規(guī)劃環(huán)評中資源環(huán)境承載力評價存在問題與對策

鄭雯　詹存衛(wèi)　林齊

摘要：通過對近年來36項規(guī)劃環(huán)評報告書的統(tǒng)計梳理，總結規(guī)劃環(huán)評中資源環(huán)境承載力評價現狀，分析了目前規(guī)劃環(huán)評中資源環(huán)境承載力評價在評價思路、評價流程、評價內容、評價方法等方面存在的問題。從明確評價思路、規(guī)范評價流程、將單要素評價和綜合評價有機結合以充實評價內容、提高資源環(huán)境承載力評價技術方法的適用性以逐步實現定量評價等方面，提出了規(guī)范和提高規(guī)劃環(huán)評中資源環(huán)境承載力有效性的對策和建議，以期使資源環(huán)境承載力評價能更好地為規(guī)劃環(huán)評決策服務。

關鍵詞：

規(guī)劃環(huán)評；資源環(huán)境承載力；問題；對策建議

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.05.001

中圖分類號：X821 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6444（2015）05-0001-04

自我國從20世紀90年代初期開始開展區(qū)域環(huán)評（早期規(guī)劃環(huán)評形式）以來，資源環(huán)境承載力評價已成為規(guī)劃環(huán)評最重要的任務之一。根據區(qū)域資源環(huán)境承載能力，科學、客觀地分析、預測和評估規(guī)劃的規(guī)模、布局和產業(yè)結構等的環(huán)境合理性，是貫徹落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略、環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)紅線的有力抓手，對優(yōu)化規(guī)劃的規(guī)模和布局、協調好人類經濟社會活動與生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關系、推進生態(tài)文明建設具有非常重要的意義。

目前，大多數規(guī)劃環(huán)評都設置了資源環(huán)境承載力評價章節(jié)，對于發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評優(yōu)化規(guī)劃的規(guī)模、布局起到了一定作用。然而總結20多年的發(fā)展進程，規(guī)劃環(huán)評中資源環(huán)境承載力評價仍存在較多問題，其對于規(guī)劃環(huán)評決策支持的有效性并未得到充分發(fā)揮。本文以近年尤其是《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》頒布以來完成的36項規(guī)劃環(huán)境影響報告書為例（其中城市總體規(guī)劃12項、水電梯級開發(fā)規(guī)劃4項、煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃20項），對報告書中資源環(huán)境承載力評價的主要內容進行了梳理、分析和歸納，總結規(guī)劃環(huán)評中資源環(huán)境承載力評價的現狀，分析其在評價思路、評價流程、評價內容、評價方法等方面存在的主要問題，并提出相應的規(guī)范性建議，以期使之更好地為規(guī)劃環(huán)評決策服務。

1 規(guī)劃環(huán)評中資源環(huán)境承載力評價現狀

1.1 評價內容

目前，規(guī)劃環(huán)評中的資源環(huán)境承載力評價通常主要包含三類，即資源承載力評價、環(huán)境承載力評價和生態(tài)承載力評價。

資源承載力評價是評價規(guī)劃所在區(qū)域對規(guī)劃所需各種資源的供給能力，目前開展較多的有水資源承載力評價和土地資源承載力評價。從本文梳理的36個報告書來看，所有報告書都開展了水資源承載力分析，且多數報告書通過供需平衡分析法來評價規(guī)劃所在區(qū)域水資源對規(guī)劃的支撐能力。區(qū)域開發(fā)類、自然資源開發(fā)類等部分規(guī)劃類型的環(huán)評報告書開展了土地資源承載力評價，通常通過土地資源供需和土地生態(tài)適宜性分析與論證來進行評價。

環(huán)境承載力評價是由環(huán)境容量的概念演化而來。規(guī)劃環(huán)評中的環(huán)境承載力評價多是以環(huán)境質量達標為前提，以環(huán)境容量及污染物排放量來表征。目前，開展較多的環(huán)境承載力評價主要為大氣環(huán)境承載力評價和水環(huán)境承載力評價。

生態(tài)承載力評價是通過區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結構和功能的穩(wěn)定性評價，來判斷規(guī)劃所在區(qū)域對規(guī)劃的支撐能力，包括陸生生態(tài)承載力和水生生態(tài)承載力。陸生生態(tài)承載力常使用人口、土地等指標對生態(tài)承載力進行量化，水生生態(tài)承載力則多從河流水文、水質和水生生物等指標對生態(tài)承載力進行量化。

1.2 評價方法

當前，國內外關于資源環(huán)境承載力研究與評價的方法較多，常用于規(guī)劃環(huán)評中的評價方法及其應用情況如表1所示。

方法名稱方法概述適用性分析應用情況統(tǒng)計

自然植被凈生產力估測法利用植被產量與氣候因子間的相互關系，建立起相互關系模型，能夠估算某一地域自然植被的生產能力[1-2]該方法不能直接反映出環(huán)境質量變化以及人類社會經濟活動對生態(tài)承載力產生的影響，不適用于城市生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)承載力的評價1項報告書應用此法開展生態(tài)承載力評價[3]

生態(tài)足跡法生態(tài)足跡法首先估算維持人類正常社會經濟活動的自然資源消費量以及同化人類產生的廢棄物所需的生態(tài)生產性空間面積，然后將其與給定人口區(qū)域的生態(tài)承載力相比較，以此來衡量該區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展狀況[4]該方法側重于分析評估某區(qū)域的生產土地總面積和水資源量，因此對于工業(yè)不發(fā)達的地區(qū)，具有較高的適用性；但對于工業(yè)發(fā)達地區(qū)，則不適用18項報告書應用此法開展生態(tài)承載力評價

綜合評價法綜合評價法著重分析承載媒體與承載對象的關系，提出了生態(tài)承載遞階原理，將區(qū)域生態(tài)承載力評價分為生態(tài)系統(tǒng)彈性度評價、資源環(huán)境承載力評價以及綜合承載力評價[5-6]該方法為生態(tài)承載力的定性評價提供了很好的思路，但由于其中的參數指標無法通過準確測量得出數據，因此不能適用于定量評價17項報告書應用此法開展生態(tài)承載力評價

指標體系評價法基于指標體系，通過描述、評價性質的可度量參數的集合來反映某種事物均適用2項報告書應用此法開展生態(tài)承載力評價，3項報告書應用此法開展水資源承載力評價

環(huán)境容量法依據環(huán)境質量標準及總量控制指標進行分析評價適用于環(huán)境承載力評價報告書均應用此法開展水環(huán)境承載力評價或大氣環(huán)境承載力評價

資源供需平衡法以區(qū)域資源供需平衡為出發(fā)點，預測資源承載力的變化趨勢及其對社會、經濟發(fā)展的支撐能力[7]適用于資源承載力評價29項報告書應用此法開展水資源承載力評價或土地資源承載力評價

2 規(guī)劃環(huán)評中資源環(huán)境承載力評價存在的問題

通過對36項報告書中資源環(huán)境承載評價相關內容的梳理，可以發(fā)現，目前規(guī)劃環(huán)評中資源環(huán)境承載力評價存在以下主要問題：

2.1 評價思路不系統(tǒng)

一是缺乏綜合和系統(tǒng)性的評價思路。規(guī)劃環(huán)評中的資源環(huán)境承載力多是按各要素分別開展評價，這種評價思路忽視了資源環(huán)境承載力中各要素之間的相互關系和作用，導致其評價結論難以客觀真實地反映區(qū)域資源環(huán)境的承載能力，也使其評價結論難以滿足支持科學決策的需求。

3.4 開展評價方法適用性研究

資源環(huán)境承載力評價技術與方法眾多，適用性各異。對于規(guī)劃環(huán)評來說，應選擇簡單、實用、有效的方法來評價規(guī)劃的環(huán)境影響。在現有評價方法研究的基礎上，建議進一步分析各評價方法的應用原理、適用領域、數理來源及處理要求，明確各種評價方法的適用性。在指標體系構建和目標指標值設定時，建議在具體工作中根據國家和區(qū)域確定的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)境保護的政策和法規(guī)、資源利用的政策與法規(guī)、產業(yè)政策、上層位規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)域、規(guī)劃實施直接影響的周邊地域的生態(tài)功能區(qū)劃和環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃確定的目標，環(huán)境保護行政主管部門以及區(qū)域、行業(yè)的其他環(huán)境保護管理要求來確定，以提高評價結論的準確性，更好地為環(huán)境管理決策提供參考。

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