行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題及對(duì)策探討

楊志敏　婁自強(qiáng)

[摘 要]財(cái)政撥款是行政事業(yè)單位收入的主要來源渠道，加強(qiáng)內(nèi)部控制是提高行政事業(yè)單位資金利用效率、提升行政事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量和效能的重要舉措。文章厘清行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，探討建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性，在此基礎(chǔ)上，提出完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策措施，為政府機(jī)構(gòu)改革及行政事業(yè)單位管理決策科學(xué)化提供參考和借鑒。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;體制改革背景

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.29.175

行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱。伴隨政府機(jī)構(gòu)改革不斷深化，政府對(duì)行政事業(yè)單位的清理和規(guī)范力度逐步加大。目前，按照事業(yè)單位承擔(dān)的社會(huì)職能，一般將事業(yè)單位分為三種：承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的事業(yè)單位和從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。本研究中的行政事業(yè)單位主要是指承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，它主要履行的是執(zhí)法監(jiān)督和一些社會(huì)管理職能。在機(jī)構(gòu)改革過程中，這類事業(yè)單位所承擔(dān)的行政職能將逐步劃歸行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑦@類事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對(duì)提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、保障財(cái)政資金安全、提升服務(wù)質(zhì)量和效率具有重要理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

1.1 費(fèi)用支出缺乏有效控制

體制改革背景下，行之有效的內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位提高管理科學(xué)性和有效性的重要手段。一般情況下，財(cái)政撥款是行政事業(yè)單位活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的主要來源，構(gòu)成行政事業(yè)單位的主要收入。行政事業(yè)單位的費(fèi)用支出通常采取預(yù)算制，按照年初制定的預(yù)算支出指標(biāo)進(jìn)行分配。但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，對(duì)費(fèi)用支出往往缺乏有效的控制。主要表現(xiàn)為：首先，費(fèi)用支出審核程序不嚴(yán)格，發(fā)票存在超期支付問題。以山東省為例，山東省人民政府辦公廳2020年5月1日印發(fā)《關(guān)于持續(xù)深入優(yōu)化營商環(huán)境的實(shí)施意見》（魯政字〔2020〕67號(hào)）要求，采購人自收到發(fā)票后5個(gè)工作日支付，但是在實(shí)際操作過程中超期支付問題依然存在。此外，部分發(fā)票還存在未列或未附明細(xì)的情況。有的發(fā)票雖然列出了明細(xì)，但明細(xì)內(nèi)容呈現(xiàn)不規(guī)范，將不同類屬的商品列在一起;有的采購業(yè)務(wù)未按規(guī)定程序走政府采購平臺(tái)，本該定點(diǎn)采購的未定點(diǎn)采購;甚至存在開虛假發(fā)票、虛開發(fā)票、超標(biāo)準(zhǔn)采購固定資產(chǎn)等問題。其次，費(fèi)用支出超出限額標(biāo)準(zhǔn)。雖然現(xiàn)階段“三公”經(jīng)費(fèi)控制較為嚴(yán)格，但部分行政事業(yè)單位仍存在超標(biāo)準(zhǔn)接待、公車運(yùn)行經(jīng)費(fèi)超額等問題。

1.2 固定資產(chǎn)管理控制相對(duì)薄弱

固定資產(chǎn)，是指單位持有的使用期限超過1年（不含1年），單位價(jià)值在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上（通用設(shè)備單位價(jià)值在1000元以上，專用設(shè)備單位價(jià)值在1500元以上），并在使用過程中保持原有形態(tài)的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位利用財(cái)政預(yù)算資金購置固定資產(chǎn)，應(yīng)按照規(guī)定的程序使用和管理。目前，行政事業(yè)單位在固定資產(chǎn)管理過程中通常會(huì)遇到以下問題：一方面，管理意識(shí)薄弱，人員配備不到位。行政事業(yè)單位對(duì)固定資產(chǎn)管理不夠重視，未配置專門的資產(chǎn)管理人員，對(duì)單位資產(chǎn)盤點(diǎn)頻率過低導(dǎo)致單位資產(chǎn)賬務(wù)不符、賬卡不符，對(duì)固定資產(chǎn)的購置、使用、報(bào)廢處置未形成一套完整的程序;另一方面，固定資產(chǎn)管理不規(guī)范。固定資產(chǎn)使用過程中存在不提成本、不提折舊或者漏提折舊、分類錯(cuò)誤等問題，固定資產(chǎn)的采購人和使用人往往不是同一人。因此，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理控制相對(duì)薄弱，固定資產(chǎn)重購置輕使用的問題依然比較突出。

1.3 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度亟待健全

行政事業(yè)單位的資金來源渠道主要是財(cái)政撥款，對(duì)資金利用效率的主體監(jiān)督控制相對(duì)薄弱。2014年1月1日，正式實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）對(duì)提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)發(fā)揮了積極作用，但在實(shí)際落實(shí)過程中還存在一系列問題亟待解決。良好的內(nèi)部控制意識(shí)和符合單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制規(guī)范是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制取得良好成效的重要前提，但實(shí)際上存在一些單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不足。內(nèi)部控制制度不健全，財(cái)務(wù)管理人員整體素質(zhì)不高，缺乏對(duì)內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的有效監(jiān)督。有的單位雖然制定了內(nèi)部控制管理制度，但是內(nèi)部控制范圍缺乏全面性，未能包含所有人員和內(nèi)部環(huán)節(jié)。在執(zhí)行環(huán)節(jié)對(duì)制度的執(zhí)行缺乏有效的考核和評(píng)價(jià)，導(dǎo)致內(nèi)部控制成效不夠理想。在內(nèi)部控制崗位設(shè)置上沒有實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)崗位和內(nèi)部控制崗位的有效分離，很多單位沒有專門的內(nèi)部控制管理人員，往往是一個(gè)單位的會(huì)計(jì)或者審計(jì)人員從事內(nèi)部控制的管理執(zhí)行工作。即使有內(nèi)部控制制度，執(zhí)行往往流于形式，內(nèi)部控制難以真正“帶電長牙”發(fā)揮應(yīng)有作用。

2 建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

2.1 提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的客觀要求

提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量是行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制的目標(biāo)之一。行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)目標(biāo)是通過會(huì)計(jì)核算、會(huì)計(jì)報(bào)表等為會(huì)計(jì)信息使用者提供有效的會(huì)計(jì)信息?，F(xiàn)階段行政事業(yè)單位受制于編制限制，導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員配置不到位，會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，甚至存在非財(cái)務(wù)人員兼職財(cái)務(wù)工作的情況，嚴(yán)重違反不相容崗位分離原則。在財(cái)務(wù)核算中，行政事業(yè)單位大多是為了完成財(cái)政部門下達(dá)指標(biāo)而進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，很難提出有指導(dǎo)意義的財(cái)務(wù)分析報(bào)告，難以真正滿足相關(guān)主管部門和內(nèi)部決策的實(shí)際需要。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，完善制度建設(shè)，科學(xué)設(shè)置崗位，清晰界定崗責(zé)，是提高行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的客觀要求。

2.2 確保財(cái)政資金安全與效率的現(xiàn)實(shí)需要

財(cái)政撥款是行政事業(yè)單位資金來源的主渠道，財(cái)政資金的安全與效率離不開完善的內(nèi)部控制制度保障。因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立的主要目的是確保財(cái)政資金和固定資產(chǎn)的安全運(yùn)行及有效運(yùn)轉(zhuǎn)。所以說，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，把財(cái)政資金分配與使用的權(quán)力放進(jìn)“制度籠子”，才能保障其有效乃至高效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是確保財(cái)政資金安全與效率的現(xiàn)實(shí)需要。