學(xué)校體育場館開放政策執(zhí)行困境及改革路徑研究

◇山東體育學(xué)院 周琛涵 李琳琳

本文采用文獻(xiàn)資料研究、邏輯分析等方法，對學(xué)校體育場館開放政策執(zhí)行效果與影響因素進(jìn)行分析，并提出政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)校場館對外開放政策內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)缺失、執(zhí)行資源有限、監(jiān)督處罰機(jī)制空轉(zhuǎn)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)屬性不一、執(zhí)行環(huán)境不佳等因素制約了政策執(zhí)行。進(jìn)而提出優(yōu)化路徑：通過頂層設(shè)計(jì)完善政策結(jié)構(gòu)體系；拓寬政策資源渠道；健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制；強(qiáng)化協(xié)同治理，提升政策執(zhí)行效率；優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境。

我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為緩解體育場地資源不足的發(fā)展困境，國家先后頒布了一系列學(xué)校體育場館對外開放的相關(guān)政策文件。然而學(xué)校體育場館政策執(zhí)行情況不容樂觀，收效甚微。本文以期揭示影響我國學(xué)校體育場館對外開放政策執(zhí)行效益的原因，找到政策有效執(zhí)行的優(yōu)化路徑，緩解健身去哪兒，解決好群眾健身“最后一公里”的痛點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的需求。

1 學(xué)校體育場館開放政策執(zhí)行效果

學(xué)校體育場館開放率是評估該政策執(zhí)行效果的首要指標(biāo)，能夠直觀的反映政策執(zhí)行的效益高低，它用學(xué)校場館開放數(shù)量與場館總數(shù)的比值來計(jì)算。從表1可知，2004年學(xué)校場館開放率為 29.20%，到2014開放率也僅為31.67%，兩次調(diào)查時間間隔10年，開放率同比增長不足3%。值得注意的是這期間國家發(fā)布了10項(xiàng)學(xué)校場館對外開放的政策，包括學(xué)校場館開放的專項(xiàng)政策，政策數(shù)量與執(zhí)行效果間形成了巨大反差。足以說明我國學(xué)校場館開放政策在執(zhí)行過程中存在嚴(yán)重的問題。

表1 中國歷年教育系統(tǒng)場館調(diào)查數(shù)據(jù)

2 影響學(xué)校場館開放政策執(zhí)行效果的因素解析

通過對學(xué)校體育場館開放政策與執(zhí)行效果的分析研究發(fā)現(xiàn)，雖然政策文件在不斷優(yōu)化演進(jìn)，且數(shù)量持續(xù)多，但是執(zhí)行效果卻不見起色，開放率的問題依然嚴(yán)峻。因此，本文將對學(xué)校體育場館開放政策執(zhí)行狀況進(jìn)行全面分析，以期揭示政策執(zhí)行效果出現(xiàn)偏差的原因，探尋出政策執(zhí)行的改革優(yōu)化路徑。

2.1 政策內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)缺失

政策內(nèi)容體系的完善程度，是其科學(xué)性與合理性的重要體現(xiàn)，關(guān)乎政策可操作性與執(zhí)行者的認(rèn)同性。如果有關(guān)群體尤其是政策執(zhí)行者和政策目標(biāo)群體認(rèn)可政策，這項(xiàng)政策就可以擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)，這樣的政策就可以順理成章得到順利執(zhí)行、實(shí)施，反之則困難重重[1]?，F(xiàn)階段，在場館開放經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助與事故責(zé)任劃分方面，政策內(nèi)容中無明確說明。對安全隱患的“擔(dān)憂”和對經(jīng)費(fèi)籌措的“困惑”是學(xué)校體育場館開放最大的“攔路虎”，是執(zhí)行者最擔(dān)心的問題。這使得校方利益受損或與自身利益相悖，普遍存在抗拒心理，對學(xué)校場館開放政策認(rèn)同感低。但又迫于上級領(lǐng)導(dǎo)的指令，不得不表現(xiàn)出接受與認(rèn)同。這種被動式的認(rèn)同，形無疑會使執(zhí)行者挖空心思應(yīng)付，做做“表面工程”，甚至出現(xiàn)“上有政策”“下有對策”的情況，使得政策執(zhí)行過程變形、走樣。

2.2 政策執(zhí)行資源有限

學(xué)校體育場館對外開放政策落實(shí)需要財(cái)力、物力等資源供給闕如，無法為政策執(zhí)行提供堅(jiān)實(shí)保障。第一，在經(jīng)費(fèi)資源上，由于學(xué)校體育場館對外開放是公益性性質(zhì)，不能以盈利為目的，學(xué)校很難做到自給自足，所以資金主要都來自于政府財(cái)政撥款。2006年國家展開了全國學(xué)校體育場館對外開放試點(diǎn)活動，對試點(diǎn)開放單位進(jìn)行2萬元/年的補(bǔ)助。學(xué)校體育場地對外開放后，場地器材的維護(hù)、保養(yǎng)，以及各種水電、清潔費(fèi)用大幅提高，僅依靠政府的2萬元補(bǔ)助無疑是杯水車薪。第二，在場地器材上，但當(dāng)前我國學(xué)校體育場館資源的數(shù)量不均衡問題，直接導(dǎo)致了政策還未執(zhí)行就已經(jīng)結(jié)束的窘境。受地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響，我國學(xué)校體育場館資源從空間分布上看呈現(xiàn)“沿海多，內(nèi)陸少，東部多，西部少，南部多，北部少”；從發(fā)展上看呈現(xiàn)“發(fā)達(dá)地區(qū)多，落后貧窮地方少”[2]。學(xué)校場地資源不平衡，有的閑置，有的匱乏，甚至不能滿足自身基本教學(xué)需要，何談場地對外開放。即便在發(fā)達(dá)城市，學(xué)校體育場地不足的問題也依然嚴(yán)峻，主要是受到是學(xué)校空間不足引發(fā)的，這成為學(xué)校體育場地設(shè)施開放中的一個暫時無解的“悖論”[3]。

2.3 政策監(jiān)督處罰機(jī)制空轉(zhuǎn)

學(xué)校體育場館對外開放政策缺乏真實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制，一方面體現(xiàn)在處罰不到位。學(xué)校體育場館開放的具體處罰內(nèi)容與辦法是由地方設(shè)定，但地方對于場館開放的重視程度不一，選擇不同不癢的處罰辦法或是無處罰現(xiàn)象占多數(shù)。對于未完成政策目標(biāo)的執(zhí)行者，沒有嚴(yán)格的懲罰，無疑助長了執(zhí)行者的“不作為”，政策執(zhí)行中更多地注重形式建設(shè)，缺乏對學(xué)校體育常態(tài)工作的有力推進(jìn)和監(jiān)管[4]，使得學(xué)校場館對外開放更像是空喊口號。另一方面體現(xiàn)在監(jiān)督主體不合理。目前對于學(xué)校場館對外開放政策執(zhí)行的監(jiān)督主要來自教育行政部門，而教育部門與學(xué)校之間又存在著復(fù)雜、密切的共生關(guān)系，兩者的利益訴求相同，監(jiān)督過程受到極大干擾。教育政策部門又過分依賴學(xué)校的“匯報(bào)”來做出判斷，導(dǎo)致學(xué)校挖空心思在數(shù)據(jù)匯報(bào)上做文章，加劇了政策在執(zhí)行過程中信息的偏差與失真。

2.4 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)屬性不一

學(xué)校場館開放政策執(zhí)行需要多個部門如教育、體育、衛(wèi)生等行政部門的共同參與，這種多部門共同參與執(zhí)行的情況容易導(dǎo)致負(fù)面作用，使政策執(zhí)行難度加大。容易造成執(zhí)行主體間相互推卸責(zé)任，該執(zhí)行的不執(zhí)行等政府缺位現(xiàn)象，同時也可能產(chǎn)生不該執(zhí)行瞎執(zhí)行等政府錯位現(xiàn)象[5]。例如現(xiàn)階段學(xué)校場館對外開放政策的執(zhí)行過于依賴于教育系統(tǒng)，多數(shù)人認(rèn)為這是教育系統(tǒng)內(nèi)部的事情，與其他機(jī)構(gòu)并無過多關(guān)聯(lián)，出現(xiàn)了類似“踢皮球”“井水不犯河水”的窘境。政策執(zhí)行過程本身就是各個執(zhí)行主體為實(shí)現(xiàn)自身利益，進(jìn)行各種策略較量的利益博弈過程[6]。由于執(zhí)行過程中存在多個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不同機(jī)構(gòu)利益訴求、價(jià)值立場不一，難免以自身權(quán)益出發(fā)，造成執(zhí)行機(jī)構(gòu)間利益沖突，部門間呈現(xiàn)出各自為政的對立狀態(tài)?？傊?，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的分離狀態(tài)，必然會導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果偏離預(yù)想。

2.5 政策執(zhí)行環(huán)境不佳

改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平迅猛，躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人均GDP更是突破一萬美元大關(guān)，但是國民素質(zhì)水平發(fā)展速度相對滯后，與經(jīng)濟(jì)增長速度相對呈現(xiàn)出巨大的反差。一些陋習(xí)屢屢出現(xiàn)在新聞中，比如濟(jì)南市72所試點(diǎn)學(xué)校的體育場地陸續(xù)對外開放后，出現(xiàn)市民在操場隨地吐痰、亂扔垃圾、小孩隨地小便的不文明現(xiàn)象，還有學(xué)校反映一些大媽在校園跳廣場舞，影響附近居民休息[7]。這些社會不良風(fēng)氣隨著學(xué)校場館的開放被帶入校園，破壞了學(xué)校與市民之間的整體和諧，給學(xué)校增加了額外的管理成本，成為了學(xué)校體育場館對外開放的重要掣肘因素。主要表現(xiàn)在部分參與者在運(yùn)動鍛煉過程中，對學(xué)校場地器材設(shè)施不愛護(hù)，對場館設(shè)施造成損壞，影響了學(xué)校正常教學(xué)。更出現(xiàn)許多隨地亂扔垃圾、煙頭的現(xiàn)象，破環(huán)原本干凈整潔的校園，給學(xué)生帶來反面教材。人們對于“公共”財(cái)產(chǎn)的不愛護(hù)以及不文明入校，直接造成學(xué)校負(fù)責(zé)人對于開放學(xué)校體育場館的抗拒。

3 政策執(zhí)行的改革優(yōu)化路徑

3.1 頂層設(shè)計(jì)：完善政策結(jié)構(gòu)體系

政策結(jié)構(gòu)體系的合理性是政策有效執(zhí)行的必然前提。鑒于我國學(xué)校體育場館對外開放政策權(quán)威性低、體系不健全的情況，國家應(yīng)從高位推動，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，逐漸完善政策體系架構(gòu)，必須從整體、長遠(yuǎn)的觀念謀劃學(xué)校體育場館開放政策，避免頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的內(nèi)卷式窘境。一方面需要強(qiáng)化政策法律的權(quán)威性，逐步地在國家層面建立相關(guān)具有法律效益的場館開放政策，能起到四兩撥千斤的作用。另一方面應(yīng)完善學(xué)校場館對外開放政策的內(nèi)容體系，對政策內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，增加各執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行者責(zé)任劃分，明確工作范圍以及經(jīng)費(fèi)的劃分。政策內(nèi)容中的字眼應(yīng)該更為明確具體，代替“應(yīng)該、逐步、盡可能”等模糊詞匯。只有政策目標(biāo)、實(shí)施方案明確具體并符合實(shí)際情況，才能為執(zhí)行者提供現(xiàn)實(shí)可行的依據(jù)，才能有效的執(zhí)行政策。除此之外，還應(yīng)加快完善學(xué)校場館對外開放政策的配套制度，為該政策的良好運(yùn)行保駕護(hù)航。

3.2 拓寬渠道：豐富政策資源保障

政策資源來源渠道的豐富程度，對于政策執(zhí)行過程能夠起到堅(jiān)實(shí)的保障。首先政府應(yīng)設(shè)立關(guān)于學(xué)校體育的專項(xiàng)基金，加大對學(xué)校體育經(jīng)費(fèi)的投入，從體育彩票公益金當(dāng)中劃撥。轉(zhuǎn)變由政府單一投入的渠道，促使社會資本合理參與，鼓勵建立第三方專業(yè)性機(jī)構(gòu)對體育場館運(yùn)營的準(zhǔn)入機(jī)制，拓寬融資渠道。也可參照日本通過地方自治立法，從立法層面給予各種補(bǔ)助、資助政策，促進(jìn)有效開放[8]。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)督：健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

政策的執(zhí)行是一個復(fù)雜繁瑣的過程，其中間各執(zhí)行者的價(jià)值取向、利益立場不一，執(zhí)行過程出現(xiàn)偏差、走樣現(xiàn)象屢見不鮮。所以對于政策的有效執(zhí)行，必須要建立起一套健全的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制。首先是要改變原有“既管又辦”的監(jiān)督模式，將監(jiān)督權(quán)力從執(zhí)行機(jī)構(gòu)中剝離出來，建立相對獨(dú)立的監(jiān)督主體。其次，要讓社會群眾參與監(jiān)督，形成政府、群眾多元化的監(jiān)督體系。最后要完善政策執(zhí)行的問責(zé)機(jī)制。不僅要對學(xué)校、校長具體執(zhí)行者進(jìn)行問責(zé)，還要對其直接管控的上級各地方政府、教育部門等，形成一個上下貫通的問責(zé)體系，使之構(gòu)成一個責(zé)任連帶體。將執(zhí)行者的執(zhí)行情況納為評獎評優(yōu)機(jī)制中的指標(biāo)，納入教育系統(tǒng)評優(yōu)機(jī)制當(dāng)中，使其成為“示范學(xué)?！钡脑u價(jià)指標(biāo)。

3.4 協(xié)同治理：提升政策執(zhí)行效率

學(xué)校體育場館向社會開放，包括安全、保險(xiǎn)、經(jīng)費(fèi)投入、整個場館的管理和調(diào)度都不是教育系統(tǒng)一家能做到的，一定要有統(tǒng)籌機(jī)制，教育系統(tǒng)和社會各方面如何進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的問題非常關(guān)鍵[9]。第一要確立政府在協(xié)同治理中的牽頭作用，做好頂層設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，為執(zhí)行機(jī)構(gòu)間構(gòu)架起有效合作協(xié)同的橋梁，明確各方具體工作職責(zé)，均衡各機(jī)構(gòu)間利益。第二要積極融入多元化的協(xié)同主體，要打造政府組織與社會組織參與協(xié)同、管理協(xié)同等多方面協(xié)同，構(gòu)建一套共建、共管、共享的新機(jī)制。積極引進(jìn)社會體育組織對學(xué)校場館進(jìn)行運(yùn)營，讓專業(yè)人做做專業(yè)事。目前“慈溪模式”“楊浦模式”[10]等多種模式，成功構(gòu)建了政府、學(xué)校、社會體育組織共同參與的協(xié)同機(jī)制。這對于政府有利于貫徹“放管服”思想理念，向治理能力現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。對于學(xué)校能夠減少學(xué)校管理壓力，轉(zhuǎn)移學(xué)習(xí)責(zé)任主體管理風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 優(yōu)化環(huán)境：營造政策執(zhí)行良好生態(tài)

政府要努力平衡各地區(qū)嚴(yán)重失衡的經(jīng)濟(jì)水平，確保一些貧困地區(qū)也能夠擁有政策執(zhí)行的財(cái)政資源保障，加大對貧困地區(qū)的財(cái)政傾斜力度，形成均衡的財(cái)政分配布局。采用宣傳和懲罰手段優(yōu)化社會文明。通過互聯(lián)網(wǎng)等多種媒體手段，倡導(dǎo)群眾文明進(jìn)校鍛煉，對損壞公共體育設(shè)施處罰的宣傳，更新群眾對于公共體育設(shè)施不重視、不愛護(hù)的傳統(tǒng)觀念，利用社會輿論引導(dǎo)人們言行舉止以及觀念的轉(zhuǎn)變，減小不文明行為造成風(fēng)險(xiǎn)事故的可能性。另一方面，在校內(nèi)制定破壞、損壞體育場館設(shè)施器材處理辦法，使之與國家層面的公共設(shè)施損壞的法律措施相耦合，給予破環(huán)者強(qiáng)有力的制約。建立“黑名單”制度，不再允許破壞公物、不文明者進(jìn)入學(xué)校。更要讓體育參與者共同加入對場館器材的監(jiān)管于保護(hù)，對破壞行為積極舉報(bào)，并給與一定的獎勵，提升群眾對于器材設(shè)施保護(hù)的積極性。形成學(xué)校、社會兩者共同監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)學(xué)校體育場館對外開放政策執(zhí)行時有一個良好的執(zhí)行環(huán)境。