鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村工作共同體的建構(gòu)邏輯

呂 德 文

(武漢大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430072)

近些年來，隨著脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域發(fā)生了“百年未有之大變局”。這一變局大致體現(xiàn)在兩個方面：一是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指引下，鄉(xiāng)村治理的制度化和規(guī)范化程度迅速提高。其典型表現(xiàn)是，“監(jiān)督下鄉(xiāng)”已是鄉(xiāng)村治理的一個關(guān)鍵變量，在相當大程度上重塑了縣、鄉(xiāng)、村三級治理體系[1](P53)。有經(jīng)驗證據(jù)表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在屬地責任的壓力之下，陷入了權(quán)責不對稱的困境之中，亟須調(diào)整條塊關(guān)系，甚至于基層為了避責，出現(xiàn)了“以退為進”的責任兜底現(xiàn)象，導(dǎo)致基層治理資源的流失[2](P68)。二是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，鄉(xiāng)土社會逐漸演化為城鄉(xiāng)社會，國家治理任務(wù)不斷下沉，鄉(xiāng)村治理負荷急劇加大。近些年來，越來越多的國家治理任務(wù)以攻堅、專項行動等方式推行，基層陷入了“多中心工作”的境地[3](P81)。而在城鄉(xiāng)社會背景下，農(nóng)民日常生活中的私事和細事不斷涌入國家治理軌道，“生活治理”成為基層治理的重要內(nèi)容。

由此，鄉(xiāng)村治理規(guī)范化和治理負荷增大之間存在巨大矛盾，并引發(fā)了一系列鄉(xiāng)村治理變革?？傮w而言，基層政府需要兼顧?quán)l(xiāng)村治理的有效性和合法性這一雙重目標，需要再造治理空間，重塑鄉(xiāng)村關(guān)系[4](P101)。具體說來，鄉(xiāng)村治理空間再造主要通過三條路徑開展。一是通過經(jīng)濟激勵形成鄉(xiāng)村利益共同體。20世紀90年代，基層為了完成日益繁重的計劃生育和稅費征收任務(wù)，逐漸形成“鄉(xiāng)村利益共同體”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過賦予村級組織自由裁量權(quán)和稅費返還，最大限度地調(diào)動其工作積極性[5](P15)。農(nóng)村稅費改革以后，“項目制”成為一種新的國家治理體制。在這一制度背景下，鄉(xiāng)村利益共同體圍繞項目的運作形成了新的分利秩序[6](P110)。二是通過群眾工作開展非正式治理。在熟人社會中，鄉(xiāng)村治理的基本面是正式權(quán)力的非正式運作。隨著鄉(xiāng)村治理規(guī)范化的推行，以“軟硬兼施”為主要特征的正式權(quán)力非正式運作的空間逐漸壓縮，群眾工作方法被重新發(fā)現(xiàn)。在鄉(xiāng)村治理中，群眾動員、思想工作等被廣泛采用，“韌性治理”[7](P33)占據(jù)了越來越重要的位置。三是通過行政化建構(gòu)鄉(xiāng)村責任共同體。越來越多的地方出現(xiàn)了村級治理行政化的趨勢，典型表現(xiàn)是村干部職業(yè)化和坐班制，這在規(guī)范村級治理的同時，出現(xiàn)了組織膨脹、行政消解自治等問題。

總體而言，既有的鄉(xiāng)村治理變革仍未有效兼顧?quán)l(xiāng)村治理合法性和有效性的雙重目標。其原因是，既有的村莊體制設(shè)計和區(qū)域社會特征之間出現(xiàn)了錯配，那些看似正規(guī)化的村莊體制，雖然耗費較多的行政資源，卻未提高鄉(xiāng)村治理績效[8](P5)。當前，中國農(nóng)村正處于城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，“城鄉(xiāng)共治”的特征越來越明顯。鄉(xiāng)村治理的目標、任務(wù)和方式都要置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，采用任何一種方式都難以回應(yīng)治理需求。而客觀上，鄉(xiāng)村治理處于國家與社會的結(jié)合地帶這一基本特征并未改變，高度穩(wěn)定和規(guī)范的科層體制和靈活多變的城鄉(xiāng)社會之間，存在治理體系錯配的固有矛盾。這意味著，鄉(xiāng)村兩級之間唯有形成工作共同體，才能形成靈活的鄉(xiāng)村治理機制，從而應(yīng)對“百年未有之大變局”。

本文將以B縣的田野經(jīng)驗為基礎(chǔ)，探討城鄉(xiāng)社會背景下鄉(xiāng)村工作共同體的建構(gòu)邏輯。2021年4月20日—5月5日，筆者在B縣開展了半個月的田野調(diào)查，訪談了縣、鄉(xiāng)、村三級的干部和群眾，并收集了有關(guān)文獻資料。B縣是中部某省的普通農(nóng)業(yè)縣，但城鄉(xiāng)流動人口占比較大，且人們的經(jīng)濟活動主要不在第一產(chǎn)業(yè)，家庭收入主要依靠第二和第三產(chǎn)業(yè)?？梢?，B縣已非理想型的鄉(xiāng)土社會，而是具有城鄉(xiāng)社會的特征。據(jù)2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，該縣下轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場、238個行政村，全縣總?cè)丝?3萬，其中農(nóng)村人口43萬，但全縣常住人口城鎮(zhèn)化率為51.44%，絕大多數(shù)農(nóng)村青壯年勞動力均外出務(wù)工。2019年，全縣生產(chǎn)總值109.1億元，財政收入12.4億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為14.8:25.7:59.5。

一、鄉(xiāng)村治理中的“多中心工作”格局

中心工作是鄉(xiāng)村治理的重要機制。毛澤東曾在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中指出：“在任何一個地區(qū)內(nèi)，不能同時有許多中心工作，在一定時間內(nèi)只能有一個中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作?！盵9](P899)時至今日，領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)地方的實際情況正確地決定工作重心和工作秩序，仍然是重要的“領(lǐng)導(dǎo)方法”。在實踐中，中心工作機制的形成，需要有兩個條件：一是一級黨委和政府需要有領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，將各項工作擺在合適的地位；二是上級機關(guān)不能不分輕重緩急地同時指定下級機關(guān)做很多項工作。只要有一個條件達不到，都有可能引起一個地方形成很多的“中心工作”和凌亂無秩序的狀態(tài)。

自20世紀90年代以后，目標管理責任制這一治理技術(shù)在縣鄉(xiāng)治理中廣泛推行，為了完成任務(wù)與指標，地方各級政治組織把任務(wù)和指標層層量化分解，落實到下級組織以及個人，令其在規(guī)定時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成情況給予政治和經(jīng)濟方面的獎懲。近些年來，伴隨著村級組織官僚化的進程，這一體制也在鄉(xiāng)村兩級之間完成了制度建構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是官僚體制的最基層，盡管村級組織被納入壓力型體制中，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然是鄉(xiāng)村治理屬地責任的承擔主體。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府負有將上級治理任務(wù)轉(zhuǎn)化為本級治理事務(wù)，并調(diào)動村級組織參與任務(wù)完成之功能。在B縣，縣級黨委政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開年度考核。因此，在大多數(shù)情況下，縣級機關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)分解和考核指標設(shè)定，在年初即確定。由于上級指派的任務(wù)的性質(zhì)和權(quán)重不同，且每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作實際也不盡一致，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府基本上都會以月份為單位，重新對各項治理任務(wù)進行賦分，進而明確各項工作在本地區(qū)的地位。

各項工作位置的確定，主要基于此項工作是否進入考核體系。不同任務(wù)在考核體系中的不同位置，決定了其工作的重要程度。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實際看，但凡是進入考核指標的事項，都是重點任務(wù)。鄉(xiāng)村治理中的重點任務(wù)就是事關(guān)考核實績，需要重點投入治理資源，且在特定時間內(nèi)需要完成的任務(wù)。

有些重點任務(wù)涉及“一票否決”，或者在特定時間內(nèi)具有壓倒一切的極端重要性，故而上升為中心工作。因此，中心工作是鄉(xiāng)村治理中極端重要的任務(wù)，對考核實績具有決定性作用，通常是具有“時間緊、任務(wù)重”的特點，故而要集中大多數(shù)的治理資源，且由主要領(lǐng)導(dǎo)親自推動。

當前，上級機關(guān)已經(jīng)不輕易采用一票否決制度。但從實踐看，某些工作任務(wù)在考核體系中的權(quán)重特別大，或者更容易受到問責，這些工作也就有了獨特地位。比如，脫貧攻堅和綜治信訪工作雖然不太輕易使用“一票否決”，但上級政治機關(guān)通過反復(fù)檢查督查和考核，對各地區(qū)進行排名，這些工作也就長期占據(jù)了中心位置。有些工作雖然未進入考核體系，但其突發(fā)性和極端重要性使得上級黨委政府會臨時將之列為單獨考核事項。比如2020年初爆發(fā)了新冠疫情，在疫情最嚴重的時刻，疫情防控可謂是壓倒一切的任務(wù)，基層如果出現(xiàn)防疫漏洞，大概率會受到黨紀和政紀的處分，這項工作也就事實上擁有了“一票否決”的地位。

表1 2020年B縣鄉(xiāng)村治理事務(wù)一覽表

從鄉(xiāng)村治理的規(guī)律上看，一定時間內(nèi)往往只有一件中心工作。這是因為，農(nóng)村事務(wù)往往具有連帶性，鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民之間在鄉(xiāng)村治理過程中容易形成權(quán)利和義務(wù)的連帶式制衡[10](P115)。比如，20世紀90年代甚為普遍的中心工作是計劃生育和農(nóng)業(yè)稅費的征收，這兩件治理事務(wù)都需要鄉(xiāng)村兩級組織集中所有治理資源。為了獲取農(nóng)民的政策支持，鄉(xiāng)村兩級組織負有為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)的職能。但進入農(nóng)村稅費改革以后，鄉(xiāng)村事務(wù)中已經(jīng)很難出現(xiàn)具有連帶性的事務(wù)。綜治信訪和脫貧攻堅雖在考核體系中占據(jù)中心位置，卻是針對少數(shù)人的工作，難以統(tǒng)攝其他鄉(xiāng)村治理事務(wù)。

與此同時，近些年來，縣級各職能部門都在開展注意力競爭，這些職能部門本可以依靠業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)開展工作，卻選擇借助黨委政府的權(quán)威地位推動工作[11](P16)。黨委政府的權(quán)威主要依靠考核機制和問責機制來推動。由此，越來越多的事項被納入縣鄉(xiāng)考核體系中，鄉(xiāng)村兩級需要承擔的屬地責任也就越來越多。由于鄉(xiāng)村治理中的重點工作并無連帶性，且各項事務(wù)還具有競爭性或排斥性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級組織難以統(tǒng)籌各項事務(wù)，各地的鄉(xiāng)村治理普遍出現(xiàn)了“多中心工作”的格局。

從B縣的實際操作來看，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會通過班子會提前確定每個月的工作重點。在班子會召開之前，每位班子成員列出分管領(lǐng)域本月需要重點推進的工作，并在班子會上就政策執(zhí)行的要點和完成的時間節(jié)點做出詳細解釋。此后，由黨委書記根據(jù)重點工作的匯總表，提出賦分意見，并展開討論，做出調(diào)整。班子會決議之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府會以正式文件的形式，向各村(居)委員會下發(fā)月度工作考核細則。一般而言，中心工作會占據(jù)月度考核的20-30%權(quán)重，重點工作則在5-15%之間。有些中心工作因為具有時間緊、任務(wù)重，且具有壓倒一切的特征，賦分權(quán)重會急劇提高。比如，2020年2月疫情最為嚴峻的時刻，疫情防控工作占據(jù)了40%的權(quán)重。一些臨時性的重點工作，甚至連脫貧攻堅這樣的中心工作，也不納入考核，而綜治信訪等常規(guī)性中心工作，則降至10%的權(quán)重。

可見，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)形成了“多中心工作”的格局，需要同時兼顧多項復(fù)雜任務(wù)。各項任務(wù)在上級各個職能部門的監(jiān)督之下，都需要按時保質(zhì)完成。在傳統(tǒng)的中心工作機制下，這很可能導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級被動接受多項任務(wù)，進而陷入凌亂無序的工作狀態(tài)。但從調(diào)研情況看，B縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過鄉(xiāng)村治理體制和機制的創(chuàng)新，大體適應(yīng)了“多中心工作”格局，維持了工作秩序。

二、鄉(xiāng)村工作共同體的組織結(jié)構(gòu)

為了應(yīng)對“多中心工作”格局，B縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都對鄉(xiāng)村治理體系進行了組織再造，通過構(gòu)建“混合型”科層組織結(jié)構(gòu)、建立任務(wù)小組以及構(gòu)建村級治理的“底層架構(gòu)”，形成了鄉(xiāng)村工作共同體的組織結(jié)構(gòu)。

(一)“混合型”組織結(jié)構(gòu)

依據(jù)任務(wù)性質(zhì)的不同，基層政府會以不同的組織機制加以應(yīng)對。大致而言，常規(guī)任務(wù)主要依靠常規(guī)治理體系進行處置。比如，規(guī)范性的、標準化的事務(wù)通過科層制進行專業(yè)化處置。而對于那些非常規(guī)性的任務(wù)，往往通過任務(wù)小組的模式進行處置。長期以來，鄉(xiāng)村治理具有周期性和季節(jié)性，“中心工作”也有規(guī)律地出現(xiàn)。因此，運動式治理和常規(guī)性治理往往會交替出現(xiàn)，相互補充。

但在“多中心工作”情景下，常規(guī)任務(wù)和非常規(guī)性的任務(wù)之間相互交融。一些看似常規(guī)的任務(wù)，如村莊環(huán)境治理，因為上級政府加大了考核的頻次和力度，也就上升成為需要重點投入力量的非常規(guī)任務(wù)。而一些看似是非常規(guī)性的任務(wù)，如綜治信訪工作中的肇事肇禍精神病人管理、重點信訪人員維穩(wěn)工作，因為長期存在，且敏感的時間點越來越多，事實上也變成了常規(guī)性的中心工作。

在這種情況下，鄉(xiāng)村治理體系需要建立了一種具有行政調(diào)適性的“混合型”組織結(jié)構(gòu)[12](P132)。這一混合結(jié)構(gòu)包括三個主要內(nèi)容：一是組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有可選擇性，既包括正式的科層制組織，也包括非正式的任務(wù)小組；二是對不同事務(wù)具有分類處置機制，防止不同任務(wù)的處置出現(xiàn)沖突；三是這一組織結(jié)構(gòu)，還可以援引多重合法性資源。如圖1所示，B縣再造了鄉(xiāng)村治理體系，建立了一套穩(wěn)定的鄉(xiāng)村工作共同體。這一鄉(xiāng)村工作共同體的實質(zhì)是，在保持鄉(xiāng)政村治模式的基礎(chǔ)上，將任務(wù)小組常規(guī)化，融合了常規(guī)體系和運動治理體系。

圖1 B縣鄉(xiāng)村工作共同體

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“任務(wù)小組”

鄉(xiāng)村工作共同體建構(gòu)的第一步是重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的內(nèi)部組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府按照科層制的設(shè)定，主要包括黨政辦(黨建辦)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦、經(jīng)濟發(fā)展辦、社會事務(wù)辦、綜治中心、綜合執(zhí)法隊、便民服務(wù)中心等部門組成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員主要由公務(wù)員、事業(yè)編人員和臨聘人員構(gòu)成。以C鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)共有工作人員43名，其中15名公務(wù)員，23名事業(yè)編人員，還有5名臨聘人員。其中，11名班子成員均是公務(wù)員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個干部都要身兼多職，每一個領(lǐng)導(dǎo)也要分管多個條線的工作。

在現(xiàn)行的干部管理體制下，公務(wù)員和事業(yè)編人員之間有較大的鴻溝。在B縣，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員在符合晉升條件的情況下，都可以獲得提拔；但絕大多數(shù)事業(yè)編人員，受制于身份限制，很難晉升和流動。如C鎮(zhèn)干部結(jié)構(gòu)所示，15名公務(wù)員中，11名是班子成員，其余4名則是年輕公務(wù)員。這就意味著，班子成員可謂是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的中堅力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了有效應(yīng)對多中心工作，除了黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，各班子成員和分管業(yè)務(wù)內(nèi)工作人員，組成了相對固定的任務(wù)小組。黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長主要是宏觀調(diào)控，對重點任務(wù)進行指揮和調(diào)度。通常而言，為了保證工作力度，及時發(fā)現(xiàn)和解決重點任務(wù)推進過程中的困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的指揮和調(diào)度必不可少。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長有大致分工，比如，黨委書記主要管“外務(wù)”，協(xié)調(diào)上級關(guān)系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)長主要管“內(nèi)部”，具體落實重點任務(wù)；如果中心工作比較多，則黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長還會適當分工，各管一攤；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較大，轄區(qū)的村居比較多，黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長也會適當分片管理，各自指揮調(diào)度幾個村居。

在C鎮(zhèn)，其實際運作主要是依靠9個班子成員及其各自帶領(lǐng)的任務(wù)小組。每個班子成員都要負責統(tǒng)籌自己分管領(lǐng)域里的重點任務(wù)的落實情況，同時還要帶領(lǐng)任務(wù)小組完成重點任務(wù)。這些任務(wù)小組主要任務(wù)包括：(1)常規(guī)任務(wù)完成。每個工作人員都有自己的固定職責，如任務(wù)分配不合理，分管領(lǐng)導(dǎo)可以機動協(xié)調(diào)；(2)重點任務(wù)完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如組織中心工作和重點任務(wù)的攻堅，任務(wù)小組要承擔臨時分派的任務(wù)；(3)駐村工作。任務(wù)小組也是駐村工作組，需要推動、協(xié)助村級組織完成任務(wù)，分管領(lǐng)導(dǎo)是工作組織，小組成員則是駐村隊員。

駐村工作和重點任務(wù)之間具有交叉性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大部分工作需要在村莊落地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行任務(wù)分派，也是以村莊作為基礎(chǔ)的。舉例而言，2020年疫情過后，早稻生產(chǎn)任務(wù)被提上議事日程。由于時間緊任務(wù)重，上級黨委政府以硬性指標和政治任務(wù)的形式，將早稻生產(chǎn)任務(wù)攤派到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成任務(wù)，也以硬性指標的方式將上級下達給本級的任務(wù)分攤給各任務(wù)小組和村級組織。

(三)村級“底層架構(gòu)”

如此，鄉(xiāng)村共同體建構(gòu)的第二步工作是，在村級層面形成了任務(wù)小組的“底層架構(gòu)”。這一組織架構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組和村兩委“混合”而成。具體而言，駐村領(lǐng)導(dǎo)既是駐村工作組的直接領(lǐng)導(dǎo)，也代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村兩委施行指導(dǎo)和監(jiān)督的職能。在村級任務(wù)小組的運作過程中，村支部書記具有獨特位置。近年來，各地都加強了基層黨組織建設(shè)，選優(yōu)配強村支部書記。而且，絕大多數(shù)村莊都實現(xiàn)了村支部書記和村委會主任一肩挑。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也在制度上強化了村支部書記的權(quán)威和作用，比如，村支部書記可以參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府召開的重要會議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有任務(wù)分配和精神傳達，都通過村支書。因此，村支部書記事實上是村級任務(wù)小組的執(zhí)行組長，負責村一級重點任務(wù)的分解和統(tǒng)籌完成，而駐村工作組和村兩委的成員，則負責完成具體任務(wù)。

駐村工作組和村兩委的鄉(xiāng)村干部，形成了既分工又合作的關(guān)系。一般而言，他們主要是按照事務(wù)性質(zhì)的不同進行分工。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要承擔文牘工作，比如，上級下發(fā)的各類報表、統(tǒng)計、報告等，均有駐村干部承擔。而村干部主要負責群眾工作，將任務(wù)具體落實。報表、統(tǒng)計、報告等反映的內(nèi)容，均是由村干部完成的。

在“多中心工作”的格局之下，當前的鄉(xiāng)村治理體系雖然還是保持了鄉(xiāng)政村治模式，但其運作機制卻有極大改變，鄉(xiāng)村治理并不依靠常規(guī)治理和運動式治理的輪番切換來實現(xiàn)，而是依靠制度化的鄉(xiāng)村工作共同體來實現(xiàn)。在鄉(xiāng)村工作共同體中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科層制被改造成具有靈活性的任務(wù)小組；通過駐村工作機制的常態(tài)化以及村支部書記的功能強化，村級組織也被納入鄉(xiāng)村治理的任務(wù)小組體系中。

三、鄉(xiāng)村工作共同體的分級運作模式

鄉(xiāng)村工作共同體對傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)政村治模式進行了結(jié)構(gòu)改造，由鄉(xiāng)、村兩個層級，變成了黨委書記/鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、任務(wù)小組和村干部三個層級，在此基礎(chǔ)上形成了“頂層調(diào)度—中層執(zhí)行—底層動員”的分級運作模式。

(一)頂層調(diào)度

在鄉(xiāng)村工作共同體中，黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長可謂是鄉(xiāng)村治理的“主管”，他們承擔了鄉(xiāng)村工作共同體的調(diào)度角色。B縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為三類：一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)是所謂“大鎮(zhèn)”，人口較多，交通方便，經(jīng)濟相對發(fā)達；三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)則人口少，地理位置偏僻，且經(jīng)濟欠發(fā)達；二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？陀^上而言，一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)是重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各項工作都容易獲得上級的重視，這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)對自身的要求較高，也就會自我加壓，確立保先爭優(yōu)的工作目標。三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然政治地位較低，卻并不意味著鄉(xiāng)村治理沒有壓力。事實上，三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一類、二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，同樣需要完成上級下達的剛性任務(wù)。并且，相較于一二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)更需要在工作上創(chuàng)特色、出成績，通過干事創(chuàng)業(yè)來激勵鄉(xiāng)村干部。由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同質(zhì)性強，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的競爭就比較激烈，對工作也需要重視。因此，工作調(diào)度的前提是黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長結(jié)合本地實際，形成共識，進而明確各項工作在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點工作的主要依據(jù)是上級對各項工作的考核和問責情況，具體是由班子成員提出并成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)月度考核的指標。但每項工作的權(quán)重如何，卻是班子成員形成共識的結(jié)果。比如，C是一個三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常規(guī)性的脫貧攻堅和維穩(wěn)信訪等中心工作任務(wù)并不算很重。除了極其特別的情況(比如疫情防控)，上級下達的任務(wù)在本地區(qū)范圍內(nèi)并不難完成。因此，其對一些特色工作就甚是上心。比如，人居環(huán)境治理在縣級治理層面只是一項普通的重點任務(wù)，但C鎮(zhèn)卻對此用力頗深，一直保持較高的賦分，且配置較多的資源投入這項工作中。通過人居環(huán)境治理，C鎮(zhèn)在某人居環(huán)境治理的典型示范村的基礎(chǔ)上招商引資，成功打造了“特色小鎮(zhèn)”。某種意義上，C鎮(zhèn)因為人居環(huán)境治理和特色小鎮(zhèn)的工作，成功改變了其三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位，成了上級注意的焦點。

頂層調(diào)度不僅要凝聚共識，確定工作目標，還要合理配置任務(wù)小組。任務(wù)小組配置的關(guān)鍵是要對班子成員進行合理分工。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除了紀委書記有明確要求必須專注主業(yè)外，其他的班子成員都要身兼多職，參與駐村工作以及各項中心工作。因此，每個班子成員除了完成其固定職位所要求的職能之外，還需要分管其他工作。大致而言，班子成員的分工需要綜合考慮職位、年齡、經(jīng)驗、工作經(jīng)歷等。比如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升的隱形臺階中，黨委副書記和擔任了黨委委員的副鎮(zhèn)長，比一般的副科級領(lǐng)導(dǎo)干部位置重要，幾乎是副科級干部提拔到正科級干部的必由之路。在大多數(shù)情況下，擔任這兩個職位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，都有較為豐富的工作經(jīng)驗，經(jīng)歷過多次崗位流動，且年富力強，制度激勵比較強。因此，擔任這兩個職位的干部往往都是任務(wù)最重的任務(wù)小組的負責人。比如，C鎮(zhèn)的黨委副書記，擔任了三個村的駐村工作組組長，并且，其中兩個村有項目實施，他事實上也承擔了項目攻堅的任務(wù)。而女性班子成員，往往都分管文教衛(wèi)等常規(guī)性工作(這些工作任務(wù)，甚至都不納入月度考核)，駐村工作也會配置到任務(wù)較少的村莊里去。

在任務(wù)小組的實際運作過程中，黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長通過督促檢查來推動工作。督促檢查是調(diào)度過程中的常見工作方法。黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長通過現(xiàn)場巡查發(fā)現(xiàn)問題，并通過問題反饋，督促工作。重點任務(wù)的完成都有明確的時間壓力和質(zhì)量要求，督促檢查的力度越大，也就越能對標時間，保證質(zhì)量。事實上，在多數(shù)情況下，大多數(shù)重點任務(wù)的落實都會出現(xiàn)落實難的問題，有些是上級要求與基層實際不相符合，有些則是負責落實的鄉(xiāng)村干部認識不到位，黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在督促檢查的過程中，需要對不同情況做出不同的意見。如果是落實確有困難，“頂層調(diào)度”就得為一線創(chuàng)造條件，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級統(tǒng)籌增加支持，向上級反饋完善政策。比如，2020年的早稻生產(chǎn)任務(wù)，因為政策出臺的時間緊、任務(wù)重，導(dǎo)致各村普遍存在落實難的問題。在此情況下，包括C鎮(zhèn)在內(nèi)的B縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都投入了獎補資金推動此項任務(wù)的落實。

(二)中層執(zhí)行

鄉(xiāng)村工作共同體建構(gòu)的關(guān)鍵是塑造了一個靈活高效的中間層，由此拓展了鄉(xiāng)村治理空間。事實上，“中層機制”一直是鄉(xiāng)村治理體制保持有效性的重要制度設(shè)計。各地對中層機制的建構(gòu)一直都有，如有些地方激活了片區(qū)制，以總支或管區(qū)的形式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級之間增加了一個管理層級。有些地方則將駐村和聯(lián)村制度實體化，通過聯(lián)村制度來實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的嵌入性治理。然而近些年來，各地普遍推行村黨組織書記通過合法程序擔任村委會主任，且村支部書記的政治、經(jīng)濟待遇和其他村干部有顯著差別，這使得村支書事實上成為鄉(xiāng)村治理的“中間層”。

在B縣，鄉(xiāng)村工作共同體是片區(qū)制、駐村制、村支書主任“一肩挑”等多個制度綜合實踐的結(jié)果。在鄉(xiāng)村工作共同體中，中間層就是任務(wù)小組，結(jié)構(gòu)雖簡單，但卻完整。一線執(zhí)行者因為擁有自由裁量權(quán)，事實上擁有決策權(quán)。任務(wù)小組作為一個簡約高效的執(zhí)行單位，內(nèi)部也有完整的“決策—執(zhí)行”結(jié)構(gòu)。其中，駐村領(lǐng)導(dǎo)是決策者，村支書負責任務(wù)分派，駐村干部和其他村干部則負責任務(wù)落實。

任務(wù)小組本質(zhì)上是行政發(fā)包制的表現(xiàn)。行政發(fā)包是以層層整體性發(fā)包代替專業(yè)化分工和一體化協(xié)調(diào)，最小化總部協(xié)調(diào)功能[13](P17)。在鄉(xiāng)村工作共同體的運作過程中，頂層調(diào)度只控制一些核心的權(quán)力，如重點任務(wù)的位置和班子成員分工，以及對治理目標的控制，鄉(xiāng)村治理的常規(guī)運作完全由任務(wù)小組自主完成。班子成員要“承包”其分管領(lǐng)域的任務(wù)完成情況，又要“承包”駐村的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以整體性問責代替各司其職，以承包人的無限責任代替代理人的有限責任，以結(jié)果考核代替過程和程序控制，以人格化問責代替職業(yè)主義要求。

任務(wù)小組糅合了正式制度和非正式運作。其正式性表現(xiàn)在，任務(wù)小組內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和職責分工，均是建立在各個小組成員在科層制中的職責基礎(chǔ)之上的。且任務(wù)小組的履職情況，也是建立在屬地責任等一系列的制度規(guī)定基礎(chǔ)之上的。其非正式性則表現(xiàn)在，任務(wù)小組的運作通常以變通的方式來完成任務(wù)，尤其是在“時間緊、任務(wù)重”的中心工作的完成過程中，需要采取大量的非正式治理方式。比如，無論是疫情防控還是早稻生產(chǎn)，任務(wù)小組都以“不講條件、不惜代價”的方式堅決完成任務(wù)，體現(xiàn)了以結(jié)果論英雄的特征。在疫情防控期間，所有任務(wù)小組成員都下沉到村莊，開展疫情防控工作；而在推進早稻生產(chǎn)過程中，由于早稻生產(chǎn)的條件已經(jīng)不具備，且農(nóng)民生產(chǎn)的意愿極低，C鎮(zhèn)的不少駐村干部和村干部想出了由任務(wù)小組成員“合伙”，流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地種田的辦法，“村干部都被逼成了種田大戶”。

中間層機制的一個重要功能是，它實現(xiàn)了治理下沉，并推動了“底層動員”機制。歸根到底，任務(wù)小組的目標是將任務(wù)落實。鄉(xiāng)村治理的絕大多數(shù)治理事務(wù)需要與農(nóng)民打交道，比如脫貧攻堅、疫情防控、早稻生產(chǎn)、環(huán)境整治、“兩違”建房管控、殯葬改革，無不涉及群眾生產(chǎn)生活方式的改變。因此，動員群眾參與鄉(xiāng)村治理，是鄉(xiāng)村工作共同體運作的基礎(chǔ)。

(三)底層動員

在鄉(xiāng)村工作共同體中，村莊仍然保留著簡約治理體系。如上所述，駐村工作組已經(jīng)成為村級日常治理不可或缺的力量?？陀^上，駐村工作組承擔了絕大多數(shù)文牘化的行政任務(wù)。比如，脫貧攻堅是一項長期性的中心工作，臺賬又多，且專業(yè)性極強，駐村工作組就專門配備了一個扶貧專員。在這種情況下，B縣的村兩委并未感受到基層形式主義的干擾，基層減負的壓力也不大。村干部仍然可以專注于村莊內(nèi)部事務(wù)的管理，有足夠的時間和精力做好群眾動員工作。

村兩委的日常運轉(zhuǎn)由村主干(書記/主任、副主任、會計)承擔，他們負責村委會值班、處理日常事務(wù)。村主干有固定薪俸，但極少。村支書/主任的年薪在2萬左右，副主任和會計都為1.5萬元左右。由于固定薪俸少，且村干部并未職業(yè)化，反而給群眾動員創(chuàng)造了大量空間。村莊在落實行政任務(wù)的時候，通常的做法是通過任務(wù)小組進行分解，一部分變?yōu)樾姓聞?wù)，由任務(wù)小組自行完成；還有一部分則轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部事務(wù)，成為村民自治范圍內(nèi)的事情。

在鄉(xiāng)村治理實踐中，行政和自治之間往往存在沖突。比如，脫貧攻堅是一項政治任務(wù)，任務(wù)小組實際上是脫貧攻堅的責任共同體。但是，脫貧政策和社群倫理之間，往往存在沖突。國家扶貧的“幫窮”話語與基層的“幫能”“幫親”“幫弱”“幫需”等社群倫理產(chǎn)生了分歧與張力。貧困戶的認定及其受到的幫扶，雖然符合政策，卻未必能夠獲得社區(qū)的認可。因此，村干部的重要工作便是向非貧困戶解釋脫貧政策，盡量彌合貧困戶和非貧困戶因利益分配不均而造成的社會分裂。

比如，人居環(huán)境治理涉及貧困戶和非貧困戶等所有村民，這一工作成為彌合社會分裂的重要切口。任務(wù)小組通過申請和實施項目，開展道路、改廁、改水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，來惠及所有群眾。更重要的是，任務(wù)小組還需要召開群眾大會，宣傳動員村莊環(huán)境治理的意義和做法。村干部則需要時常入戶，了解群眾想法，做好群眾的思想工作，在此基礎(chǔ)上完善村莊環(huán)境治理方案。比如，C鎮(zhèn)各村普遍通過合理調(diào)配脫貧政策資源，給貧困戶提供公益性的保潔員崗位，從而建立了村莊環(huán)境治理的長效機制。甚至于，在完成早稻生產(chǎn)任務(wù)的過程中，各村也以公益性崗位的形式，讓貧困戶承擔田間管理工作，讓任務(wù)小組“合伙”種田完成上級下達的任務(wù)成為可能。這些做法，一方面符合脫貧政策，即貧困戶的增收可以以提供公益性崗位的方式來實現(xiàn)；另一方面，也符合普通群眾對社區(qū)正義的理解，非貧困戶也需要受益于國家政策。概言之，村干部通過群眾工作，在完成行政任務(wù)的同時，也維護了社區(qū)倫理——而這一維護村莊公平秩序的做法，又反過來增強了鄉(xiāng)村治理的有效性和合法性。

鄉(xiāng)村工作共同體的分級運作模式是一個制度化的運作機制。頂層調(diào)度和中間執(zhí)行以及底層動員之間，是相互聯(lián)系、互為支撐的關(guān)系。三個層級包含決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等完整的政策過程，且融合了正式制度和非正式運作，實現(xiàn)了行政和自治的結(jié)合。

四、結(jié)論和討論

改革開放以來，我國確定了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理體制，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立基層政權(quán)，在行政村一級建立村委會，實行村民自治制度?！班l(xiāng)政村治”模式具有深厚的歷史和實踐基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立基層政權(quán)，是近代以來國家政權(quán)建設(shè)的結(jié)果；而在行政村一級實行村民自治，又尊重了鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)。而在鄉(xiāng)村振興背景下，以項目制和監(jiān)督下鄉(xiāng)為代表的現(xiàn)代治理方式，以及以技術(shù)治理為代表的國家治理現(xiàn)代化改造，對“鄉(xiāng)政村治”模式產(chǎn)生了極大的影響，鄉(xiāng)村治理的制度化和規(guī)范化程度極大提高。如今，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治和德治相結(jié)合的新鄉(xiāng)村治理體系，已經(jīng)逐漸成形。然而，在鄉(xiāng)村振興的背景下，由于治理負荷急劇加大，治理資源也高度密集，過去的治理機制已經(jīng)難以適應(yīng)，把握現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)型帶來的契機，加快社會治理方式的轉(zhuǎn)變是當務(wù)之急[14](P156)。

近些年來，全國各地都在探索適合于鄉(xiāng)村振興時代的鄉(xiāng)村治理機制。比如，有些地方開始進一步拓展自治的空間，將自治單元從行政村一級下沉到自然村和村民小組一級；有些地方則以村委會行政化為策略，通過村干部專職化、坐班制，來強化村級組織的行政屬性；有些地方則通過公共服務(wù)下鄉(xiāng)，讓政府職能部門下沉到村莊，實現(xiàn)對群眾的面對面服務(wù)。這些經(jīng)驗探索，通常都是以增加治理資源的投入為前提的，由此也出現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化以及行政替代自治等弊端。

鄉(xiāng)村工作共同體是鄉(xiāng)村治理的有效制度安排。一是，鄉(xiāng)村工作共同體是一種以治理任務(wù)的分工與完成為基礎(chǔ)的中心工作機制。和一般意義上的建立在職責分工和權(quán)力配置基礎(chǔ)上的行政體系不同，鄉(xiāng)村工作共同體并無明確的職責分工，亦無固定的權(quán)力配置，而是根據(jù)任務(wù)類型、時間壓力等因素，確認各項任務(wù)的位置并配置相應(yīng)的治理資源。鄉(xiāng)村共同體內(nèi)部雖然有層級劃分，但其層級劃分主要服務(wù)于建立完整的政策過程，并保證工作的落實。二是，鄉(xiāng)村工作共同體重塑了“鄉(xiāng)政村治”的組織結(jié)構(gòu)?？陀^上，鄉(xiāng)村工作共同體并未改變“鄉(xiāng)政村治”模式，也未顛覆既有的鄉(xiāng)村治理體系。但是，鄉(xiāng)村干部組成的任務(wù)小組，實現(xiàn)了制度設(shè)置與實際運作之間的“分離”。其中，處于科層制內(nèi)的駐村工作組下沉到村莊一級，參與了村級治理；而村干部，尤其是村支部書記，事實上被納入了科層制，深度介入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。三是鄉(xiāng)村工作共同體是“多管齊下”的混合治理的載體。鄉(xiāng)村工作共同體在鄉(xiāng)村治理過程中，綜合了利益、情感、責任等工作方法。它并未替代過去常用的利益共同體和壓力型體制，也未完全摒棄近些年來常見的村級組織行政化措施，而是通過工作機制的創(chuàng)新，保持了鄉(xiāng)村簡約治理體系。

需要指出的是，本文對鄉(xiāng)村工作共同體的分析，主要是著眼于治理任務(wù)的完成。因此，鄉(xiāng)村工作共同體的主要內(nèi)容是鄉(xiāng)村兩級組織在行政過程中的組織、人員和資源的“耦合關(guān)系和互動關(guān)系”[15](P193)。但在實踐中，鄉(xiāng)村工作共同體屬于社會治理共同體的有機組成部分，它在社會協(xié)同和群眾參與的配合下，簡約高效地完成了鄉(xiāng)村治理任務(wù)。實際上，鄉(xiāng)村工作共同體運作的過程中，底層動員的主要目標便是將社會組織的力量和群眾參與吸納到鄉(xiāng)村工作共同體中。

可見，鄉(xiāng)村工作共同體在不改變“鄉(xiāng)政村治”模式和黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系的前提下，通過機制創(chuàng)新適應(yīng)了鄉(xiāng)村治理需求。一方面，它并未改變既有的鄉(xiāng)村治理體制，卻因地制宜地創(chuàng)設(shè)了適合鄉(xiāng)村振興目標的治理機制。另一方面，它并未打破鄉(xiāng)政村治的基本結(jié)構(gòu)，卻實現(xiàn)了治理重心的下沉，且還保持了簡約治理形態(tài)。在這個意義上，鄉(xiāng)村工作共同體的經(jīng)驗啟示是，“鄉(xiāng)政村治”模式并未過時，通過鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新，推進“國家治理體系適應(yīng)性變革”[16](P125)，完全可以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興時代的治理要求。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心并不僅僅在于制度化、規(guī)范化、技術(shù)化和智能化，還在于兼顧?quán)l(xiāng)村治理的有效性和合法性，“最大或更好地行善，”[17](P13)簡約高效地完成治理任務(wù)。