預(yù)算管理一體化背景下高校優(yōu)化項(xiàng)目管理研究

王賽 海南大學(xué)

引言

大數(shù)據(jù)背景下基于“制度+技術(shù)”的預(yù)算管理一體化是落實(shí)國家提高現(xiàn)代財(cái)政制度的重要措施，是建設(shè)全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有利的預(yù)算制度的有力保障，是全面實(shí)施績效管理的重要途徑。目前，預(yù)算管理一體化的執(zhí)行，正在從部分省份試點(diǎn)逐步向全國全面鋪開，由點(diǎn)到面的態(tài)勢逐漸形成。在這樣的背景下，試點(diǎn)省份、試點(diǎn)單位應(yīng)充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善現(xiàn)有模式，以更好促進(jìn)現(xiàn)有預(yù)算管理一體化的優(yōu)化和進(jìn)一步的全面實(shí)施。

一、預(yù)算管理一體化的實(shí)施背景與現(xiàn)狀

預(yù)算是國家治理的重要抓手，是國家戰(zhàn)略、規(guī)劃的具體落實(shí)，是政府工作重點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，預(yù)算管理水平在一定程度上反映了國家治理水平。隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、社會治理水平不斷提升，國家對于預(yù)算管理的要求也日益提高。通過法律約束和深化改革兩方面不斷推進(jìn)，建立與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相匹配的預(yù)算管理制度。一方面，1995年正式實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》，標(biāo)志著國家正式通過法律規(guī)范預(yù)算管理；2014年預(yù)算法在出臺20年后完成首次修訂；2020年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，預(yù)算管理法制機(jī)制進(jìn)一步完善。另一方面，國家致力于深化預(yù)算管理制度改革，十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標(biāo)，并對改進(jìn)預(yù)算管理制度提出了明確要求；2014年正式頒布《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》；黨的十九大從全局和戰(zhàn)略的高度強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，對預(yù)算制度建設(shè)提出了新的更高要求，并于2021年正式頒布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》。

在這樣的背景下，結(jié)合大數(shù)據(jù)時(shí)代背景，為扎實(shí)落實(shí)黨中央關(guān)于預(yù)算管理的一系列要求，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)全過程管理，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)對于經(jīng)費(fèi)管理的保障，提高資金使用效益；2019年6月財(cái)政部黨組會議審議通過《財(cái)政核心業(yè)務(wù)一體化系統(tǒng)實(shí)施方案》；2020年2月財(cái)政部出臺《關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）〉的通知》的通知，并于2021年修訂預(yù)算管理一體化規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。2020年全國5～6個省份正式試行基于系統(tǒng)化思維、全流程管理、“制度+技術(shù)”的預(yù)算管理一體化。海南省作為試點(diǎn)省份之一，2021年省級部門預(yù)算嚴(yán)格按照預(yù)算管理一體化規(guī)范要求編制，并在全省范圍內(nèi)全面啟動預(yù)算管理一體化系統(tǒng)。以預(yù)算管理一體化要求為契機(jī)，高校應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化內(nèi)部管理，力爭突破瓶頸，提高預(yù)算精細(xì)化管理水平，加快綜合治理能力提升，為促進(jìn)高校內(nèi)涵式發(fā)展、蹄疾步穩(wěn)致力“雙一流”建設(shè)提供有力支撐。

二、預(yù)算管理一體化具體實(shí)施中的主要變化

（一）所有收入納入預(yù)算管理

收入預(yù)算包括本級一般公共預(yù)算收入（含稅收收入和非稅收入）、上級轉(zhuǎn)移支付收入、下級上解收入、從政府性基金調(diào)入資金、從國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入資金、其他調(diào)入資金、動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府一般債務(wù)收入及政府一般債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)收入等。預(yù)算管理一體化要求單位將包括單位自有資金在內(nèi)的所有收入均納入預(yù)算管理，應(yīng)編盡編。

（二）所有經(jīng)費(fèi)按照項(xiàng)目管理

預(yù)算管理一體化規(guī)范實(shí)施后，預(yù)算項(xiàng)目按照支出性質(zhì)和用途分為人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目、特定目標(biāo)類項(xiàng)目三類。預(yù)算管理一體化規(guī)范中的項(xiàng)目類別與預(yù)算法中的基本支出和項(xiàng)目支出相互對應(yīng)，其中，人員類項(xiàng)目支出、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目中的公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出對應(yīng)部門預(yù)算中的基本支出；特定目標(biāo)類項(xiàng)目支出、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目中的其他運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目支出對應(yīng)部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出。

（三）人員類經(jīng)費(fèi)予以單列

為提高人員類經(jīng)費(fèi)管理水平，預(yù)算管理一體化規(guī)范要求對人員類經(jīng)費(fèi)予以單列。即，人員類經(jīng)費(fèi)不僅包括基本支出中的人員經(jīng)費(fèi)，還應(yīng)包括公用經(jīng)費(fèi)中安排的非編長聘人員工資以及部分必須從專項(xiàng)中開支的人員類相關(guān)經(jīng)費(fèi)。人員類經(jīng)費(fèi)單列有利于單位梳理相關(guān)經(jīng)費(fèi)投入情況，也便于財(cái)政對該類經(jīng)費(fèi)的了解和把握。

（四）擴(kuò)大年初預(yù)算項(xiàng)目編制范圍

進(jìn)一步加大年初預(yù)算項(xiàng)目編制范圍，在原有人員類項(xiàng)目、運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目編入年初預(yù)算的基礎(chǔ)上，對于特定目標(biāo)類項(xiàng)目主管部門應(yīng)盡量自上而下地發(fā)起項(xiàng)目預(yù)算編制要求，提高經(jīng)費(fèi)分配效率，壓縮經(jīng)費(fèi)二次分配所需時(shí)間，加快預(yù)算執(zhí)行。

（五）納入預(yù)算管理的項(xiàng)目績效評價(jià)全覆蓋

與以往重點(diǎn)只對一般公共預(yù)算安排的項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)不同，自2021年起包括單位自有資金安排的項(xiàng)目在內(nèi)的所有項(xiàng)目，均需進(jìn)行績效跟蹤和評價(jià)。全面實(shí)施績效管理的要求得到實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)和落實(shí)，預(yù)算單位應(yīng)該按照預(yù)算管理一體化要求，以項(xiàng)目為中心進(jìn)行績效管理。預(yù)算管理一體化基本邏輯見圖1。

圖1 預(yù)算管理一體化基本邏輯圖

三、預(yù)算管理一體化試行中存在的問題

在各方共同努力下，預(yù)算管理一體化在試點(diǎn)省份陸續(xù)鋪開，取得了很大的實(shí)質(zhì)進(jìn)展，財(cái)務(wù)管理效率進(jìn)一步提升。但在具體業(yè)務(wù)的實(shí)際開展過程中，還是存在一定的問題和待改進(jìn)的地方，從高校具體實(shí)施的角度來看，存在的主要問題如下：

（一）特定目標(biāo)類項(xiàng)目業(yè)務(wù)開展較預(yù)算編制滯后

根據(jù)預(yù)算管理一體化規(guī)范要求，要加大年初預(yù)算項(xiàng)目編制范圍，盡量減少項(xiàng)目年中下達(dá)?；诖?，各部門積極配合、上下聯(lián)動，在項(xiàng)目提前謀劃、經(jīng)費(fèi)提前下達(dá)方面取得重要突破。但因?yàn)閭€別項(xiàng)目的具體分配需經(jīng)過嚴(yán)格地競爭性遴選，因此具體二次分配明細(xì)在年初無法確定。在這樣的背景下，預(yù)算單位無法確定具體明細(xì)項(xiàng)目，因而無法及時(shí)下達(dá)預(yù)算，從而在一定程度上影響預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（二）單位自有資金等經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)預(yù)算管理一體化要求，從2021年開始績效評價(jià)范圍應(yīng)對所有項(xiàng)目全覆蓋。由于事業(yè)單位自有資金涉及事業(yè)收入、其他收入等，涵蓋的內(nèi)容多、涉及范圍廣，很難開展科學(xué)、有效的績效評價(jià)。單位自有資金等經(jīng)費(fèi)績效評價(jià)缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這不利于高校在進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)進(jìn)行橫向比較。

（三）政府采購等業(yè)務(wù)環(huán)環(huán)相扣不利于單位自主調(diào)整

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)是一個龐大的信息系統(tǒng)，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間環(huán)環(huán)相扣、緊密銜接，各部門各司其職、分工合作，系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)管理邏輯縝密。政府采購等業(yè)務(wù)管理環(huán)節(jié)多、鏈條長，涉及管理部門較多。預(yù)算單位在落實(shí)中央簡政放權(quán)、加大經(jīng)費(fèi)自主使用權(quán)的同時(shí)，政府采購等相關(guān)的調(diào)整仍較為煩瑣，這不利于經(jīng)費(fèi)的靈活使用。

四、預(yù)算管理一體化背景下高校改進(jìn)項(xiàng)目管理的建議

預(yù)算管理一體化打通項(xiàng)目庫、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算、績效評價(jià)的項(xiàng)目全周期、全過程管理環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了資金流和業(yè)務(wù)流的融合和統(tǒng)一，大幅提高了預(yù)算管理水平，增強(qiáng)了經(jīng)費(fèi)使用透明度，是確保國家相關(guān)政策落地落實(shí)的關(guān)鍵步驟。高校應(yīng)以此為契機(jī)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步理順內(nèi)部管理流程和機(jī)制，優(yōu)化高校財(cái)務(wù)管理，建立以項(xiàng)目為中心的管理理念，切實(shí)提高績效管理水平。基于此，針對高校項(xiàng)目管理提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）積極撬動謀劃大型特定目標(biāo)類項(xiàng)目，加快預(yù)算執(zhí)行

我國已經(jīng)從高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，根據(jù)國家集中財(cái)力辦大事的要求，運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)較為穩(wěn)定。高校應(yīng)把握國家戰(zhàn)略方向，積極謀劃服務(wù)國家戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特定目標(biāo)類項(xiàng)目，結(jié)合自身實(shí)際穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目前期工作的開展，提高經(jīng)費(fèi)使用效益。

（二）嚴(yán)格區(qū)分運(yùn)轉(zhuǎn)類和特定目標(biāo)類項(xiàng)目，加強(qiáng)設(shè)備購置和維修類項(xiàng)目的整合力度

嚴(yán)格區(qū)分運(yùn)轉(zhuǎn)類和特定目標(biāo)類項(xiàng)目，按照“宜大不宜小”的原則，具備合并成設(shè)備采購、維修類的特定目標(biāo)類項(xiàng)目，均應(yīng)進(jìn)行整合，按照特定目標(biāo)類項(xiàng)目申請和管理，避免出現(xiàn)化整為零納入運(yùn)轉(zhuǎn)類項(xiàng)目管理的情況，加強(qiáng)項(xiàng)目管理的同時(shí)防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）強(qiáng)化人員類經(jīng)費(fèi)管理，梳理人員類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)

嚴(yán)控非編長聘人員規(guī)模，對于非編長聘人員的人員類經(jīng)費(fèi)要進(jìn)行認(rèn)真梳理，明確經(jīng)費(fèi)來源渠道；高層次人才特崗津貼等人才引進(jìn)類經(jīng)費(fèi)，根據(jù)高校簽訂的協(xié)議列支；勞務(wù)派遣費(fèi)用是指經(jīng)高校同意，通過與勞務(wù)派遣公司簽訂協(xié)議且為我校提供服務(wù)的勞務(wù)派遣人員所產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)，勞務(wù)派遣經(jīng)費(fèi)可從高校公用經(jīng)費(fèi)等口徑安排支出。

（四）充分利用中期規(guī)劃，合理安排預(yù)算支出

預(yù)算編制以“實(shí)事求是”為原則，根據(jù)高校和單位的發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃安排，結(jié)合高校實(shí)際情況提出項(xiàng)目需求。高校戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計(jì)劃、目標(biāo)是編制預(yù)算的基本依據(jù)，預(yù)算不能偏離高校戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計(jì)劃、目標(biāo)。高校應(yīng)合理預(yù)計(jì)年度項(xiàng)目資金需求，且要求測算依據(jù)充分、合理；跨年度項(xiàng)目應(yīng)分年度申報(bào)，原則上當(dāng)年安排的資金需在當(dāng)年支付完畢；項(xiàng)目質(zhì)保金應(yīng)在合同約定支出年度申報(bào)。

（五）突出厲行節(jié)約，嚴(yán)格相關(guān)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)

突出厲行節(jié)約，合理控制一般性支出。認(rèn)真落實(shí)中央壓減一般性支出以及厲行節(jié)約的有關(guān)要求，強(qiáng)化部門預(yù)算執(zhí)行控制，樹立過緊日子思想，嚴(yán)格支出管理，堅(jiān)持厲行節(jié)約辦事業(yè)。按照預(yù)算管理一體化和省級相關(guān)管理要求，嚴(yán)格按照項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)測算和執(zhí)行。對課題、培訓(xùn)、會議、辦公用房維修改造以及特定人員補(bǔ)助類項(xiàng)目支出需嚴(yán)格按照各類項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，同時(shí)在預(yù)算執(zhí)行中，不得超標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（六）項(xiàng)目申報(bào)要熟悉和掌握相關(guān)預(yù)算管理政策、制度

高校要高度重視項(xiàng)目申報(bào)的組織工作，通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)，熟悉和掌握相關(guān)預(yù)算管理政策、制度，準(zhǔn)確了解預(yù)算編制的政策要點(diǎn)、原則、程序和相關(guān)要求，認(rèn)真編報(bào)項(xiàng)目預(yù)算，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，提高績效評價(jià)指標(biāo)的客觀性和可考核性，同時(shí)積極開展前期工作，以加快預(yù)算執(zhí)行。

（七）規(guī)范“三公”經(jīng)費(fèi)管理，嚴(yán)格控制一般性支出預(yù)算

高校嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)、會議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)等一般性支出預(yù)算申報(bào)，同時(shí)，按要求認(rèn)真填報(bào)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)容。

（八）提高政府采購預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于開展政府采購意向公開工作的通知》要求，2021年開始采購意向由預(yù)算部門（單位）定期或者不定期公開，且政府采購項(xiàng)目原則上不得晚于采購公告發(fā)布前30日公開采購意向。為加快預(yù)算執(zhí)行、提高經(jīng)費(fèi)使用效益，高校應(yīng)進(jìn)一步提高政府采購預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。高校要梳理資產(chǎn)存量基本情況，根據(jù)發(fā)展需求，提前設(shè)備購置等相關(guān)論證工作，提高政府采購預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，以便政府采購意向準(zhǔn)確、及時(shí)公開。

（九）強(qiáng)化論證和審核，提高項(xiàng)目可行性

加強(qiáng)項(xiàng)目的論證工作，根據(jù)歸口管理原則，結(jié)合高校實(shí)際情況，一定金額以上的項(xiàng)目均需要進(jìn)行論證。在進(jìn)行項(xiàng)目論證時(shí)，務(wù)必明確項(xiàng)目的可行性、利用性，同時(shí)，加強(qiáng)后續(xù)預(yù)算執(zhí)行歸口管理。在歸口管理論證審核的基礎(chǔ)上，高校還將針對所有重大項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步論證。

（十）進(jìn)一步加強(qiáng)高校項(xiàng)目庫管理，按照輕重緩急突出重點(diǎn)

高校預(yù)算項(xiàng)目采取項(xiàng)目庫管理的方式，項(xiàng)目庫分儲庫備和執(zhí)行庫。按輕重緩急、結(jié)合高校財(cái)力排序后納入項(xiàng)目執(zhí)行庫；年中因工作需要確需追加的項(xiàng)目，需經(jīng)歸口管理部門進(jìn)行論證和審核后納入項(xiàng)目儲備庫；項(xiàng)目庫管理以“先入庫再安排資金”為原則，嚴(yán)格項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，“成熟一個、入庫一個”，結(jié)合高校預(yù)算執(zhí)行和財(cái)力狀況擇優(yōu)安排項(xiàng)目實(shí)施。

（十一）牢固樹立績效管理理念，充分使用績效評價(jià)結(jié)果

為進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于全面落實(shí)績效管理的要求，在嚴(yán)格按照高校規(guī)劃完成目標(biāo)的同時(shí)，對項(xiàng)目進(jìn)行事前績效評價(jià)、事中績效跟蹤和事后績效考核的全過程績效管理。建立項(xiàng)目績效完成情況與部門績效考核結(jié)果相互聯(lián)動的機(jī)制，并與部門年底獎勵性績效掛鉤。高?？冃繕?biāo)是否達(dá)到，項(xiàng)目績效目標(biāo)是否完成，都應(yīng)成為部門績效考核的重要指標(biāo)。同時(shí)，充分利用好績效評價(jià)結(jié)果，讓績效考核結(jié)果作為指導(dǎo)高校資源分配的重要參考，使績效評價(jià)真正發(fā)揮作用。

（十二）加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，減少管理成本

設(shè)備購置、基本建設(shè)、招標(biāo)與采購等各類業(yè)務(wù)均在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)集成，這在提高工作效率、落實(shí)“業(yè)財(cái)融合”的同時(shí)，對高校多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的要求也大幅提高。高校各部門一方面應(yīng)積極與對口上級主管部門溝通，推動預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中相關(guān)業(yè)務(wù)開展；另一方面要加強(qiáng)校內(nèi)各部門之間的配合，避免出現(xiàn)因溝通不到位導(dǎo)致管理成本增加、預(yù)算執(zhí)行滯后和經(jīng)費(fèi)使用效益降低的情況。

結(jié)語

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)以預(yù)算管理為“指揮棒”，嚴(yán)格按照預(yù)算管理一體化規(guī)范執(zhí)行。試點(diǎn)單位要以預(yù)算管理一體化實(shí)施為契機(jī)，完善和優(yōu)化內(nèi)部管理流程，真正實(shí)現(xiàn)“制度+技術(shù)”的管理模式，落實(shí)國家有關(guān)政策。