基于CAS理論的城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制研究*

史盧少博 ，姚衛(wèi)光，夏怡，劉夢(mèng)靈，王冬

(南方醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院 廣東廣州 510515)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口流動(dòng)日益頻繁，城市化加劇，社會(huì)所面臨的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)。各類突發(fā)傳染病頻發(fā)，如SARS、H1N1流感、H7N9流感以及此次在武漢特大城市暴發(fā)的新冠肺炎疫情等給國(guó)民健康和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅，對(duì)我國(guó)城市的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。城市是人員、資源高度聚集的空間場(chǎng)所，人口基數(shù)大、密度高、流動(dòng)性強(qiáng)，所面臨的未知傳染病風(fēng)險(xiǎn)空前復(fù)雜，建立現(xiàn)代化、系統(tǒng)化、精細(xì)化的城市新發(fā)傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)體系愈發(fā)重要。本文基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論(CAS理論)，探索建立城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)模型，為城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力建設(shè)提出理論參考。

1 CAS理論在城市新發(fā)傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)模型構(gòu)建中的適用性

CAS理論起源于生物學(xué)領(lǐng)域，后經(jīng)過(guò)不斷發(fā)展演變成為多個(gè)理論分支，其中在1994年美國(guó)圣菲研究所霍蘭教授提出的CAS理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用[2-3]。CAS理論認(rèn)為復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)是由系統(tǒng)主體按照一定模式進(jìn)行非線性的相互作用而組成的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，其具備多樣性、非線性、流、聚集四個(gè)基本特征，核心思想是主體適應(yīng)性造就了系統(tǒng)復(fù)雜性，即系統(tǒng)主體通過(guò)與環(huán)境和其他主體的相互作用、相互影響，持續(xù)調(diào)整改變自身結(jié)構(gòu)和行為，最終使系統(tǒng)適應(yīng)環(huán)境和其他主體，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效發(fā)展[3-5]。

1.1 城市新發(fā)傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)體系具備多樣性的特征

新發(fā)傳染病疫情發(fā)生環(huán)境復(fù)雜、流行特征多變、產(chǎn)生因素廣泛，因而城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)主體、結(jié)構(gòu)、手段必須具備多樣化特征，以更有效治理新發(fā)傳染病疫情。具體而言，在主體上，城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)需要政府部門、衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)、企業(yè)、媒體、社會(huì)組織、社區(qū)、居民等多元主體。在結(jié)構(gòu)上，城市要建立起非常態(tài)的醫(yī)療救治體系、疾病預(yù)防控制體系、城市應(yīng)急物資保障體系、科技攻關(guān)體系等多個(gè)結(jié)構(gòu)單元。在手段上，城市需綜合利用法律約束、行政管理、專業(yè)防治等多手段綜合施策，保證城市應(yīng)急決策科學(xué)合理、高效實(shí)施。

1.2 城市新發(fā)傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)體系具備非線性的特征

CAS理論認(rèn)為，非線性是復(fù)雜性的根源，主體之間的作用關(guān)系大多是非線性的，即系統(tǒng)的功能并非是各個(gè)主體發(fā)揮的作用簡(jiǎn)單線性相加匯總[6-7]。城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)的非線性特征具體表現(xiàn)在即使提高某個(gè)主體效率，并不一定能夠帶來(lái)整個(gè)系統(tǒng)效率的提高，甚至可能會(huì)帶來(lái)降低的消極效果。如僅提高城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療救治能力，而不從傳染病源頭上重視新發(fā)傳染病疫情的預(yù)防，反而會(huì)降低城市公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)效率。

1.3 城市新發(fā)傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)體系具備流的特征

CAS理論指出復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)中主體需要通過(guò)一定的渠道進(jìn)行能量、資源等方面的相互交流。在面對(duì)新發(fā)傳染病疫情時(shí)，政策流、信息流、資金流、物資流等交叉作用、協(xié)同運(yùn)行是城市應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，這些流的流通渠道是否通暢和流動(dòng)速度均對(duì)城市應(yīng)急響應(yīng)能力會(huì)有較大影響[8]。

1.4 城市新發(fā)傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)體系具備聚集的特征

突發(fā)事件的不可預(yù)知性和非常態(tài)性，造成社會(huì)系統(tǒng)各主體在應(yīng)急管理中難以按照各自日常職責(zé)開(kāi)展有效行動(dòng)，不得不通過(guò)非制度化的多主體參與，以應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形式開(kāi)展多主體高度協(xié)同化的應(yīng)急管理活動(dòng)[9]。因此政府部門、衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)、企業(yè)、媒體、社會(huì)組織、社區(qū)、居民等城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)主體需共同參與城市公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)，主體之間通過(guò)公共衛(wèi)生應(yīng)急理念、政策、體制機(jī)制等粘合成聚集體，實(shí)現(xiàn)新發(fā)傳染病疫情的協(xié)同應(yīng)對(duì)。

2 城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)模型構(gòu)建

如圖1所示，基于CAS特征分析，借鑒相關(guān)研究框架[7]，本文提出包括協(xié)調(diào)、處理、保障、演進(jìn)機(jī)制等四個(gè)基本要素的城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)模型，從多主體協(xié)同、運(yùn)行處理、應(yīng)急保障、優(yōu)化演變等四個(gè)方面來(lái)闡釋城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系運(yùn)行機(jī)理。

圖1 城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)模型

2.1 城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制

協(xié)調(diào)機(jī)制強(qiáng)調(diào)城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)需要臨時(shí)性的、非常規(guī)的多主體協(xié)調(diào)配合。由于新發(fā)傳染病的高專業(yè)性和高危害性，需要在城市衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)的專業(yè)指導(dǎo)下政府部門、企業(yè)、媒體、社會(huì)組織和社區(qū)的分工協(xié)作，促使政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾四方形成合力應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染病疫情。其具體過(guò)程包括專業(yè)防治、多部門防治以及社會(huì)防治三個(gè)層面，如圖2所示。

圖2 城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)協(xié)調(diào)機(jī)制

專業(yè)防治環(huán)節(jié)，在城市衛(wèi)生健康行政部門的統(tǒng)籌下，通過(guò)城市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的緊密協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與信息共享，實(shí)現(xiàn)新發(fā)傳染病疫情防、控、治的有機(jī)結(jié)合；在多部門防治環(huán)節(jié)，自SARS以來(lái)，我國(guó)政府大多以建立應(yīng)急指揮部的形式開(kāi)展多部門疫情防控綜合協(xié)調(diào)工作，即在政府部門主導(dǎo)、衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)專業(yè)指導(dǎo)下，各部門履行既定應(yīng)急職能，如交通部門依法進(jìn)行人口流動(dòng)管控、公安部門履行社會(huì)維穩(wěn)責(zé)任、宣傳部門推進(jìn)意識(shí)形態(tài)與健康教育工作等。另外，各部門還通過(guò)資源的共享、整合與分配加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)配合，如為提升收治能力，衛(wèi)生健康部門與城市建設(shè)、工商、民政、環(huán)保、工信等部門合作，規(guī)劃改造公共設(shè)施，推進(jìn)病床、病房擴(kuò)充工作[10]；在社會(huì)防治環(huán)節(jié)，基層社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾共同構(gòu)成社會(huì)防治共同體，基層社區(qū)動(dòng)員公眾主動(dòng)積極參與疫情防控，物流配送、后勤保障等相關(guān)城市企業(yè)參與維持城市社會(huì)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，城市社會(huì)組織吸納社會(huì)資源緩解公共防疫資源不足，這些都是社會(huì)防治環(huán)節(jié)的關(guān)鍵組成部分。此外，作為政府與城市居民之間的信息溝通橋梁，媒體發(fā)揮著對(duì)城市政府機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門的輿論監(jiān)督和對(duì)公眾社會(huì)心理行為的輿論引導(dǎo)作用。

2.2 城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)處理機(jī)制

處理機(jī)制反應(yīng)著城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系總體運(yùn)行能力。如圖3所示，城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)處理機(jī)制，至少包含監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制、醫(yī)療救治機(jī)制、信息管理機(jī)制、科技支撐機(jī)制、輿情控制機(jī)制等具體環(huán)節(jié)。

圖3 城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)處理機(jī)制

其中，監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制觸發(fā)是城市應(yīng)急響應(yīng)起點(diǎn)，城市區(qū)域范圍內(nèi)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、各類學(xué)校、藥店、社區(qū)、交通樞紐等人口聚集的公共場(chǎng)所是需要特別關(guān)注的疾病監(jiān)測(cè)哨點(diǎn)。應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)決策需要城市政府層面反應(yīng)迅速，包括建立多部門協(xié)作的應(yīng)急指揮體系、開(kāi)展社會(huì)動(dòng)員等措施。應(yīng)急處置機(jī)制包括疫區(qū)隔離、流行病學(xué)調(diào)查及風(fēng)險(xiǎn)溯因、環(huán)境消殺等應(yīng)急工作和對(duì)傳染病易感人群、流動(dòng)人口、防疫重點(diǎn)場(chǎng)所和區(qū)域的應(yīng)急管理[11]。醫(yī)療救治機(jī)制包括定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)劃分、應(yīng)急醫(yī)療資源分配與使用、三級(jí)醫(yī)療救治體系構(gòu)建等方面，信息管理機(jī)制包括城市疫情信息收集分析、交流匯總、定時(shí)發(fā)布等要素，輿情控制機(jī)制包括政府及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切和社會(huì)熱點(diǎn)、加強(qiáng)與公眾風(fēng)險(xiǎn)溝通等部分。科技支撐機(jī)制包括新發(fā)傳染病診斷治療指導(dǎo)、醫(yī)療技術(shù)攻關(guān)與疫苗研發(fā)、疾病流行特征及危害性分析、大數(shù)據(jù)與人工智能應(yīng)用輔助決策等內(nèi)容。

2.3 城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)保障機(jī)制

保障機(jī)制是對(duì)應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制和處理機(jī)制有效運(yùn)行的一系列支撐條件，主要包括法制保障、預(yù)案保障和資源保障。首先，城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)下，政府權(quán)力與居民權(quán)利、個(gè)人利益與公共利益、專業(yè)部門職能與非專業(yè)部門職能矛盾突出，社會(huì)系統(tǒng)不穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)增加，為有效約束政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公眾行為，維護(hù)社會(huì)秩序，法制保障尤為重要。其次，應(yīng)急預(yù)案是在法律法規(guī)框架下，將傳染病疫情應(yīng)急響應(yīng)各項(xiàng)工作正?；?、規(guī)范化、制度化的重要載體。最后，在新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)過(guò)程中，城市疾病防控、醫(yī)療救治系統(tǒng)資源需求“井噴”，要求城市必須具備充分的人員調(diào)配、資金支持、物資供應(yīng)等方面的應(yīng)急資源保障能力。

2.4 城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)演進(jìn)機(jī)制

系統(tǒng)演進(jìn)機(jī)制是城市在多次新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)實(shí)踐過(guò)程中，系統(tǒng)各主體相互適應(yīng)與調(diào)和，促使系統(tǒng)產(chǎn)生“涌現(xiàn)”。21世紀(jì)以來(lái)，為適應(yīng)不斷復(fù)雜化、嚴(yán)峻化的城市公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系呈現(xiàn)了從響應(yīng)主體單一到主體多元、從被動(dòng)響應(yīng)到預(yù)案先行、從行政推動(dòng)到法治引領(lǐng)、從碎片化應(yīng)對(duì)到整體性治理的演變趨勢(shì)。2003年暴發(fā)的SARS疫情，是我國(guó)城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系演進(jìn)的里程碑。自此之后，我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)不斷加強(qiáng)，取得了新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)體系從無(wú)到有、疾病預(yù)防控制體系重構(gòu)發(fā)展、監(jiān)測(cè)預(yù)警能力由弱到強(qiáng)等成就，并在人感染豬鏈球菌、H1N1、H7N9、輸入性中東呼吸綜合征、輸入性鼠疫等多次疫情防控中表現(xiàn)優(yōu)異。然而，此次新冠疫情在武漢特大城市暴發(fā)，暴露出我國(guó)城市層面還存在著新發(fā)傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警能力強(qiáng)而不靈敏、應(yīng)急響應(yīng)遲滯、法治保障與物資儲(chǔ)備有限、應(yīng)急預(yù)案體系不健全、醫(yī)療資源擠兌等不足[12]，這些短板將催生城市新發(fā)傳染病公共衛(wèi)生應(yīng)急響應(yīng)體系再一次的深刻演進(jìn)。

3 建立城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

3.1 健全城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)機(jī)制

3.1.1 建立醫(yī)防融合、醫(yī)防聯(lián)動(dòng)、醫(yī)防銜接的城市新發(fā)傳染病專業(yè)防治機(jī)制

新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)要求醫(yī)療衛(wèi)生體系和公共衛(wèi)生體系之間高度協(xié)調(diào)、溝通順暢，一是擴(kuò)大城市公共衛(wèi)生財(cái)政投入，分區(qū)域、分層級(jí)推進(jìn)城市疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)人才引進(jìn)與培養(yǎng)、實(shí)驗(yàn)室等軟硬件能力建設(shè)，補(bǔ)齊公共衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)短板。二是強(qiáng)化城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)公共衛(wèi)生職能，推動(dòng)城市區(qū)域內(nèi)醫(yī)療系統(tǒng)與疾病預(yù)防控制系統(tǒng)的信息、服務(wù)和管理上的銜接與融合，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期存在的醫(yī)防發(fā)展畸形、協(xié)同機(jī)制缺乏的困境[13]。三是賦予疾控機(jī)構(gòu)一定的行政權(quán)力，并適當(dāng)提高疾控機(jī)構(gòu)的行政地位，特別在應(yīng)急響應(yīng)情況下在法律上賦予疾控機(jī)構(gòu)充分的傳染病疫情緊急應(yīng)對(duì)、醫(yī)療監(jiān)督管理、疫點(diǎn)調(diào)查處置和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。

3.1.2 建立信息共享、協(xié)調(diào)配合、統(tǒng)一高效的城市新發(fā)傳染病多部門防治機(jī)制

新發(fā)傳染病防控涉及多個(gè)城市部門，一方面加快建立統(tǒng)一高效的新發(fā)傳染病應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)籌管理應(yīng)急人員、物資、資金、信息等。進(jìn)一步明晰上下級(jí)應(yīng)急指揮權(quán)責(zé)，厘清專業(yè)指揮與全局謀劃關(guān)系，明確應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和流程，提高城市應(yīng)急指揮效能。另一方面強(qiáng)化屬地管理原則，建立府際部門間信息聯(lián)通機(jī)制，整合衛(wèi)生、交通、公安等城市部門業(yè)務(wù)信息，建立城市疫情防控綜合信息系統(tǒng)平臺(tái)，將疫情信息、醫(yī)療資源、人口流動(dòng)、物資運(yùn)轉(zhuǎn)、輿論情況等數(shù)據(jù)納入，利用大數(shù)據(jù)支持疫情風(fēng)險(xiǎn)研判與詢證決策[10,14]。

3.1.3 建立社區(qū)參與、社會(huì)參與、公眾參與的城市新發(fā)傳染病社會(huì)防治機(jī)制

應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染病疫情，僅僅依靠政府部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，需將社會(huì)治理理念納入城市疫情應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。一是完善城市社區(qū)應(yīng)急機(jī)制。街道社區(qū)應(yīng)與派出所、社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、物業(yè)快遞公司等加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，建立起哨點(diǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、重點(diǎn)人群篩查、基本醫(yī)療和健康宣傳教育等完善的工作流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的網(wǎng)格化管理。二是建立社會(huì)參與機(jī)制。從法律和應(yīng)急預(yù)案角度，明確在政府監(jiān)管下，社會(huì)組織在社會(huì)資源籌集、慈善捐助參與、疫情防控管理等方面的角色定位和參與方式[15]。同時(shí)，以政府購(gòu)買市場(chǎng)服務(wù)的形式，構(gòu)建科技協(xié)會(huì)、志愿團(tuán)體等社會(huì)組織參與城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的長(zhǎng)效機(jī)制。三是健全公眾參與機(jī)制。深入推進(jìn)城市愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，加強(qiáng)城市居民的公共衛(wèi)生與健康教育工作，強(qiáng)化公眾自我防護(hù)意識(shí)，促進(jìn)履行健康責(zé)任第一人的社會(huì)義務(wù)，構(gòu)筑群防群治的嚴(yán)密防線。

3.2 優(yōu)化城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)處理機(jī)制

3.2.1 建立科學(xué)分析、價(jià)值引領(lǐng)、容錯(cuò)糾錯(cuò)的城市新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制

在進(jìn)行應(yīng)急指揮和風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí)，一方面，政府應(yīng)結(jié)合公眾價(jià)值理念和社會(huì)公共利益，充分客觀、尊重和審慎的采取專業(yè)部門意見(jiàn)，在科學(xué)分析基礎(chǔ)上開(kāi)展新發(fā)傳染病疫情防治工作[16-17]。另一方面，健全應(yīng)急決策容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。由于新發(fā)傳染病的突發(fā)性、復(fù)雜性和不確定性，在緊急狀態(tài)下部分應(yīng)急決策可能缺乏嚴(yán)密的科學(xué)考量和全面的信息掌握，難免存在決策“失當(dāng)”和信息“誤判”現(xiàn)象，因此需厘清容錯(cuò)糾錯(cuò)和嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)的明確界限，秉承“事急從權(quán)”理念，讓各級(jí)政府、專業(yè)機(jī)構(gòu)、一線醫(yī)務(wù)人員充分果斷應(yīng)急決策。

3.2.2 建立關(guān)口前置、精準(zhǔn)識(shí)別、反應(yīng)靈敏的城市新發(fā)傳染病監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

作為城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的起點(diǎn)，監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制必不可少。一是建立多哨點(diǎn)、多渠道的疾病監(jiān)測(cè)機(jī)制。將醫(yī)療機(jī)構(gòu)、學(xué)校、藥店、社區(qū)、邊境口岸、城市交通樞紐等重點(diǎn)場(chǎng)所納入城市疾病監(jiān)測(cè)哨點(diǎn)體系，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)輿情、重點(diǎn)人群、傳染媒介等多渠道的主動(dòng)監(jiān)測(cè)。二是加強(qiáng)新發(fā)傳染病預(yù)警系統(tǒng)和制度建設(shè)，落實(shí)對(duì)監(jiān)測(cè)信息的日常風(fēng)險(xiǎn)分析、研判及決策，明晰分級(jí)預(yù)警觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)疫情的早期識(shí)別、預(yù)警。三是在建設(shè)智慧城市大背景下，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等在疾病監(jiān)測(cè)信息風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)分析、評(píng)估的重要作用。

3.2.3 建立上下聯(lián)動(dòng)、應(yīng)對(duì)有力、技術(shù)創(chuàng)新的城市新發(fā)傳染病應(yīng)急處置機(jī)制

在觸發(fā)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)急處置機(jī)制也應(yīng)高效運(yùn)行。一是推進(jìn)城市衛(wèi)生健康機(jī)構(gòu)改革，在街道和社區(qū)層面設(shè)立專門部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)新發(fā)傳染病應(yīng)急管理，促進(jìn)應(yīng)急處置上下聯(lián)動(dòng)更為緊密。二是加強(qiáng)專業(yè)防疫隊(duì)伍建設(shè)，在區(qū)級(jí)層面增強(qiáng)公共環(huán)境與重點(diǎn)場(chǎng)所消殺、疫點(diǎn)隔離、衛(wèi)生監(jiān)督等專業(yè)應(yīng)急處置力量，筑牢城市新發(fā)傳染病應(yīng)急處置基石。三是完善不同應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)下城市新發(fā)傳染病應(yīng)急處置規(guī)范流程和制度，提高應(yīng)急處置的規(guī)范性和可操作性。四是開(kāi)展流行病學(xué)調(diào)查技術(shù)創(chuàng)新，在傳統(tǒng)流行病學(xué)調(diào)查技術(shù)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)專業(yè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、社會(huì)組織介入、大數(shù)據(jù)輔助等多手段綜合的流行病學(xué)調(diào)查技術(shù)引進(jìn)與研發(fā)。

3.2.4 建立口徑統(tǒng)一、專業(yè)主導(dǎo)、及時(shí)披露的城市新發(fā)傳染病信息管理機(jī)制

應(yīng)急響應(yīng)期間，城市新發(fā)傳染病疫情相關(guān)信息紛亂復(fù)雜，首先應(yīng)在建立應(yīng)急指揮系統(tǒng)的前提下，統(tǒng)一各相關(guān)部門信息收集標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)布口徑，避免產(chǎn)生部門之間“信息壁壘”現(xiàn)象產(chǎn)生。其次建立以衛(wèi)生部門為主導(dǎo)的信息管理體系，將新發(fā)傳染病相關(guān)信息綜合歸口至衛(wèi)生技術(shù)部門，由公共衛(wèi)生專業(yè)部門對(duì)城市新發(fā)傳染病信息的匯總、分析、研究，充分把握疫情流行特征，輔助政府決策。最后健全常態(tài)化疫情信息定期披露機(jī)制，規(guī)范信息定期發(fā)布制度和工作流程，及時(shí)讓公眾掌握疫情動(dòng)態(tài)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)揮疫情防控監(jiān)督作用。

3.2.5 建立剛彈并濟(jì)、平戰(zhàn)結(jié)合、專常兼?zhèn)涞某鞘行掳l(fā)傳染病醫(yī)療救治機(jī)制

政府主導(dǎo)、公益性主導(dǎo)、公立醫(yī)院主導(dǎo)的救治體系是應(yīng)對(duì)重大疫情的重要保障[18]。首先，一方面充分認(rèn)識(shí)中醫(yī)在新發(fā)傳染病疫情救治中的重要作用，提高中醫(yī)診療技術(shù)在新發(fā)傳染病診療、醫(yī)療技術(shù)攻關(guān)、疾病防治等方面的參與程度，另一方面根據(jù)城市人口分布和地理分布，優(yōu)化醫(yī)療資源布局，加大對(duì)城市傳染病醫(yī)院和綜合醫(yī)院傳染科的精準(zhǔn)投入，加強(qiáng)傳染病疫情救治學(xué)科建設(shè)，重視傳染病治療技術(shù)人才的培養(yǎng)與引進(jìn)。其次，加強(qiáng)城市醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備，從加大人員應(yīng)急能力培訓(xùn)、優(yōu)化建筑布局和床位配置、開(kāi)展常態(tài)化物資儲(chǔ)備等方面提高醫(yī)院人員、床位、物資的緊急擴(kuò)容能力。最后，加快城市分級(jí)診療制度建設(shè)步伐，明確各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)在傳染病防治中的功能定位，加大社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，夯實(shí)傳染病防控第一道防線，在此基礎(chǔ)上，建立健全分級(jí)分層分流的新發(fā)傳染病醫(yī)療救治機(jī)制，避免醫(yī)療資源擠兌。

3.2.6 建立風(fēng)險(xiǎn)溝通、及時(shí)回應(yīng)、媒體引導(dǎo)的城市新發(fā)傳染病輿情控制機(jī)制

突發(fā)公共衛(wèi)生事件下社會(huì)輿情敏感性和脆弱性增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)信任度造成嚴(yán)峻考驗(yàn)，容易給社會(huì)秩序帶來(lái)不穩(wěn)定因素。一是建立城市政府與公眾的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制。以線上、線下相結(jié)合方式，及時(shí)收集、匯總、發(fā)布疫情信息和回應(yīng)公眾關(guān)切和社會(huì)熱點(diǎn)。二是建立公共衛(wèi)生應(yīng)急信息傳播機(jī)制。擴(kuò)展公共衛(wèi)生應(yīng)急信息傳播主體的多元性，在政府監(jiān)管下，提升權(quán)威公共衛(wèi)生專家在疫情信息分析與防護(hù)咨詢方面的參與度，支持媒體、知名科學(xué)家、意見(jiàn)領(lǐng)袖等主體參加到輿情治理體系中，讓公眾及時(shí)了解新發(fā)傳染病危害性和發(fā)展情況，緩解公眾恐慌情緒。三是建立對(duì)新聞媒體的監(jiān)督管理機(jī)制。規(guī)范專業(yè)媒體的準(zhǔn)入、審批和信息發(fā)布制度，通過(guò)加強(qiáng)地方立法約束專業(yè)媒體和自媒體等不客觀、不公正信息傳播行為，從源頭上杜絕因虛假、恐慌信息散播而造成的“輿論反轉(zhuǎn)”現(xiàn)象[19]。

3.2.7 建立創(chuàng)新發(fā)展、全面覆蓋、整合有力的城市新發(fā)傳染病科技支撐機(jī)制

伴隨著日益復(fù)雜的城市環(huán)境，新發(fā)傳染病防控復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性不斷增高，科學(xué)技術(shù)應(yīng)用愈發(fā)重要。一是應(yīng)堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展理念，構(gòu)建包括生物安全、疾病防治、技術(shù)攻關(guān)等內(nèi)容的城市新發(fā)傳染病科技創(chuàng)新體系，加大相關(guān)人才儲(chǔ)備與資金投入，并推進(jìn)科技成果靈活運(yùn)用。二是應(yīng)將科學(xué)技術(shù)成果充分運(yùn)用到城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的全過(guò)程，如檢測(cè)檢驗(yàn)技術(shù)和流行病學(xué)調(diào)查更新和信息化工具使用、疾病診療技術(shù)探索與方案制定等。三是發(fā)揮區(qū)域內(nèi)高校、科技團(tuán)體、科研機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體作用，整合統(tǒng)一的城市新發(fā)傳染病科技支撐平臺(tái)，優(yōu)化城市科研力量分布格局，側(cè)重公共衛(wèi)生、傳染病防控、人口健康等科技力量?jī)?chǔ)備[20]。

3.3 完善城市新發(fā)傳染病應(yīng)急響應(yīng)的保障機(jī)制

3.3.1 建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、目標(biāo)一致、權(quán)威高效的城市新發(fā)傳染病應(yīng)急法制保障機(jī)制

在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)框架下，根據(jù)不同城市的傳染病流行特征、社會(huì)文化氛圍、氣候環(huán)境因素、地域分布特征等方面因素，通過(guò)地方立法將應(yīng)急響應(yīng)運(yùn)行過(guò)程細(xì)化，對(duì)各級(jí)城市政府部門、衛(wèi)健機(jī)構(gòu)、企業(yè)、媒體、社會(huì)組織、社區(qū)和個(gè)人等應(yīng)急響應(yīng)主體的責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行具體劃分，特別對(duì)應(yīng)急響應(yīng)期間個(gè)人違法行為給予明確處罰規(guī)定。厘清城市多主體共同治理新發(fā)傳染病疫情總目標(biāo)，確保各主體在應(yīng)急響應(yīng)中工作和行為的合法性和協(xié)調(diào)性。

3.3.2 建立針對(duì)有效、銜接互補(bǔ)、動(dòng)態(tài)調(diào)整的城市新發(fā)傳染病應(yīng)急預(yù)案保障機(jī)制

目前我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案存在著銜接性不足、針對(duì)性不強(qiáng)和實(shí)操性不夠等問(wèn)題[14]，亟需完善修訂。為此一是建立專項(xiàng)新發(fā)傳染病應(yīng)急預(yù)案，依據(jù)不同應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)細(xì)化內(nèi)容，將不同等級(jí)下各項(xiàng)應(yīng)急響應(yīng)環(huán)節(jié)具體化、規(guī)范化、制度化；二是建立預(yù)案動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)城市內(nèi)外部環(huán)境變化，通過(guò)綜合演練、桌面推演、部門預(yù)演等方式加強(qiáng)預(yù)案演練，并按照演練結(jié)果，結(jié)合情景構(gòu)建的編制方法和多部門聯(lián)席會(huì)議的組織方式，對(duì)各部門應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容進(jìn)行定期更新、有效銜接[21]；三是建立部門應(yīng)急預(yù)案考核機(jī)制。以預(yù)案銜接性、完整性、動(dòng)態(tài)性、實(shí)操性和演練情況等為主要指標(biāo)，開(kāi)展部門應(yīng)急預(yù)案監(jiān)督考核，提高部門預(yù)案質(zhì)量。

3.3.3 建立渠道多元、手段多樣、形式多維的城市新發(fā)傳染病應(yīng)急資源保障機(jī)制

在應(yīng)急物資儲(chǔ)備上，一方面加快城市應(yīng)急醫(yī)療物資儲(chǔ)備中心建設(shè)，完善城市醫(yī)療物資儲(chǔ)備目錄，并統(tǒng)籌應(yīng)急醫(yī)療物資采購(gòu)、儲(chǔ)備、更新、管理和分配等各環(huán)節(jié)制度建設(shè)。另一方面創(chuàng)新儲(chǔ)備形式，除了進(jìn)行實(shí)物儲(chǔ)備之外，探索協(xié)議儲(chǔ)備、產(chǎn)能儲(chǔ)備與家庭儲(chǔ)備等多樣化儲(chǔ)備方式。在應(yīng)急資金儲(chǔ)備上，建立籌集渠道多元化的專項(xiàng)配套經(jīng)費(fèi)，探索政府、社會(huì)和個(gè)人賬戶共同籌資機(jī)制。在場(chǎng)地儲(chǔ)備上，依據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共場(chǎng)所建設(shè)情況確定方艙醫(yī)院建設(shè)備用場(chǎng)所清單，并納入預(yù)案管理，將武漢方艙醫(yī)院經(jīng)驗(yàn)加快轉(zhuǎn)化為一套標(biāo)準(zhǔn)化制度模式。