì)組織數(shù)量僅為50多個(gè)，并且不少社會(huì)組織處于“僵尸”狀態(tài)，基本上不開展社會(huì)活動(dòng)。承接主體弱小化，不符合承接公共服務(wù)職能的資質(zhì)，使得政府購買公共服務(wù)面臨尷尬局面。

（二）職責(zé)關(guān)系模糊不清

政府購買公共服務(wù)本是減輕政府負(fù)擔(dān)、提高資金使用效率和提升公共服務(wù)質(zhì)量，但是現(xiàn)實(shí)中有些地方政府以此為名推卸職責(zé)，把分內(nèi)之事甩給第三方機(jī)構(gòu)，滋生“懶政”不良風(fēng)氣。還有些政府部門在利己思想主導(dǎo)下，把權(quán)限范圍內(nèi)的公共服務(wù)外包給有利益關(guān)系的社會(huì)組織或企業(yè)，甚至直接轉(zhuǎn)接到內(nèi)部自辦的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)，以便行分割利益之實(shí)。目前，我國大部分地區(qū)在政府購買公共服務(wù)方面沒有建立完善的法規(guī)制度，對購買主體與承接主體職責(zé)關(guān)系缺乏清晰界定，欠缺有效監(jiān)督，給腐敗行為留下可乘空隙;并且一旦購買的社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量出現(xiàn)問題，責(zé)任追究就面臨困境。

（三）購買程序尚未健全

政府購買公共服務(wù)程序是否公平合理，直接事關(guān)購買的效果。不過，一方面國家關(guān)于政府購買公共服務(wù)的法規(guī)比較宏觀抽象，地方政府缺乏相關(guān)的制度補(bǔ)充，使得政府購買公共服務(wù)缺乏遵循的嚴(yán)格程序;另一方面，在利益最大化和官僚權(quán)力意識(shí)驅(qū)動(dòng)下，一些政府部門購買公共服務(wù)存在人為干預(yù)，主觀隨意性較大，不少法定環(huán)節(jié)和程序流于形式。從實(shí)際情況看，不僅對購買公共服務(wù)的內(nèi)容缺乏必要的財(cái)政預(yù)算，而且也欠缺對購買服務(wù)信息的公開，招標(biāo)投標(biāo)只是走過場，尤其缺少對購買服務(wù)的監(jiān)督評價(jià)。目前政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督管理不夠規(guī)范，政府部門內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督管理機(jī)制，[1]更缺乏服務(wù)對象的評價(jià)。在這種情況下，政府購買公共服務(wù)往往成為“權(quán)力尋租”的溫床。

（四）購買內(nèi)容質(zhì)量低效

總體而言，我國政府購買公共服務(wù)在內(nèi)容方面還存在不少亟待解決的問題。其一，購買公共服務(wù)內(nèi)容模糊。一些地方政府對購買公共服務(wù)認(rèn)識(shí)不足，缺乏科學(xué)細(xì)致的清單制度，以至于很多政府部門不清楚，哪些職能應(yīng)該“下放”，哪些服務(wù)應(yīng)該實(shí)行購買，哪些不宜采取購買。其二，購買公共服務(wù)內(nèi)容數(shù)量偏少。一方面具有資質(zhì)的社會(huì)承接主體缺乏，另一方面一些政府部門對放權(quán)購買服務(wù)意愿不強(qiáng)，使得購買公共服務(wù)的內(nèi)容較少，多集中在養(yǎng)老服務(wù)、教育服務(wù)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)等方面，而衛(wèi)生醫(yī)療和法律援助服務(wù)等領(lǐng)域極少。這種情況在我國中西部地區(qū)尤其明顯。其三，購買公共服務(wù)質(zhì)量堪憂。由于制度不健全，監(jiān)督不到位，一些承接主體提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)以次充好，質(zhì)量低劣，不能滿足人民群眾的生活需要。

三、政府購買公共服務(wù)規(guī)范化建設(shè)的理論基礎(chǔ)

在《現(xiàn)代漢語詞典》中，“規(guī)范”一詞有三種含義：在名詞意義上，指約定俗成或明文規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn);在形容詞意義上指“合乎規(guī)范”;在動(dòng)詞意義上指“使合乎規(guī)范”?！耙?guī)范化”則是指“使合于一定的標(biāo)準(zhǔn)”。[2]一般來說，規(guī)范化是指依據(jù)一定的制度和標(biāo)準(zhǔn)，使事物及其發(fā)展符合某種有序狀態(tài)。

知名管理學(xué)者舒化魯（2012）對企業(yè)規(guī)范化管理的內(nèi)涵進(jìn)行了闡釋，即企業(yè)規(guī)范化管理是通過一套公開透明、上下認(rèn)同、系統(tǒng)完整、行之有效的游戲規(guī)則實(shí)現(xiàn)的、目標(biāo)嚴(yán)格指向企業(yè)價(jià)值增值和積累的管理。他認(rèn)為企業(yè)規(guī)范化管理往往表現(xiàn)為決策程序化、考核定量化、組織系統(tǒng)化、權(quán)責(zé)明晰化、獎(jiǎng)懲有據(jù)化、目標(biāo)計(jì)劃化、業(yè)務(wù)流程化、措施具體化、行為標(biāo)準(zhǔn)化、控制過程化。[3]規(guī)范化管理并不完全等同于制度化管理或標(biāo)準(zhǔn)化管理，雖然它也需要制度化和標(biāo)準(zhǔn)化，但它強(qiáng)調(diào)的是在管理的過程中，必須充分體現(xiàn)人的主體性，承認(rèn)人的權(quán)力和地位，尊重人的價(jià)值和個(gè)性。[4]政府購買公共服務(wù)規(guī)范化就是政府購買公共服務(wù)之行為要遵循一定程序，符合相關(guān)法律制度要求，所采購的公共服務(wù)能夠最大限度地滿足社會(huì)需求。從我國實(shí)際情況看，目前政府購買公共服務(wù)規(guī)范化建設(shè)主要表現(xiàn)為承接主體規(guī)范化、購買程序規(guī)范化、購買內(nèi)容規(guī)范化和監(jiān)督評價(jià)規(guī)范化等幾個(gè)方面。