城鄉(xiāng)低保檔案管理原則及執(zhí)行研究

梅雪娟

摘 要：為強(qiáng)化低保檔案管理，2008年國家檔案局與民政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》，明確提出低保檔案管理采取“分級負(fù)責(zé)、基層為主”原則，并提出低保檔案管理流程及規(guī)范管理要求，為城鄉(xiāng)低保檔案管理提供了根本遵循。本文詳細(xì)分析了城鄉(xiāng)低保檔案特點以及管理原則，并基于其特點和原則，提出了做好城鄉(xiāng)低保檔案管理的切入點、關(guān)鍵點和著力點，對執(zhí)行低保檔案管理原則，規(guī)范低保檔案管理具有積極意義。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)低保檔案;檔案管理原則;執(zhí)行

概述

目前，國家為城市低保建立“三條保障線”：失業(yè)保險、國企下崗職工基本生活保障、城市居民最低生活保障等[1 ]。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年底，我國低保人數(shù)達(dá)4426萬人，其中，農(nóng)村低保人數(shù)3621萬人，城市低保人數(shù)805萬人。其中，四川省城市、農(nóng)村低保人數(shù)均排名第一，分別為679295人和3737354人。由縣級人民政府民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處及居（村）委員會在城鄉(xiāng)最低生活保障資格審核、認(rèn)定及動態(tài)管理過程中產(chǎn)生的具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數(shù)據(jù)等歷史記錄，即城鄉(xiāng)低保檔案。為強(qiáng)化低保檔案管理，2008年國家檔案局與民政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》，明確提出低保檔案管理采取“分級負(fù)責(zé)、基層為主”原則，并提出低保檔案管理流程及規(guī)范管理要求，為城鄉(xiāng)低保檔案管理提供了根本遵循。

1 城鄉(xiāng)低保檔案特點

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》的相關(guān)規(guī)定和要求，城鄉(xiāng)低保檔案是在落實最低生活保障制度過程中產(chǎn)生的。廣義而言，凡是在城鄉(xiāng)低保政策的執(zhí)行過程中產(chǎn)生的具有保存價值的資料均屬于低保檔案管理范疇[2 ];狹義而言，則縣級民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦事處、農(nóng)村或社區(qū)居委會在最低生活保障審核、審批及日常管理中所產(chǎn)生的具有保存價值的資料，均屬于低保檔案管理范疇[3 ]。

1.1 管理對象的廣泛性

從城市、農(nóng)村低保的認(rèn)定對象來看，納入低保管理的對象涉及家庭人均可支配收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，且基本無收入的家庭，以及家庭成員完全喪失勞動能力的情形。主要涉及的對象十分廣泛，例如，城鄉(xiāng)“三無人員”（無經(jīng)濟(jì)來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或扶養(yǎng)人）、貧困人員、失業(yè)、貧困未就業(yè)、困難職工，以及其他領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金或最低工資，家庭月收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的人員，等等[4 ]?？梢?，城鄉(xiāng)低保檔案管理的對象具有廣泛性、復(fù)雜性，納入低保政策范疇、享受低保待遇的人員，在其審核、認(rèn)定和批準(zhǔn)等管理過程中所產(chǎn)生的檔案均應(yīng)納入管理范疇。

1.2 管理內(nèi)容的動態(tài)性

低保檔案的管理始終處于一個動態(tài)的變化過程之中。目前，我國低保認(rèn)定是以家庭為單位，低保檔案的建檔也以戶為單位[5 ]。當(dāng)城鄉(xiāng)居民家庭收入達(dá)到低保范圍后，即可申請，經(jīng)相關(guān)部門審核認(rèn)定后，便可作為低保戶，在此過程中產(chǎn)生的檔案資料應(yīng)為低保檔案管理范圍。隨著城鄉(xiāng)低保家庭經(jīng)濟(jì)收入的增加，若其收入超過了低保保障標(biāo)準(zhǔn)和范疇，應(yīng)及時對低保戶予以核銷，低保檔案管理與之保持動態(tài)的一致性。因此，低保檔案的建檔及管理伴隨著低保戶的認(rèn)定、管理及注銷的變化而變化。

1.3 管理主體的多級化

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)最低生活保障檔案管理的通知》的規(guī)定可知，在我國，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保檔案管理的主體主要有縣（區(qū)）級民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處），以及村組（居委會）三個不同層級[6 ]。采取的是“分層負(fù)責(zé)、基層為主”的管理原則。低保檔案的管理原則與當(dāng)前的低保認(rèn)定及管理業(yè)務(wù)密切相關(guān)，即，實行的是分層審批負(fù)責(zé)制。低保戶申請人首先需要向村組（居委會）遞交相關(guān)證明材料，經(jīng)過初審合格后，再報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）審核，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）提出明確的復(fù)審意見，最終再交由縣（區(qū)）級民政部門最終審批決定。所以，村組（居委會）保存的低保檔案資料最多，也是最為原始的。

2 城鄉(xiāng)低保檔案管理原則

目前，城鄉(xiāng)低保檔案管理的基本原則為：

2.1 分級管理、基層為主原則

從低保業(yè)務(wù)辦理的流程來看，城鄉(xiāng)低保檔案管理首先需要堅持的原則，便是分級管理、基層為主。即，由縣（區(qū)）級民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、村組（居委會）三級管理，以村組（居委會）管理為主。詳言之，就是村組（居委會）負(fù)責(zé)初始低保戶申請資料審批表、低保金發(fā)放表、入戶調(diào)查資料等初始低保認(rèn)定基礎(chǔ)性資料;鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）則負(fù)責(zé)對村組（居委會）提交的低保申請審批表、低保家庭備案表、低保金領(lǐng)取匯總登記表，以及低保戶個人材料等一并收集管理;納入縣（區(qū)）民政部門歸檔范疇的包括低保對象申請審批表、備案表、停止低保待遇通知書、低保金發(fā)放花名冊等相關(guān)資料。

2.2 動態(tài)管理、實時更新原則

低保制度的出臺和實施，旨在保障城鄉(xiāng)最低收入者的基本生活，是一項民生、民心工程。低保對象的認(rèn)定及核銷都有著嚴(yán)格的程序，做好低保檔案管理也需要堅持動態(tài)管理、實時更新的原則，堅持“一戶一號”，以戶為單位建檔，在低保對象戶遞交的申報材料獲得審批后，實行“一戶一號”動態(tài)管理。并且，需要檔案管理部門密切關(guān)注低保對象戶的家庭收入變化情況，對其低保檔案實時做好變更處理，隨時補(bǔ)充相應(yīng)的資料，一旦低保戶停保后，其歸檔資料無須永久保存。

2.3 雙軌制與單軌制并行原則

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，城鄉(xiāng)低保業(yè)務(wù)中產(chǎn)生了大量的電子檔案資料，由民政部研發(fā)和推廣使用的“低保管理系統(tǒng)”軟件得以在全國范圍內(nèi)推廣和使用，產(chǎn)生了大量的電子低保檔案。與此同時，低保對象遞交的初始申報紙質(zhì)資料也需要進(jìn)行收集和整理，對此，既要堅持雙軌制原則，做好紙質(zhì)低保檔案與電子低保檔案的同步收集、整理和歸檔，也需要朝著單軌制方向發(fā)展。電子低保檔案的效力與紙質(zhì)低保檔案具有同等性，嚴(yán)格按照《電子文件歸檔與管理規(guī)范》的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對其進(jìn)行收集和整理。目前條件下，應(yīng)堅持雙軌制與單軌制并存原則，同步做好電子低保檔案與紙質(zhì)低保檔案的管理。