中國共產(chǎn)黨成立百年來社會(huì)救助工作的基本經(jīng)驗(yàn)

杜俊華 吳雅莉

建黨一百年來， 中國共產(chǎn)黨把馬克思主義理論與中國實(shí)際相結(jié)合，創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義的社會(huì)救助理論。在新民主主義革命時(shí)期和社會(huì)主義革命時(shí)期，共產(chǎn)黨以此理論為指導(dǎo)，成功地實(shí)現(xiàn)了對數(shù)量龐大的災(zāi)民、孤老殘病等弱勢群體的救助，推動(dòng)了中國革命和建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

改革開放以來，中國社會(huì)生產(chǎn)力不斷發(fā)展，社會(huì)制度不斷完善，摸索出了一套行之有效的社會(huì)救助制度，形成了以城鄉(xiāng)最低生活保障為核心，以醫(yī)療救助、住房救助等專項(xiàng)制度為輔助，以臨時(shí)救助為補(bǔ)充的新型社會(huì)救助體系。中國共產(chǎn)黨在長期領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)救助實(shí)踐中所堅(jiān)持的救助原則是社會(huì)救助理論的重要成果，是今后社會(huì)救助中需要一以貫之的重要原則。

一、堅(jiān)持以人民為中心的原則

社會(huì)救助是中國共產(chǎn)黨保障人民生活的一項(xiàng)重要任務(wù)，更是中國共產(chǎn)黨以人民為中心思想的完美呈現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨成立之初便從廣大人民群眾利益出發(fā)，結(jié)合中國實(shí)際，提出并采取了一系列救國救民的救助措施。隨著社會(huì)救助實(shí)踐的推進(jìn)，社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，社會(huì)救助政策也不斷推陳出新，社會(huì)救助體系不斷完善，社會(huì)救助制度更加合理化、法制化，在這一百年社會(huì)救助歷程中，中國共產(chǎn)黨始終將以人民為中心的原則貫穿始終。

在中國共產(chǎn)黨的第二次全國代表大會(huì)上，黨明確提出：“提高工人待遇，加強(qiáng)對童工、女工的保護(hù)，加強(qiáng)對失業(yè)工人的保護(hù)，這是黨應(yīng)當(dāng)致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一。”[1]在革命斗爭中，中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地局部執(zhí)政中，不斷加強(qiáng)社會(huì)救助工作，為極度困苦的群眾提供生活保障?！吨泄仓醒胪ǜ娴?7號(hào)規(guī)定》一文中講述道：“對于孤老殘弱群體，由鄉(xiāng)蘇維埃維持其生活?！盵2]在抗日根據(jù)地，黨和政府提出了生產(chǎn)救災(zāi)乃是一個(gè)對人民負(fù)責(zé)的問題，是一個(gè)政治問題的號(hào)召。而后，黨在根據(jù)地還開始實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)，且覆蓋范圍比較廣泛，對孤老殘病等生活困難群眾給予必要的物質(zhì)幫助和人文關(guān)懷。在1940年前后，陜甘寧邊區(qū)政府還制定了一系列保障婦女權(quán)利的規(guī)定，比如凡是屬于邊區(qū)工作人員的孕婦，可以在生產(chǎn)之前休息一個(gè)月，生產(chǎn)之后還能休息一個(gè)半月; 若不幸小產(chǎn)，可以休息一個(gè)月; 若身體還有其他病痛的，經(jīng)醫(yī)生的批準(zhǔn)，還能夠酌量增加休息時(shí)間[3]。即使在早期沒有完全提出以人民為中心的原則，但是中國共產(chǎn)黨在社會(huì)救助中始終考慮人民的生命和生活。

新中國成立初期，民生凋敝、百廢待興、國家一窮二白，加之自然災(zāi)害頻發(fā)、人民饑寒交迫，社會(huì)救助范圍廣、救助人口多、任務(wù)艱巨。在此背景下，中華人民共和國政務(wù)院為進(jìn)一步保障我國弱勢群體的切身利益，發(fā)布了新中國的第一份社會(huì)救助相關(guān)的政策性文件——《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，文中指出：“生產(chǎn)救災(zāi)是關(guān)系到幾百萬人的生死問題，是新民主主義政權(quán)在災(zāi)區(qū)鞏固存在的問題，是開展明年大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)、建設(shè)新中國的關(guān)鍵問題之一，決不可對這個(gè)問題采取漠不關(guān)心的官僚主義的態(tài)度?！盵4]

改革開放以來，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)救濟(jì)在物質(zhì)基礎(chǔ)的保障上也大有提升，社會(huì)救助思想也逐漸深入人心，黨中央一直貫徹以人為本的執(zhí)政理念。習(xí)近平總書記指出：“以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念，不能只停留在筆頭上，止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)?！盵5]中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷上升為我國日常社會(huì)救助工作提供了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且在重大自然災(zāi)害救助工作中，如2008年汶川大地震和2020年新冠疫情阻擊戰(zhàn)中，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持以人民為中心的原則，做到人民利益至上，人民生命至上，切實(shí)做到全心全意為人民服務(wù)。

可見，中國共產(chǎn)黨建黨以來在社會(huì)救助中一直秉承以人民為中心的原則，堅(jiān)持將保障人民生命和基本生活作為社會(huì)救助的基礎(chǔ)工作。盡管聯(lián)系當(dāng)時(shí)社會(huì)實(shí)際所采取的社會(huì)救助措施不同，但仍是以人民為中心的理念貫穿始終。因而，這成為社會(huì)救助理論的重要部分。

二、堅(jiān)持政府主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同相結(jié)合的原則

在長期的革命、建設(shè)發(fā)展歷程中，以毛澤東為首的中國共產(chǎn)黨人將馬克思主義與中國實(shí)際相結(jié)合，創(chuàng)造性提出了群眾路線，在社會(huì)救助中深入把握中國共產(chǎn)黨或政府與社會(huì)和群眾的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，帶動(dòng)群眾積極參與，多主體共同參與的社會(huì)救助模式。

在新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨中央在全國勞動(dòng)大會(huì)上曾提出了對救災(zāi)救濟(jì)救助工作的具體實(shí)施措施，在革命根據(jù)地與解放區(qū)開展卓有成效。一些根據(jù)地政府組織村民進(jìn)行消滅蝗蟲、春耕、搶種補(bǔ)種等生產(chǎn)度荒活動(dòng)，有計(jì)劃組織難民和村民進(jìn)行生產(chǎn)，共渡難關(guān)。同時(shí)成立專門負(fù)責(zé)社會(huì)救助的機(jī)構(gòu)，如土地革命戰(zhàn)爭時(shí)期，一些根據(jù)地政府建立了濟(jì)難會(huì)，開展對災(zāi)民難民的社會(huì)救助，而后各革命根據(jù)地成立互濟(jì)會(huì)代替濟(jì)難會(huì)，互濟(jì)會(huì)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾慈善組織，一切革命群眾均有資格加入。[6]1945年成立了中國解放區(qū)臨時(shí)救濟(jì)委員會(huì)，后又改名為中國解放區(qū)救濟(jì)總會(huì)，該組織的首要宗旨就是為解放區(qū)的難民們提供救濟(jì)資金與物資，為新中國初期社會(huì)救助奠定了重要基礎(chǔ)。

新中國成立初期，面對民生凋敝、自然災(zāi)害頻發(fā)的問題，黨中央成立社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)，如1950年，我國設(shè)立了中央救災(zāi)委員會(huì)、人民救濟(jì)總會(huì)指揮自然災(zāi)害救助工作，以保證遭受特大洪水災(zāi)害的災(zāi)民都能在生活上得到應(yīng)有的保障。1953年，政府內(nèi)務(wù)部設(shè)立了專門負(fù)責(zé)社會(huì)救濟(jì)工作的救濟(jì)司，同時(shí)各級地方政府也建立了相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)。而且新中國成立初期爆發(fā)了首次工人失業(yè)高峰，面對大量失業(yè)工人，政府頒布了一系列救助措施，比如設(shè)立失業(yè)工人救濟(jì)委員會(huì)、市勞動(dòng)介紹所等失業(yè)工人救助機(jī)構(gòu)，建立勞動(dòng)委員會(huì)，為失業(yè)者提供救助資金和提倡以工代賑，運(yùn)用多種途徑推動(dòng)失業(yè)工人再就業(yè)與保障其基本生活相結(jié)合。在此期間，政府通過宣傳教育等方式宣傳社會(huì)救助中的“自救”意識(shí)，激勵(lì)人民自力更生，走出困境。

改革開放以來，隨著社會(huì)救助經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，社會(huì)救助制度不斷完善，政府角色不斷轉(zhuǎn)化，政府職責(zé)不斷清晰，社會(huì)救助工作發(fā)揮著越來越重要的作用。同時(shí)社會(huì)力量也不斷發(fā)展壯大，在社會(huì)救助中也發(fā)揮著重要作用。近年來，各級政府在社會(huì)救助工作中發(fā)揮其主導(dǎo)作用外，調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)力量投入社會(huì)救助事業(yè)中，推動(dòng)社會(huì)救助主體的多元化，最大化整合社會(huì)救助主體。如向社會(huì)組織購買精準(zhǔn)化服務(wù)，為救助對象提供免費(fèi)物資，鼓勵(lì)社區(qū)成立愛心超市等，以改善困難群體生活境遇。在社會(huì)救助事業(yè)中社會(huì)力量應(yīng)該“在場”，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成合力，充分利用和整合社會(huì)救助資源，集聚社會(huì)救助專項(xiàng)資金，創(chuàng)新社會(huì)救助渠道，實(shí)現(xiàn)更加精準(zhǔn)化、專業(yè)化的社會(huì)救助。

總之，政府主導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同相結(jié)合就是要政府始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，不斷完善社會(huì)救助服務(wù)體系，同時(shí)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)社會(huì)多主體參與，凝聚各方力量，確保社會(huì)救助工作的有效展開。

三、堅(jiān)持區(qū)別對待與優(yōu)先救助相結(jié)合的原則

我國的社會(huì)救助的內(nèi)容十分豐富，救助客體基本覆蓋各類弱勢群體，中國共產(chǎn)黨與社會(huì)組織協(xié)同合作，推動(dòng)社會(huì)救助的進(jìn)展。但是面對不同發(fā)展階段和社會(huì)群體，社會(huì)救助的對象也有所區(qū)別。因此，面對弱勢群體中的弱勢個(gè)體，就要實(shí)行優(yōu)先救助，并通過政策合理傾斜以保障他們的基本生活。

在中國共產(chǎn)黨成立初期，社會(huì)救助制度最早開始對失業(yè)工人進(jìn)行救助，在1922年擬定勞動(dòng)立法原則中明確提出，需要努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一就是“失業(yè)救濟(jì)與疾病保險(xiǎn)”。到了土地革命時(shí)期，隨著農(nóng)村土地革命的不斷勝利和革命根據(jù)地的快速擴(kuò)展，社會(huì)救助事業(yè)不斷深入實(shí)踐，中國共產(chǎn)黨對社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)積累和思考更加深入，社會(huì)救助對象也逐漸細(xì)化。在此期間，重點(diǎn)救助對象為失業(yè)人群、貧民、貧農(nóng)、災(zāi)民?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期和解放戰(zhàn)爭時(shí)期，頻繁的戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害嚴(yán)重影響了農(nóng)民的收入水平和基本生活，因此，在這個(gè)時(shí)期社會(huì)救助的重點(diǎn)對象則變成災(zāi)民和難民。

新中國成立初期，百廢待興，加之接連發(fā)生全國性自然災(zāi)害和失業(yè)高潮，社會(huì)上存在大量需要救濟(jì)的弱勢群體。這個(gè)階段的重點(diǎn)救助對象是受災(zāi)人口、失業(yè)人員和孤老殘幼等。黨和政府制定社會(huì)救助政策遵循“區(qū)別對待，分類指導(dǎo)”的原則，如對失業(yè)工人救助方針是以工代賑為主，以生產(chǎn)自救、 專業(yè)訓(xùn)練、 還鄉(xiāng)生產(chǎn)、發(fā)給救濟(jì)金等方法為輔;對受災(zāi)人口的救助方針則是生產(chǎn)自救， 以工代賑，社會(huì)互濟(jì)，發(fā)放物資并輔之以必要的救濟(jì)。1956 年，內(nèi)務(wù)部針對我國的實(shí)際國情，對歸僑僑眷僑生、麻風(fēng)病人、喪失勞動(dòng)能力的人員等特殊救助對象采取了定時(shí)定量的救濟(jì)方法。對于由于突發(fā)性、臨時(shí)性事故而導(dǎo)致生活面臨暫時(shí)苦難的群眾采取臨時(shí)性救助。在這一時(shí)期，由于弱勢群體數(shù)量龐大，且情況各異，中國共產(chǎn)黨遵循因人因類救助的方針，逐步建立起了以自然災(zāi)害救助為主，涵蓋失業(yè)工人、孤老病殘幼、城市困難戶等方面的救助體系框架。

改革開放之后，社會(huì)救助事業(yè)進(jìn)入新發(fā)展階段。改革開放前期，由于農(nóng)村貧困人口眾多，我國社會(huì)救助的重點(diǎn)是農(nóng)村貧困救助。這一階段的主要救助措施包括實(shí)行定期定量救助方法，完善農(nóng)村五保供養(yǎng)和通過開發(fā)式扶貧改善農(nóng)村狀況。由于救助政策的不斷頒布，救助措施的不斷推進(jìn)和改善，農(nóng)村絕對貧困人口數(shù)量逐漸下降。1999年，《城市居民最低生活保障條例》的出臺(tái)標(biāo)志著我國城市最低生活保障制度的確立，當(dāng)城鎮(zhèn)居民生活陷入困境時(shí)，可向政府申請社會(huì)救助，以保障其基本生活?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》實(shí)質(zhì)上為國民基本生活權(quán)益提供了保障，確定了城鎮(zhèn)居民的這項(xiàng)權(quán)利，也標(biāo)志著社會(huì)救助權(quán)的確立。2007年，我國確定了農(nóng)村低保制度，這表明國民基本生活保障權(quán)益由城鎮(zhèn)逐步擴(kuò)展到農(nóng)村，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋。城鄉(xiāng)低保作為黨和政府解決城鄉(xiāng)困難群眾基本生活的重要制度安排，是我國社會(huì)救助發(fā)展過程中最為重大的制度創(chuàng)新。

四、堅(jiān)持實(shí)事求是與與時(shí)俱進(jìn)相結(jié)合的原則

自中國共產(chǎn)黨成立以來，在不同的歷史時(shí)期，面對錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)局勢，中國共產(chǎn)黨立足于中國實(shí)際國情，植根于中國革命、建設(shè)和改革的偉大實(shí)踐，根據(jù)弱勢群體的具體情況制定出相應(yīng)的救助政策和措施，體現(xiàn)了實(shí)事求是和與時(shí)俱進(jìn)相結(jié)合的原則。

新民主主義革命時(shí)期，在當(dāng)時(shí)物質(zhì)資料極度匱乏的情況下，根據(jù)地政府實(shí)行以生產(chǎn)自救為核心的社會(huì)救助政策就是實(shí)事求是的選擇，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來保障物資供給和維持群眾的生活需要。中國共產(chǎn)黨根據(jù)實(shí)際情況，采取了一系列賑災(zāi)濟(jì)民的措施，即發(fā)放救災(zāi)糧款、組織難民墾荒、以工代賑等，在直接救助與生產(chǎn)自救相結(jié)合的情況下，緩解了邊區(qū)糧食災(zāi)荒問題，保障了人們的基本生活。中國共產(chǎn)黨所采取的社會(huì)救助措施深受當(dāng)時(shí)比較樸素的社會(huì)救助觀的影響，對改善人民的生活水平、堅(jiān)定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和抗日戰(zhàn)爭局勢的發(fā)展，都起到了積極的推動(dòng)作用。

新中國成立初期，黨中央制定的社會(huì)救助方針始終秉承 “上為中央分憂，下為群眾解惑”的根本宗旨。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，開展以人民自救自助為主的救助事業(yè)便是實(shí)事求是的選擇。在農(nóng)村推行土地改革、在城市主要解決失業(yè)問題，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民自力更生，自救自助，提高自救意識(shí)。加之這一時(shí)期自然災(zāi)害頻發(fā)，黨和政府也施行大規(guī)模緊急性、臨時(shí)性的救助措施，是新中國成立以來對社會(huì)救助制度的首次嘗試，為我國今后的社會(huì)救助制度奠定了基礎(chǔ)，對我國的社會(huì)救助事業(yè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。之后，我國的社會(huì)救助思想經(jīng)過一段時(shí)間的整改，救助的指導(dǎo)思想雖然有些差別，但其根本思想還是致力于保障困難群眾的基本生活，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，綜合國力提升，人們生活水平日益提高，我國日漸雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為社會(huì)救助的理論創(chuàng)新和制度完善提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國社會(huì)救助模式與時(shí)俱進(jìn)，傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度不斷改善，社會(huì)救助成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。此外，社會(huì)救助體系不斷完善，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，救助水平不斷提高，目前我國已經(jīng)建立了以城鄉(xiāng)低保制度為核心，包含五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、生產(chǎn)救助、自然災(zāi)害救助等社會(huì)救助制度在內(nèi)的新型社會(huì)救助體系，并不斷發(fā)揮其“安全網(wǎng)”和“防護(hù)堤”的重要作用。

總之， 中國共產(chǎn)黨自成立以來根據(jù)不同的發(fā)展階段情況和弱勢群體具體特征，所采取的社會(huì)救助措施，始終堅(jiān)持實(shí)事求是和與時(shí)俱進(jìn)的原則，也是社會(huì)救助必須長期堅(jiān)持的重要原則。

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作者：杜俊華，重慶大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo)

吳雅莉，重慶大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生

責(zé)任編輯：胡越